汪秀瓊，吳小節(jié)

(華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，廣東廣州，510006；廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，廣東廣州，510520)

中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系的建設(shè)路徑
——基于路線圖方法

汪秀瓊，吳小節(jié)

(華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，廣東廣州，510006；廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，廣東廣州，510520)

借用路線圖方法的分析思路，從中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系建設(shè)現(xiàn)狀和問題出發(fā)，系統(tǒng)分析了未來5～10年中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系的建設(shè)需求和目標(biāo)、核心任務(wù)、建設(shè)路徑以及資源保障。研究表明，中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系建設(shè)路徑應(yīng)實(shí)施多維協(xié)同聯(lián)動(dòng)、標(biāo)準(zhǔn)化、學(xué)科平臺(tái)、補(bǔ)償金多渠道等四大戰(zhàn)略，并從法律法規(guī)、經(jīng)費(fèi)投入、信息共享等三個(gè)方面來保障戰(zhàn)略的實(shí)施，以建成符合中國(guó)國(guó)情、全面覆蓋、機(jī)制完善、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的建設(shè)目標(biāo)。

生態(tài)環(huán)境；生態(tài)補(bǔ)償制度；政策體系；路線圖；規(guī)劃

一、引言

改革開放30多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但也帶來了一系列亟需解決的問題和矛盾，如資源短缺、環(huán)境污染嚴(yán)重、氣候惡劣、生態(tài)系統(tǒng)退化和破壞等問題已引起了相關(guān)政府決策部門和學(xué)者們的擔(dān)憂[1,2]。生態(tài)補(bǔ)償作為調(diào)整生態(tài)環(huán)境利用、保護(hù)和建設(shè)過程中維護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要手段，日益受到重視，已成為環(huán)境資源管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題[3]。近年來，中國(guó)政府已將生態(tài)補(bǔ)償制度體系建設(shè)作為推進(jìn)“生態(tài)文明”建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措。[4]。

中國(guó)于20世紀(jì)80年度初期開始了對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿?，?jīng)過近30年的發(fā)展，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但從近些年一系列諸如太湖和松花江水污染、淮河水治理和東江流域跨界水污染等事件來看，中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系仍有待改進(jìn)，生態(tài)補(bǔ)償制度的不完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政策體系落后，甚至政策法規(guī)體系之間相互矛盾與不健全等問題仍很突出。因此，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的研究，顯得非常緊迫。

目前我國(guó)學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的研究主要集中在我國(guó)體系現(xiàn)狀研究和國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償制度體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)研究?jī)蓚€(gè)方面。關(guān)于前者的研究主題較為分散，往往僅針對(duì)一個(gè)方面進(jìn)行分析，而缺乏對(duì)整個(gè)體系的系統(tǒng)研究，如生態(tài)補(bǔ)償原則確定[5]、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法[6-13]、補(bǔ)償途徑和方式[6, 14]、市場(chǎng)機(jī)制和政府政策介紹[14-18]、補(bǔ)償后的政策評(píng)估[18, 19]等。關(guān)于國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的現(xiàn)狀，主要研究了美國(guó)[20]，英國(guó)、德國(guó)、荷蘭等[21]，以及墨西哥和加拿大等[22]國(guó)家的案例，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系建設(shè)提出建議。研究范圍涉及農(nóng)業(yè)[24, 25]、森林[18, 25]、旅游[26, 27]、公路建設(shè)[28]、流域[4, 29]等多個(gè)領(lǐng)域?？傮w來說，現(xiàn)有的研究缺乏系統(tǒng)性，對(duì)“生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系”等概念的理解爭(zhēng)議較少，但對(duì)如何理解、把握和定位“生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系”建設(shè)尚存在不少爭(zhēng)議，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的構(gòu)成要素也無統(tǒng)一定論。

生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的研究涉及生態(tài)和環(huán)境科學(xué)、公共管理、管理科學(xué)等多學(xué)科，本文借用路線圖制定的思路，首先明確了我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的建設(shè)需求和目標(biāo)，其次通過文獻(xiàn)研究和國(guó)際對(duì)比分析確定了體系建設(shè)的問題和任務(wù)，最后提出了體系建設(shè)的路徑和資源保障。

