謝理超

(中央財經大學，北京 100081)

一、文獻綜述

經濟學家阿道夫·瓦格納認為財政具有把經濟、社會、政治三大社會子系統(tǒng)連接起來的作用，是它們的媒介。國外市場經濟國家大都具有相對穩(wěn)定和成熟的財政體制且與我國所處的經濟發(fā)展階段不同，國外市場經濟國家財稅改革主要是在微調的基礎上進行的，在財稅改革的廣度、深度以及與我國財稅改革面臨的艱巨性和復雜性的現(xiàn)實背景具有一定的差異性。

國內學者十分重視對國外財稅體制的比較研究。楊志勇[1]從政府和市場、稅制結構、財政與社會保障、國有經濟問題、財政體制、預算管理、財政管理和財政政策等方面對世界主要國家的財稅體制進行較全面的比較研究。他認為，世界主要國家的財稅體制相對穩(wěn)定，但也并非盡善盡美，同樣存在著各種各樣的問題。只有立足于中國國情，有選擇地借鑒和學習，才是我國財稅改革的根本之策。賈康[2]在財稅改革的國際經驗借鑒方面提出，分稅制以及與此相對應的完善的市場機制框架是使一些國家能夠保持可持續(xù)發(fā)展勢頭的重要原因。我國分稅制改革雖然來自于國外的實踐，但是并不徹底和完整。

改革開放以來，中國經濟持續(xù)增長的事實引起了許多學者的廣泛關注，對于財稅改革在其中起到的巨大的引領作用，業(yè)界也基本達成了共識。關于財稅改革的成果和走向形成了一批具有代表性的成果。如高培勇[3]從6個方面提出了財稅改革應成為中國改革的主線和突破口。他認為當前中國經濟社會發(fā)展諸多難題的破解，幾乎都以財稅體制改革的全面深化為前提，牽住了財稅改革這個“牛鼻子”，無疑等于抓住了政府改革以至于整個經濟體制改革的全部內容。楊志勇、宋航[4]從經濟全球化與財稅改革關系視角的研究表明，應注意形成有利于財政政策國際協(xié)調的財稅制度，促進國際間的經濟合作，最終提高國際競爭力。對于財稅改革的緊迫性，賈康[5]認為，如果不能在短期內使財稅改革有較大突破，那么會喪失發(fā)展機遇，引起社會矛盾集中爆發(fā)，阻礙我國經濟發(fā)展方式轉變的步伐，危及國家穩(wěn)定和社會和諧。韋森[6]從財權制衡中國下一步改革的視角提出，目前中國最重要的改革是政府內部權力制衡，其中預算民主的建設是未來財稅體制改革的關鍵。

借鑒發(fā)達國家財政體制改革的經驗必須與我國財政體制現(xiàn)狀和所面臨的國際國內形勢相結合，才能為財政體制改革找到更好的著力點。中國的財稅改革不能再是一種修修補補的改革，而必須是從頂層高度進行全面深入的設計。本文在總結和凝練一些學者觀點的基礎上，嘗試從財稅體制改革如何在全面深化改革中發(fā)揮支撐性作用的角度進行探討。

二、30多年的改革實踐證明財稅體制改革發(fā)揮著支撐性作用

1978年以后開始的經濟體制改革，在宏觀層面是以財稅改革為先導進行的。1978年—1993年間，財稅體制改革以“放權讓利”、分級包干為主線。1994年的分稅制改革是一個分水嶺，財稅體制改革明確提出構建與市場經濟體制相配套的分稅分級財政體制基本框架，初步理順了中央與地方、國家與企業(yè)的分配關系。30多年的改革歷程，可以從財政收入管理改革、財政支出管理改革和財政管理體制改革這3個方面進行歸納。

一是財政收入管理改革。改革開放以來，我國財政收入演變大體經歷了3個階段：一是1978年—1993年，從企業(yè)上繳利潤為主轉向以稅收為主；二是1994年—2002年，初步構建與社會主義市場經濟要求相適應的財政收入體系；三是2003年以后，完善符合科學發(fā)展觀要求、與社會主義市場經濟相適應的財政收入體系。

