李士虎+趙卉寒

中共十八屆三中全會決定提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”該內(nèi)容的提出將打破長期以來土地被地方政府壟斷的格局，也將打破長期以來土地市場由政府與開發(fā)商分肥的利益格局。顯然，全面把握農(nóng)村集體建設(shè)用地的設(shè)置目的、構(gòu)成及其經(jīng)營性建設(shè)用地的動態(tài)調(diào)整，已成為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的關(guān)鍵。在此背景下，農(nóng)村的土地格局和土地流轉(zhuǎn)將迎來什么樣的變化？《經(jīng)濟(jì)》記者就此問題采訪了全國人大代表、民進(jìn)中央常委、民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會主任蔡繼明先生。

《經(jīng)濟(jì)》：我國農(nóng)村的土地結(jié)構(gòu)特征是什么？什么是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地？

蔡繼明：中農(nóng)辦主任陳錫文在解讀中共中央十八屆三中全會決定時說：農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為3大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。只有過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才算作經(jīng)營性用地，才可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

問題在于，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大概有17萬平方公里，其中絕大部分是宅基地，真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小。如果把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅限于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地，如此建立起來的所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中，農(nóng)村集體建設(shè)用地所占比重和發(fā)揮的作用就微不足道了。

根據(jù)中共十八屆三中全會的精神，要使市場在土地資源配置中起決定性作用，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)根據(jù)工業(yè)化、城市化發(fā)展的需要，按照市場規(guī)律進(jìn)行如下動態(tài)調(diào)整。

其一，隨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及新村建設(shè)和舊村改造，農(nóng)民自住性宅基地所占比例會逐步縮小，公共設(shè)施用地也會相應(yīng)減少，應(yīng)允許由此節(jié)省出來的建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地。從而逐步擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的規(guī)模，以滿足工業(yè)化和城市化對土地的有效需求。

其二，在新農(nóng)村建設(shè)中，由于舊村改造和新村建設(shè)使農(nóng)村居民原有的宅基地得以集約使用，由此節(jié)省出的大量宅基地應(yīng)允許調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地并與國有建設(shè)用地同等入市。

其三，即使是列入城市規(guī)劃的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設(shè)用地，而應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場。

也就是說，隨著國家公益性用地范圍的確定以及相應(yīng)的征地范圍的縮小，應(yīng)該根據(jù)工業(yè)化、城市化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要適時調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性建設(shè)用地動態(tài)管理，才能構(gòu)建起全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使土地資源在全國范圍內(nèi)得到合理有效配置。

《經(jīng)濟(jì)》：十八屆三中全會決定指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！蹦绾谓庾x？

蔡繼明：隨著農(nóng)民收入水平的提高和人口向城市的轉(zhuǎn)移，宅基地的分配應(yīng)在保證一戶一宅的基礎(chǔ)上，允許一戶兩宅，從而至少允許非自住性宅基地使用權(quán)擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓。要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房（通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤），對于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強(qiáng)迫無償放棄原宅基地使用權(quán)。

這里又引發(fā)我們進(jìn)一步思考：國有建設(shè)用地，除了公益性用地，無論是工業(yè)用地還是商業(yè)用地和商品房用地，都是通過招拍掛進(jìn)入一級市場的，為什么對農(nóng)村集體土地入市僅限于經(jīng)營性建設(shè)用地呢？如果城市的工業(yè)用地、商業(yè)用地和非保障性住宅用地使用權(quán)可以在二級市場上轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中的宅基地則不允許進(jìn)入市場，何以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，城鄉(xiāng)建設(shè)用地又何談同等入市、同權(quán)同價。這里顯然還是存在著對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的歧視。

我認(rèn)為，要做到城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價，可以將城鄉(xiāng)土地都劃分為公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經(jīng)營性建設(shè)用地；而農(nóng)村非公益性用地中，除了農(nóng)民自住房宅基地外，其他建設(shè)用地（包括農(nóng)民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經(jīng)營性建設(shè)用地，而只要符合規(guī)劃和用途管制（關(guān)鍵是在制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)行用途管制時，不要對集體土地所有制加以歧視），農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就可以用于商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。按照這種劃分標(biāo)準(zhǔn)，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（包括非自住性宅基地）應(yīng)該與城市國有經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。

《經(jīng)濟(jì)》：在您看來，小產(chǎn)權(quán)房是否違反我國的土地管理法，對于小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展您有何建議？

蔡繼明：官方的態(tài)度一直很明確：小產(chǎn)權(quán)房是“三違建筑”，即違法占地、違章建設(shè)、違規(guī)銷售。

何為違法占地？《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！彼^小產(chǎn)權(quán)房恰恰是指村民在農(nóng)村集體土地上建設(shè)并向城市居民銷售的商品房。從這點(diǎn)來看，小產(chǎn)權(quán)房的確違反了我國的《土地管理法》。但問題在于，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于建設(shè)農(nóng)民自住的房子、公共設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)，不得用于商品房等房地產(chǎn)開發(fā)。這里我們要指出，《土地管理法》的上述規(guī)定有諸多不合理之處。

小產(chǎn)權(quán)房沒有經(jīng)過規(guī)劃部門批準(zhǔn)，那是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的，政府有關(guān)部門是不可能批準(zhǔn)的——而一旦由政府把相關(guān)的土地征收為國有，規(guī)劃自然就會被批準(zhǔn)，當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房也就變成大產(chǎn)權(quán)房了。由此可見，現(xiàn)行的《土地管理法》明顯存在著對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歧視，相關(guān)條款應(yīng)當(dāng)修改。

有人認(rèn)為農(nóng)民的宅基地是作為集體所有制成員享受的一種福利，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租地建房，會損害農(nóng)民的利益。這顯然是一種誤解。農(nóng)民向城市居民出售小產(chǎn)權(quán)房，其中只涉及農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而且這種轉(zhuǎn)讓是有償有期的，轉(zhuǎn)讓雙方是平等互利的，何來損害農(nóng)民的利益？國有土地的使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)甚至外資企業(yè)使用，這絲毫沒有改變國有土地的性質(zhì)，為什么集體所有的宅基地（或更一般地建設(shè)用地）不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員以外的個人或企業(yè)使用呢？

所以，既要看到小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)違法違章的一面，也要看到小產(chǎn)權(quán)房增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、為城市低收入居民和農(nóng)民工及外來人口提供廉價住房的合情合理的一面。對小產(chǎn)權(quán)房的整治，既要尊重其歷史，也要正視現(xiàn)實(shí)，更要立足長遠(yuǎn)，要本著改革的精神，標(biāo)本兼治?？尚械倪x擇是在立即叫停在建在售的小產(chǎn)權(quán)房的同時，按照中共十八屆三中全會的精神修改和完善相關(guān)的土地法律法規(guī)和國務(wù)院政策，使已建成的、在建的和以后新建的小產(chǎn)權(quán)房在符合規(guī)劃和用途管制的前提下合法入市。對于城中村也應(yīng)按照中共十八屆三中全會的精神，在不改變集體土地所有權(quán)和符合城市規(guī)劃及用途管制的前提下，允許農(nóng)民自行改造。endprint