二、路線圖方法概述

(一)路線圖方法簡(jiǎn)介

路線圖是一種將戰(zhàn)略的愿景、任務(wù)、目標(biāo)和行動(dòng)方案有機(jī)結(jié)合的自上而下的規(guī)劃工具。路線圖作為一種靈活的管理工具，具有以下作用：第一，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的作用，制定路線圖的過程實(shí)際是各利益相關(guān)者充分溝通、統(tǒng)一觀點(diǎn)、一致使命愿景的過程；第二，結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的作用，路線圖綜合考慮了目標(biāo)、任務(wù)和資源保障之間的聯(lián)系，有利于計(jì)劃的結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化；第三，預(yù)判的作用，路線圖展示了完成目標(biāo)所需的時(shí)間及步驟，將過去、現(xiàn)在和未來統(tǒng)一起來，即描述現(xiàn)狀，又預(yù)測(cè)未來。

(二)路線圖的制定過程

路線圖的制定過程遵循需求驅(qū)動(dòng)和能力驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的模式(見圖1)。從需求驅(qū)動(dòng)角度來看，依次思考的步驟是：確定需求(為什么做？)，確定任務(wù)(做什么？)，確定路徑(怎么做？)，確定資源保障；從能力驅(qū)動(dòng)的角度來看，首先需要對(duì)可用資源和能力現(xiàn)狀有仔細(xì)的梳理和分析，然后以此為基礎(chǔ)反推有效的實(shí)施路徑以最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和需求。

圖1 路線圖的制定過程

(三)應(yīng)用路線圖方法研究生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系的優(yōu)勢(shì)

生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系建設(shè)作為國(guó)家層面的一項(xiàng)大型規(guī)劃，應(yīng)用路線圖工具主要有如下好處。

其一，生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及司法、環(huán)保、稅收、政府、企業(yè)等多個(gè)組織部門，同時(shí)涵蓋了從國(guó)家到省市到地方3個(gè)層次，利用路線圖工具可以理順多部門多層次的關(guān)系，使各利益相關(guān)者充分溝通協(xié)調(diào)，最終形成統(tǒng)一的建設(shè)愿景。

其二，生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的建設(shè)是一項(xiàng)基于經(jīng)驗(yàn)的決策過程，需要對(duì)現(xiàn)狀和問題進(jìn)行系統(tǒng)的分析。路線圖的分析框架有利于生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的建設(shè)緊緊圍繞問題和需求展開，有利于提高分析過程的效率。

其三，生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)周期的實(shí)施過程，各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施是分階段進(jìn)行的。路線圖工具在制定時(shí)間計(jì)劃和資源計(jì)劃上有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)，有利于生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的建設(shè)處理好各項(xiàng)任務(wù)的優(yōu)先權(quán)問題和資源補(bǔ)給問題，保證分階段目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、當(dāng)前中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系建設(shè)存在的問題

參照文獻(xiàn)資料以及松花江流域、東江流域、南水北調(diào)工程和德國(guó)易北河流域等生態(tài)補(bǔ)償案例研究，中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系建設(shè)主要存在如下問題和不足。

其一，條條塊塊的生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系間的組織協(xié)調(diào)能力差，存在“以鄰為壑”的現(xiàn)象。由于受到行政區(qū)地方保護(hù)的影響，中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于省級(jí)行政區(qū)內(nèi)，對(duì)于跨域生態(tài)補(bǔ)償所要求的整體性就被破壞了，呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。另外，由于生態(tài)環(huán)境管理涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、水務(wù)、稅收、財(cái)政等相關(guān)部門，深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建立，需要這些部門相互協(xié)作配合。但目前這些部門之間存在著相互推諉，各行其政的“囚徒困境”問題。