二是財政支出管理改革。30多年財政支出領域的改革，不僅有量的變化，更重要的是有質的變化，變化主線是圍繞建立社會主義市場經濟體系、政府職能調整而進行的。整體來看，支出制度不斷完善，支出結構不斷優(yōu)化，投入公共及民生領域的支出力度不斷加大。

三是財政管理體制改革。30多年來，經過1994年的分稅制財政體制改革及其后的不斷完善，我國目前已建立起適應社會主義市場經濟發(fā)展要求的財政體制框架。財政管理已經形成基本符合科學發(fā)展觀要求，比較符合公共財政本質特征，運行較為規(guī)范的體系。財政調控在借鑒國際有益經驗的同時，注重立足本國實際，遵循市場經濟規(guī)律，堅持科學發(fā)展，不斷推進改革創(chuàng)新。

30多年的改革實踐充分證明，我國政府推進的每項改革，都是在財政的配合下進行的，財政都發(fā)揮著支撐性作用。如國有企業(yè)改革和實行國有經濟戰(zhàn)略性調整、金融體制改革、社會保障體系的建設和完善、收入分配制度改革、要素市場改革等，對于這些改革，財政都從發(fā)揮職能作用的角度出發(fā)，在資金、政策、體制等方面采取有力措施予以支持。

三、新的歷史條件下全面深化改革仍需財稅改革發(fā)揮支撐性作用

黨中央歷來重視財稅工作和財稅改革，黨的十八大提出要加快財稅體制改革，健全中央和地方財權與事權相匹配的體制，完善促進公共服務均等化的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度?？梢哉f，新的歷史條件下，在全面深化改革的過程中仍需財稅改革發(fā)揮支撐性作用。

一是當前的發(fā)展環(huán)境需要高度重視財稅改革的支撐性作用。我國經濟正處于增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期疊加的階段，加上世界經濟的深度調整，使我國面臨的發(fā)展環(huán)境十分復雜，這就需要堅決貫徹中央確定的“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底”的工作部署，積極穩(wěn)妥地推進財稅改革。

二是解決經濟生活中存在的重大問題需要發(fā)揮財稅改革的支撐性作用。當前，產業(yè)結構調整、城鎮(zhèn)化建設、防范金融風險、改善民生等重大問題，都需立足現(xiàn)實國情，面對可用財力，面對處于社會主義初級階段的國情，從財力安排上、財政政策的制定上以及財政體制的完善上去研究新情況、制定新政策和解決新問題。

三是轉變政府職能需要發(fā)揮財稅改革的支撐性作用。財政是政府履行職能的物質基礎和資金保障，財政支出安排必須要保障政府履行職能的需要。30多年來公共支出體系改革正是伴隨著政府職能的轉變而進行的。從這一角度講，在財力分配上，應傾向于維護市場和彌補市場的領域，從財力安排的源頭解決政府職能部門的“越位”和“缺位”，倒逼政府部門職能轉變。

四、發(fā)揮財稅改革支撐性作用應把握的原則

(一)處理好政府與市場的關系

中國市場經濟體制初步建成后，政府作用發(fā)生改變，帶來財政職能的改變。市場經濟條件下政府職能將從直接參與資源配置逐步轉向確保市場發(fā)揮作用的秩序維護者，政府將不組織參與具體的經濟生產性活動而是轉向維護市場秩序、制定宏觀調控政策?？傮w來看，我國經濟和社會發(fā)展不平衡，相對于經濟發(fā)展水平來說，公共產品的提供還比較薄弱，我們必須讓市場在資源配置中起基礎性作用，權衡市場的“寬度”和“廣度”，政府應從有營利性質的行業(yè)中退出，著力將財政性資金用于提供公共性強、盈利性弱的產品。政府應保證市場自由進出、契約自由、司法公正，讓市場真正發(fā)揮在資源配置中的基礎性作用。

