燕守廣 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所副研究員

高吉喜 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)

底線意識(shí)：生態(tài)紅線怎么守？

燕守廣 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所副研究員

高吉喜 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)

為生態(tài)劃“紅線”，等于為生態(tài)保護(hù)“高壓線”通上了電。劃“紅線”不是臨渴掘井的倉(cāng)促應(yīng)付，這場(chǎng)籌備已久的工作近期又獲得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！秶?guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南（試行）》(環(huán)發(fā)[2014]10號(hào))已正式發(fā)布，全國(guó)各地均啟動(dòng)了生態(tài)紅線的劃定工作。然而何為生態(tài)紅線？非劃定紅線不可么？又如何真正監(jiān)督、管理、守護(hù)好生態(tài)紅線？

安全底線和利用上限

生態(tài)保護(hù)紅線是指對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)資源高效利用等方面必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值，具體包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上限，可簡(jiǎn)稱為生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線就是要構(gòu)建生態(tài)環(huán)境安全的底線，并建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，對(duì)生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。

本文中的生態(tài)紅線特指《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南（試行）》中的生態(tài)功能紅線，是指對(duì)維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護(hù)空間。

生命線和警戒線

中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)尚沒(méi)有從根本上遏制生態(tài)環(huán)境退化的趨勢(shì)，沒(méi)有對(duì)關(guān)系到國(guó)家生態(tài)安全的重要生態(tài)區(qū)域?qū)嵤┳顝?qiáng)有力的管控措施。因此，只有劃定生態(tài)紅線，按照生態(tài)系統(tǒng)完整性原則和主體功能區(qū)定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，理順保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，從制度、體制和機(jī)制入手，建立嚴(yán)格的基礎(chǔ)性和根本性保障措施，有效保障生態(tài)紅線不被逾越，才能構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。

生態(tài)紅線是國(guó)家生態(tài)安全的生命線，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的警戒線。生態(tài)紅線的劃定需要科學(xué)、客觀、全面地識(shí)別與摸清我國(guó)各類重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域的家底，做出準(zhǔn)確的生態(tài)安全形勢(shì)評(píng)估，這也是一項(xiàng)涉及國(guó)家安全的基礎(chǔ)性工作。因此，合理界定我國(guó)的生態(tài)紅線，既可以作為環(huán)境管理部門(mén)重大項(xiàng)目與規(guī)劃審批以及環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)和管理手段，也能夠?yàn)楹侠硪?guī)劃、優(yōu)化布局、宏觀決策，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供信息支撐。

生態(tài)紅線是最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)空間，在功能作用上體現(xiàn)為三條紅線：生態(tài)服務(wù)保障紅線、生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)紅線和生物多樣性保護(hù)紅線。在具體區(qū)域上則主要包括重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)以及國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等各類禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。

底線范本，江蘇規(guī)則

2013年8月，江蘇省率先發(fā)布了《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，其實(shí)質(zhì)就是要?jiǎng)澇鋈∩鷳B(tài)保護(hù)的底線，通過(guò)對(duì)底線的堅(jiān)守，保障全省生態(tài)安全。

生態(tài)紅線在具體區(qū)域上主要包括重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)以及國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園等各類禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。昵圖網(wǎng)/供圖

江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃堅(jiān)守三大底線意識(shí)。首先，維護(hù)并保障全省生態(tài)安全格局。生態(tài)紅線必須涵蓋重要的生態(tài)版塊、節(jié)點(diǎn)和生態(tài)廊道，確保重要的生態(tài)系統(tǒng)、物種得到有效保護(hù)。其次，確保自然生態(tài)系統(tǒng)呈良性發(fā)展。生態(tài)紅線劃定必須強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，通過(guò)劃定最小的生態(tài)保護(hù)空間，盡可能有效地保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)。最后，保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的正常發(fā)揮。生態(tài)紅線劃定的范圍必須確保生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能得到保護(hù)，特別是主導(dǎo)生態(tài)功能免受人類干擾的影響。

分級(jí)管控，監(jiān)督為重

生態(tài)紅線包含了不同的生態(tài)區(qū)域，生態(tài)功能存在差異，在管理上需要區(qū)別對(duì)待。在具體管控措施上，可針對(duì)不同類型，明確不同的管控要求。也可根據(jù)保護(hù)的對(duì)象，實(shí)施分級(jí)管理。

再以江蘇省為例。江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域在分類管理的基礎(chǔ)上，實(shí)行分級(jí)管控，劃分為一級(jí)管控區(qū)和二級(jí)管控區(qū)。一級(jí)管控區(qū)是生態(tài)紅線的核心，實(shí)行最嚴(yán)格的管控措施，嚴(yán)禁一切形式的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)；二級(jí)管控區(qū)以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，實(shí)行差別化的管控措施，嚴(yán)禁有損主導(dǎo)生態(tài)功能的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

分級(jí)管理中一級(jí)管控區(qū)劃分的依據(jù)是：按照相關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)加強(qiáng)保護(hù)。自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施；飲用水水源的一級(jí)保護(hù)區(qū)，按照《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》，禁止新建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。

此外，生態(tài)紅線包含的區(qū)域類型復(fù)雜，涉及的職能部門(mén)眾多，需要建立明確的管理體制，制定有效的管理法規(guī)。生態(tài)紅線的管理要分清地方政府和各職能部門(mén)的不同責(zé)任。應(yīng)明確地方政府是本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)紅線保護(hù)的責(zé)任主體，對(duì)生態(tài)紅線的保護(hù)負(fù)總責(zé)。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)生態(tài)紅線的統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關(guān)責(zé)任部門(mén)依照各自職責(zé)對(duì)主管的生態(tài)紅線區(qū)域依法進(jìn)行管理。

制定生態(tài)紅線考核與評(píng)估辦法，對(duì)縣級(jí)以上人民政府目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核與評(píng)估，是堅(jiān)守生態(tài)紅線的關(guān)鍵，考核內(nèi)容主要包括環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)、生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)、日常監(jiān)督與管理、環(huán)境質(zhì)量狀況、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)等。