其二，生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)化監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制不健全，缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)管和評(píng)估機(jī)構(gòu)以及穩(wěn)定的人才隊(duì)伍。臨時(shí)從政府、企業(yè)和高校等部門抽調(diào)的評(píng)估和監(jiān)督人員，缺乏一線的生態(tài)補(bǔ)償知識(shí)及生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估的實(shí)踐訓(xùn)練，缺乏多學(xué)科專門人才，不能對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行全方位評(píng)估，監(jiān)管和評(píng)估能力參差不齊，獨(dú)立性差。

其三，生態(tài)補(bǔ)償學(xué)科體系和學(xué)術(shù)研究平臺(tái)建設(shè)落后。一方面沒有形成完善的生態(tài)補(bǔ)償學(xué)科體系，特別是綜合交叉取向的學(xué)科體系，相關(guān)教材落后；另一方面，研究力量單薄，特別缺乏囊括生態(tài)和環(huán)境科學(xué)、公共管理、管理科學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，高水平的研究成果稀缺。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的復(fù)雜性要求構(gòu)建一個(gè)社會(huì)參與和統(tǒng)一操作的平臺(tái)。

其四，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y源布局不平衡。在北京、上海、廣州等沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，擁有相對(duì)豐富的生態(tài)補(bǔ)償資金來源，但在二三線城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是中西部地區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系建設(shè)進(jìn)度緩慢，生態(tài)補(bǔ)償資金大多來源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和對(duì)口支援資金，生態(tài)補(bǔ)償資源的數(shù)量和來源渠道不足。

其五，生態(tài)補(bǔ)償資源儲(chǔ)備的數(shù)量不足，管理機(jī)制落后。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償治理體制中，市場(chǎng)調(diào)節(jié)與社會(huì)參與機(jī)制不健全，過于依賴政府的全能型作用。從生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、清潔能源替代工程、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)到工業(yè)污染治理等各項(xiàng)管理措施，無一不是運(yùn)用政府行政手段。事實(shí)上，市場(chǎng)與社會(huì)是政府之外公共資源的籌集者，它們可以廣泛調(diào)動(dòng)政府財(cái)政體系之外的資源來從事生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)，有效地彌補(bǔ)政府資源短缺的問題，提高資源配置效率。

四、基于路線圖方法的生態(tài)補(bǔ)償政策體系建設(shè)

(一)確定概念和范圍

一般而言，生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系是指由相互聯(lián)系的財(cái)政收入、稅費(fèi)、信貸、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策構(gòu)成的，旨在調(diào)整利益相關(guān)者的生態(tài)環(huán)境行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)與政策協(xié)調(diào)發(fā)展的制度與政策組合。

生態(tài)環(huán)境破壞和污染的不可分割性、外部性、政治性和綜合性[30]，決定了有效的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理不能采取分而治之的治理格局，而互利共贏、成本分?jǐn)偸巧鷳B(tài)補(bǔ)償政策制定的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，環(huán)境污染的肇事者及相關(guān)利益者并沒有完全承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，造成的損失由整個(gè)區(qū)域和社會(huì)買單。要避免這種不公平的現(xiàn)象，就必須建立“誰污染、誰付費(fèi)”“誰受益、誰買單”的基本準(zhǔn)則，建立互利共贏、成本分?jǐn)偟脑瓌t。

生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系建設(shè)目前主要是搭建一個(gè)基本的框架，主要包括區(qū)域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保障基金制度和生態(tài)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)等制度與政策體系。

一是區(qū)域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。以區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)為核心，以區(qū)域范圍為尺度，明晰區(qū)域生態(tài)環(huán)境公共事務(wù)的責(zé)任機(jī)制，根據(jù)相關(guān)方收益的大小建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，彌合相對(duì)收益差異。對(duì)高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。其具體生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫群驼唧w系如表1所示。

表1 生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋?、?nèi)容與方式

二是生態(tài)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)制度。對(duì)高危企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，這樣可以起到預(yù)防企業(yè)無力賠償?shù)膯栴}出現(xiàn)，從而確保賠償及時(shí)到位。為此，政府可以通過實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施，建立生態(tài)環(huán)境污染事故風(fēng)險(xiǎn)基金，專項(xiàng)用于生態(tài)環(huán)境污染治理和賠償。