同時，政府在公共支出方面應重點突出私人建設經營和政府監(jiān)管的運行模式。1994年稅制改革后，中央和省級政府掌握了大量財力，縣、鄉(xiāng)一級財力相對不足，難以承擔起自己職責內的事務。對此，除了進一步改革當前的稅收制度外，還應積極調動民間資本，財政通過引導和轉化風險的機制，科學地將民間閑散資金用于民生建設中。在這一方面可以借鑒澳大利亞的PPP(Public-Private—Partnership)經營模式，即公共部門和私人部門建立合作伙伴關系共同提供公共產品和公共服務。這種方式可以有效解決地方財力不足的問題。實踐證明，PPP模式可廣泛應用于公共項目的建設上，涵蓋交通、教育、衛(wèi)生保健服務等，確實帶來了效益改善，使政府在公共服務方面降低了投入成本，提高了產出效率，保證了項目質量。政府應根據(jù)市場經濟的發(fā)育程度，合理確定公共支出在公共部門和私營部門之間的劃分。在此基礎上可以衍生出公共產品提供的新方式，比如政府以信用或公共物品以后一定年限的收益為擔保，引入私人資本，這樣就可以做到不用財政資金的介入就完成一些公共物品的提供。通過這種提供方式可以有效促進我國政府性投資管理改革。

現(xiàn)階段，還要明確財政投資性支出與公共財政支出的有機統(tǒng)一問題。當前，盡管財政支出在機制上有所改善，但是并沒有改變公共財政支出偏弱的局面。目前我們還無法做到像歐美發(fā)達國家那樣的全面保障，這就更加需要政府投資能靈活運用有限的資源，突出重點，用有限的政府投資帶動和盤活更多的社會資金介入公共財政領域。同時應嚴格區(qū)分公共支出的層次性，公共財政要守住公共性，并根據(jù)公共支出的層次性來研究相應的創(chuàng)新管理機制。公共性強的，創(chuàng)新的余地就小，私人介入的空間也就小，行政的辦法就多一點；公共性弱的，創(chuàng)新的空間就大，就可以更充分地利用私人資本。

(二)處理好集權與分權的關系

處理好集權與分權的關系，應把握兩個方面：一是合理劃分政府間事權；二是處理好同一級次政府間財政部門與政府職能主管部門的集權與分權問題。

那么，如何劃分好政府間事權呢？目前我國財權和事權相匹配的財政體制尚未形成，這不利于基本服務的均等化。1994年分稅制改革沿襲了原體制下行政性分權的格局，缺乏經濟性分權框架，政府間事權與支出職責劃分不清晰、不合理、不規(guī)范。中央事權不斷下放，政府間事權劃分不清晰，導致財權和事權難以匹配。政府間財政關系的劃分主要是事權、財權和財力。為了讓不同級次的政府各司其職，高效提供相應的公共產品和服務，事權的劃分就應遵循現(xiàn)代國家的通行做法，依據(jù)“三原則”合理劃分各級政府的職能。

1.外部性原則。一件事情一方管理一方受益(或者一方受損)，則這件事情就應該交給這個地方管理；一項活動如果不僅使一個地方受益或者受損，還有其他地方受益或受損，那么這個事件就具有外部性。具有外部性的事情要根據(jù)其收益范圍界定事權歸屬權，如果一件事的收益是跨地區(qū)的，就應該交給更高層次的地區(qū)管理。

2.信息處理的復雜性原則。信息處理越復雜、越容易造成信息不對稱的事項就越應交給地方政府管理。因為地方政府比中央政府更熟悉基層環(huán)境，更能掌握真實準確的信息。中央政府應管理那些信息便于收集、便于統(tǒng)一管理的事項。比如社會保險中的養(yǎng)老保險信息相對簡單，只需知道年齡、就業(yè)狀況等，因而適合中央統(tǒng)一管理；而醫(yī)療保險要知道身體情況、藥品、醫(yī)療條件等，信息相對復雜且高度不對稱，這就需要地方政府進行管理。

