王曦 教授、上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)、上海市人民政府參事

唐瑭 法學(xué)博士、上海海事大學(xué)法學(xué)院講師

新法授予環(huán)保部門(mén)哪些權(quán)責(zé)？

王曦 教授、上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)、上海市人民政府參事

唐瑭 法學(xué)博士、上海海事大學(xué)法學(xué)院講師

在人大常委會(huì)四次審議之后，經(jīng)大幅度修改的新《環(huán)保法》終于問(wèn)世。這部歷經(jīng)曲折而修訂出臺(tái)的法律，讓人們眼前一亮。其最大的亮點(diǎn)是帶來(lái)了我國(guó)環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變：從環(huán)保部門(mén)“單打獨(dú)斗式”的一元治理轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)和公眾等第三方互動(dòng)的多元治理。其中尤為特別的是，將政府在環(huán)境治理中的關(guān)鍵作用做了制度化確定。

首先，新《環(huán)保法》強(qiáng)化了政府環(huán)境監(jiān)管職能。在原有制度的基礎(chǔ)上，新《環(huán)保法》對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管職能進(jìn)行了強(qiáng)化和拓展。例如，在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，增加了地方政府“可以制定嚴(yán)于國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，要求“建立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理”。在環(huán)境規(guī)劃方面，賦予環(huán)境保護(hù)部門(mén)制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的權(quán)力。在環(huán)評(píng)方面，規(guī)定了“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)”。在排污管理方面，新增了重點(diǎn)污染物排放總量控制制度；規(guī)定“未取得排污許可證的，不得排放污染物”；規(guī)定公開(kāi)重點(diǎn)污染源的排污信息；規(guī)定實(shí)現(xiàn)排污總量控制和排污許可證制度等。在執(zhí)法方面，授予環(huán)保部門(mén)行政扣押、拘留等強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和“按日連續(xù)計(jì)罰”等權(quán)力。這些新增加的規(guī)定使得環(huán)境保護(hù)部門(mén)在環(huán)境治理中的作用更為凸顯。這種職能的凸顯最終反映為對(duì)企業(yè)更為嚴(yán)格的監(jiān)管，進(jìn)而對(duì)環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益進(jìn)行更為有效的保護(hù)。

其次，新《環(huán)保法》大大加強(qiáng)了對(duì)政府履行環(huán)保職能的問(wèn)責(zé)。例如，新《環(huán)保法》規(guī)定地方政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；“未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限制達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”；對(duì)到期未達(dá)標(biāo)的地區(qū)，新《環(huán)保法》規(guī)定了對(duì)新建設(shè)項(xiàng)目的“行政限批”。新《環(huán)保法》規(guī)定了政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制，并要求對(duì)社會(huì)公開(kāi)考核結(jié)果，還要求地方政府向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告環(huán)保履職情況，接受人大的監(jiān)督。不僅如此，新《環(huán)保法》還對(duì)疏于履行環(huán)保職責(zé)的地方政府主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)政府工作人員規(guī)定了直至引咎辭職的行政處分。新《環(huán)保法》使環(huán)境保護(hù)職責(zé)首次真正成為地方政府的職責(zé)，而非環(huán)保部門(mén)一家的職責(zé)。以此迫使地方政府在做發(fā)展規(guī)劃和招商引資等經(jīng)濟(jì)決策時(shí)多加考慮決策的環(huán)境影響，并對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量最終負(fù)責(zé)。

新《環(huán)保法》從“職”和“責(zé)”兩方面都大大提高了對(duì)政府環(huán)保履職的要求。地方政府應(yīng)當(dāng)如何履行新《環(huán)保法》所賦予的職責(zé)呢？筆者認(rèn)為，簡(jiǎn)而言之，就是要盡“職”盡“責(zé)”。

盡“職”，要求地方政府勤勉執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法，即“管好他人（即管理相對(duì)人）”。地方政府，特別是其環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)在盡“職”方面，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：首先是有效積極管理。環(huán)境保護(hù)部門(mén)在進(jìn)行規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，應(yīng)當(dāng)積極有效地開(kāi)展工作。同時(shí)，結(jié)合公眾參與和信息公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定，在相應(yīng)的環(huán)節(jié)開(kāi)展信息公開(kāi)并邀請(qǐng)公眾參與。其次是嚴(yán)格審批。嚴(yán)格審批既包括程序上的嚴(yán)格，也包括內(nèi)容上的嚴(yán)格。在程序上，新《環(huán)保法》要求環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告全文公開(kāi)，并廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格執(zhí)行，并在公開(kāi)過(guò)程中，按照公眾參與和信息公開(kāi)的法定要求進(jìn)行。在內(nèi)容上，無(wú)論是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批還是對(duì)排污許可的審批，都應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格把關(guān)。最后是積極執(zhí)法。新《環(huán)保法》賦予了地方環(huán)保部門(mén)更大的執(zhí)法權(quán)。環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)利用法律賦予的權(quán)力和手段，將現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押等行政強(qiáng)制措施與行政拘留、按日連續(xù)計(jì)罰等行政處罰措施結(jié)合起來(lái)，更加有效地進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。

2014年5月，天津市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)的工作人員在天津楊柳青熱電公司檢查企業(yè)脫硫脫硝設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)情況。天津市環(huán)保部門(mén)在加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)污染治理、環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面深化改革，在行政手段上，大力加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察力量。攝影/鄧佳

盡“責(zé)”，要求地方政府依法科學(xué)民主決策，即“管好自己”。根據(jù)新《環(huán)保法》，對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是地方政府在環(huán)保方面最大的“責(zé)”。綜合來(lái)看，地方政府在盡“責(zé)”方面，應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)：首先是做地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、影響環(huán)境的經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和招商引資等重大決策時(shí)要科學(xué)民主，防止由于決策失誤而成為與污染者一樣的“環(huán)境問(wèn)題制造者”。在規(guī)劃和推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)特別注意決策過(guò)程中的公眾參與、專家咨詢、可行性論證、合法性審查、信息公開(kāi)和公共利益衡量。尤其要注意遵守新《環(huán)保法》第五章關(guān)于信息公開(kāi)和公眾參與的種種新規(guī)定。其次要強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)新《環(huán)保法》的要求，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)估制度，強(qiáng)化執(zhí)行包括“引咎辭職”在內(nèi)的行政問(wèn)責(zé)制度。

提供人民群眾滿意的環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)環(huán)境公共利益和人民群眾的環(huán)境權(quán)益，是人民政府的職責(zé)所在，義不容辭。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極行動(dòng)起來(lái)，乘新《環(huán)保法》之東風(fēng)，盡好環(huán)保的“職”與“責(zé)”，切實(shí)保護(hù)環(huán)境公益和人民群眾的環(huán)境權(quán)益，讓政府的環(huán)保履職獲得人民群眾的好評(píng)。