3.激勵相容原則。財稅制度的設計要能達到使所有的參與者按照自己的利益去運作并實現(xiàn)整體利益最大化這一目標，使財政部門與其他部門之間形成一種高度的利益一致性，從而減少中央與地方、地方各級之間的不良博弈，進而大大提高政府部門的整體工作效率。

在同一級次政府各職能部門間，也存在如何處理好集權與分權的關系，應堅決杜絕政府職能主管部門成為第二個變相分配財政資金的職能部門的現(xiàn)象。

(三)處理好整體規(guī)劃與穩(wěn)步推進的關系

財稅改革是一項系統(tǒng)工程，不能操之過急，不能希望畢其功于一役，要穩(wěn)扎穩(wěn)打用實踐探索出一條具有中國特色的財稅改革之路。財稅改革要處理好頂層設計和調動基層積極性的關系，既要有統(tǒng)攬全局的戰(zhàn)略眼光也需要提高基層政府的參與度，給予地方更多的參與權。從長遠看，應對如何科學劃分政府間收入、完善預算制度、使有限的資金發(fā)揮更大的效益、通過財稅改革引領其他改革等問題有一個總體構想。近期重點應放在盤活沉睡的財政資金上。審計署公布的審計結果顯示，2012年中央本級財政資金閑置較多，有104個部門本級結轉396.4億元。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是預算編制不科學，財稅工作秩序混亂，橫向部門有過大的財政資金支配權等。盤活存量應把握好以下幾點：一是在完善一般性轉移支付制度之后，下級政府不得再向上級政府申請維持正常運轉的財政資金；二是下級政府違規(guī)辦理的事項發(fā)生的社會風險，上級政府介入處理時應有規(guī)范性制度約束，下級政府對于其過錯要承擔一定的責任；三是對現(xiàn)實工作中不規(guī)范的事項、不利于調動責任主體積極性的事項應進行清理并立即糾正，為制度性改革創(chuàng)造條件。

五、財稅改革發(fā)揮支撐性作用的關鍵領域

(一)調整政府間收入分配，確保收入政策的統(tǒng)一性

1．進一步推進分稅制改革。從國際比較看，我國中央政府財力集中度并不高，在財稅改革的過程中，進行稅制改革以及及時對收入劃分進行適當調整具有重要意義。健全的稅制是進行政府間稅收劃分的基礎，我國的分稅制改革要進一步發(fā)揮稅收促進經濟發(fā)展方式轉變、改變和調節(jié)收入分配的導向作用。1994年進行的分稅制改革受計劃經濟影響很大，有很多舊體制的烙印，由于要照顧當時既得利益留下了一些未盡事宜。如現(xiàn)行的中央和地方分享的稅收制度、政府間稅種劃分不盡合理等問題。一般來說，中央政府的職能是國家安全、經濟穩(wěn)定、市場統(tǒng)一和收入再分配，那么凡是體現(xiàn)這種職能性質的稅種都應列為中央稅，如關稅、生產流通環(huán)節(jié)征收的消費稅、增值稅、所得稅等。地方收入對經濟周期的敏感性較差，需要有穩(wěn)定的收入預期，可以穩(wěn)定持續(xù)地為地方提供稅收來源，因此，應當將具有此類特征的房產稅、物業(yè)稅、遺產稅等歸地方。當然，在市場統(tǒng)一后可以劃歸地方的稅種有限，為彌補地方收支缺口，各國采取的措施主要有兩類。一類是稅基分享，即中央和地方分享統(tǒng)一稅基，稅率由中央制定，中央征主稅地方政府按比例稅率附征；另一類是均衡性轉移支付，即中央依靠其強大的稅收保障通過均衡性轉移支付的方式彌補地方財力不足的問題。

2.從嚴控制區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策。當前我國稅收政策中存在過于繁雜的稅收優(yōu)惠政策，這樣不利于形成公平統(tǒng)一的市場環(huán)境，不利于推動政府職能轉變。目前已實施的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策共30項，國務院已批準尚未實施的還有4項，正在申請待批的政策多達70項，幾乎涵蓋了全國所有省份。2010年、2011年全國稅收優(yōu)惠政策減免稅收分別為1.63萬億和1.51萬億。[注]樓繼偉：《財稅改革縱論：財稅改革論文及調研報告文集》，北京經濟科學出版社2013年版。有些地方政府甚至出臺一些地方性政策，通過稅收返還方式變相減稅，侵蝕稅基，轉移利潤，制造政策“洼地”，嚴重影響了國家稅制的規(guī)范性和統(tǒng)一性，造成市場不正當競爭。除此之外，不科學的稅收減免會造成中央政府和地方政府長期處于博弈中。當前的稅收優(yōu)惠政策大多是中央對地方的特殊性妥協(xié)，在其他地方政府看來總是存在一些自己沒有享受到的優(yōu)惠，這就會造成地方政府熱衷于同中央博弈。這種博弈使種種壓力都集中在中央政府身上，而各地方政府之間缺乏制約機制，結果必然是中央財政收入減少。在未來的改革中稅收優(yōu)惠政策應予以保留，它的作用應該是正確體現(xiàn)國家相關政策導向，體現(xiàn)國家的鼓勵政策，應把稅收優(yōu)惠從中央同地方的關系轉變?yōu)閷唧w事項的優(yōu)惠，有整體科學的規(guī)劃，充分體現(xiàn)稅收的統(tǒng)一性?？傊?，進一步推進中國經濟發(fā)展不能再依靠稅收優(yōu)惠，應發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，激活市場主體的創(chuàng)造力，增強經濟發(fā)展的內生動力，而政府工作重點應是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質的公共服務以及維護社會公平正義。

3.完善轉移支付制度。目前專項轉移支付項目繁雜、規(guī)模過大、資金分散，下一步的改革應著手完善轉移支付制度?？砂凑找韵滤悸穼D移支付進行清理整合：對于用于競爭性領域、屬于應急性的、影響市場功能正常發(fā)揮的項目，以及補助數(shù)額不大、政策引導性不明顯的項目應盡快予以取消；原則上一項政策只能安排一項轉移支付，因此要將政策目標相近、使用方式雷同的項目予以整合；將屬于地方政府事務、地方信息掌握充分的項目列入一般性轉移支付，下放地方管理；對于保留的專項轉移支付要研究進一步的管理措施，提高專項轉移支付的使用效率。通過一般性轉移支付安排，增強地方自主權，充分發(fā)揮地方政府的積極性，鼓勵地方政府自行整合各類專項資金。

(二)強化預算管理，提高預算的科學性

預算管理是財政管理的核心，應完善我國現(xiàn)行的預算管理機制，硬化預算約束。硬約束可以激勵地方政府謹慎配置擁有的資源，抑制地方政府過度支出，保證經濟效率。中央在安排好年度預算后，原則上不再出臺新的增支政策。應研究實行中長期預算管理，編制滾動預算，根據(jù)事項的變化情況，每年進行修正。

1.切實體現(xiàn)預算對宏觀經濟的調節(jié)作用，發(fā)揮其“逆周期”的調節(jié)作用。在時機成熟時人大應將預算審批的重點從赤字管理(收支平衡管理)轉向支出管理。我國現(xiàn)行的預算存在很強的順經濟周期現(xiàn)象，沒有起到對宏觀經濟調節(jié)的作用，不利于其宏觀經濟內在穩(wěn)定器功能的發(fā)揮。政府預算在宏觀經濟中的作用相當于增加消費。在經濟過熱期，預算應削減不必要的支出以抑制經濟形勢過熱；在經濟低迷期，預算起的作用應該是擴大支出、拉動消費、盤活經濟，對整體經濟形勢起到促進作用。這體現(xiàn)的是政府預算對宏觀經濟形勢的逆調節(jié)，同時也充分體現(xiàn)著一國財政政策水平的高低。

2.強化預算績效管理，緩解剛性支出造成的支出結構僵化。目前一些支出領域存在財政資金使用效率低下的問題，大量的財政資金沒有在預算年度發(fā)揮應有的效果，很多單位在年終時突擊花錢。存在這樣的問題，既有政策設計不合理、預算編制不科學的因素，也有預算績效管理不到位的因素。應加強對大額專項資金的績效管理，人大應在預算編制和執(zhí)行情況的審核中發(fā)揮積極作用，應有確定的指標，審定一個地區(qū)(部門)當年申請的預算是否完成了其設定事項，對沒有完成的要追究負責人的相關責任，從而從內部促進財政資金使用的科學化。

同時還應通過預算績效重新審視現(xiàn)有的支出政策。如2012年教育、科技、農業(yè)等7項與財政收支或GDP掛鉤的支出占到財政總支出的48%，[注]根據(jù)《2012年中國財政年鑒》相關數(shù)據(jù)整理得出。這種支出安排不僅不科學，而且在一定程度上限制了其他領域的發(fā)展，反映出政府的一些支出政策過多地考慮短期需求，缺乏激勵相容的決策機制，導致財政支出政策碎片化及資金使用效率低下。因而必須下大力氣按照加強頂層設計的要求開展重點支出政策的評估工作，從預算績效管理入手，根據(jù)經濟社會事業(yè)發(fā)展的實際需求合理安排財力。

3.重視提高部門預算編制質量，理順部門預算管理的職責劃分。財政部門負責的是制定規(guī)則、指標和分配政策，行使預算管理權而不是替其他部門編制預算。預算具體編制是部門的職責，各部門應按統(tǒng)一規(guī)則、標準、政策編制預算。財政部門要創(chuàng)造性地開展工作，規(guī)范部門預算的編制程序，強化部門預算的剛性約束力。對基本性支出按標準保障，并給予一定幅度的機動，鼓勵節(jié)約，對基本支出的結余允許單位按規(guī)定使用；對項目支出預算，應緊緊圍繞貫徹落實政府的重大決策來安排財力，由主管單位申報、財政初審、政府分管領導審定、政府常務會議決定，形成剛性約束力的部門預算方案經人大審批后由主管部門具體負責實施，年內除重大自然災害外不再追加財政預算，財政部門在預算執(zhí)行中的工作重點是督辦執(zhí)行和調研資金的使用效益，為來年部門預算的科學化編制打基礎。

(三)加強相關領域的改革研究，重視監(jiān)督機制建設

1.深化相關領域的改革。加大對社保、醫(yī)療、教育、科技、農業(yè)、住房等領域的改革研究力度，通過這些領域的改革成果進一步推動財政支出政策改革；同時通過財政支出政策改革促進相關領域的改革，使兩者互為動力機制。這些問題看上去與財政無關，但實際上有著很強的關聯(lián)性。從本質上講，如何跳出財政看財政，如何從全局上把握財政，掌握財政工作的主動權，還有著十分巨大的工作空間。做好這方面的工作，不加強政策研究不行，所以提升研究能力非常重要。

2.強化監(jiān)督管理。充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，當前可以健全人大、政協(xié)框架下的監(jiān)督制度，加大審計監(jiān)督力度，充分暴露矛盾，及時糾正存在的問題，通過糾正預算編制、預算執(zhí)行中存在的問題，倒逼政府職能的轉變，在此基礎上積極創(chuàng)造條件，實現(xiàn)預算向社會公開。同時，還應下大力氣建立健全內部制衡機制，重點圍繞完善制度、明確職責、理順流程、控制節(jié)點，提升內控的有效性，推進財政管理的進一步科學化、規(guī)范化、信息化和制度化。

3.重視預算公開。預算作為政府對納稅人所納稅款的使用計劃，應及時準確地公布在相關網站，這樣社會各階層就可以協(xié)同有關部門共同監(jiān)督政府預算的使用情況，進而有利于財政資金真正落到實處。

(指導教師：馬海濤)

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