三是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保障基金制度。相鄰地區(qū)共同出資，建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量維護(hù)合作基金，對(duì)積極維護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的主體，提供經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)經(jīng)濟(jì)落后和技術(shù)落后的地區(qū)，給予物質(zhì)上的幫助和技術(shù)上的支持；對(duì)拒不合作或造成生態(tài)環(huán)境破壞的主體，則給予經(jīng)濟(jì)上的處罰。

(二)確定需求和目標(biāo)

國(guó)家“十二五”規(guī)劃中提出“積極推進(jìn)各有關(guān)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究、試點(diǎn)、制定和實(shí)施工作，逐步改進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，建立誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建立”。環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系的建設(shè)已經(jīng)成為關(guān)乎民生的國(guó)家大事。

根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的要求，要在2015年前，建成“政府引導(dǎo)、全面推進(jìn)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的環(huán)境保護(hù)政策體系”。生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系作為環(huán)境保護(hù)政策體系中的重要組成部分，其建設(shè)目標(biāo)也要與國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策的“十二五”建設(shè)目標(biāo)相呼應(yīng)，并有所發(fā)展。具體來說，要通過未來5～10年的努力，建成符合我國(guó)國(guó)情、全面覆蓋、機(jī)制完善、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

(三)確定核心任務(wù)和指標(biāo)

結(jié)合十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、國(guó)家“十二五”規(guī)劃和國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃等相關(guān)要求，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的建設(shè)應(yīng)由統(tǒng)一指揮體系，統(tǒng)一規(guī)劃體系，信息共享體系，聯(lián)合執(zhí)法體系和事前、事中和事后評(píng)估體系等五項(xiàng)核心任務(wù)構(gòu)成。

其一，建立由國(guó)家、省、市(州)、縣(區(qū))組成的四級(jí)生態(tài)補(bǔ)償制度與政策指揮體系。國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院是生態(tài)補(bǔ)償管理的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，應(yīng)設(shè)立全國(guó)生態(tài)補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由分管副總理任組長(zhǎng)，發(fā)改委主任、環(huán)保部部長(zhǎng)、財(cái)政部部長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，各省(市、區(qū))行政一把手任組員，建立全國(guó)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的設(shè)計(jì)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部等13個(gè)部委從事信息共享、聯(lián)合執(zhí)法和分析評(píng)估等工作的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施；省、市(州)和縣(區(qū))層面，常設(shè)環(huán)境保護(hù)辦公室負(fù)責(zé)本區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償工作，以及生態(tài)補(bǔ)償制度和政策信息的長(zhǎng)傳和下達(dá)，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，下級(jí)生態(tài)補(bǔ)償辦公室直接受上級(jí)生態(tài)補(bǔ)償辦公室領(lǐng)導(dǎo)。

其二，建立由中央級(jí)、省級(jí)區(qū)域組成的兩級(jí)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策的統(tǒng)一規(guī)劃體系。強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償制度和政策的統(tǒng)一規(guī)劃，分工協(xié)作，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局，對(duì)高污染、高能耗的工業(yè)企業(yè)實(shí)行調(diào)整與退出。制定嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，限制高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策的全方位覆蓋。

其三，建立覆蓋全國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度和政策信息共享體系。促進(jìn)全國(guó)生態(tài)環(huán)境信息共享，集成全國(guó)和區(qū)域內(nèi)各地生態(tài)補(bǔ)償制度和政策的運(yùn)行監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)源生態(tài)補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目等信息，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地市之間的生態(tài)補(bǔ)償信息交流和信息共享。

其四，建立獨(dú)立第三方的生態(tài)補(bǔ)償制度和政策的聯(lián)合執(zhí)法體系。由獨(dú)立的第三方定期開展重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)生態(tài)環(huán)境污染專項(xiàng)檢查，組織查處重大違反生態(tài)補(bǔ)償制度和政策的案件，協(xié)調(diào)處理跨省區(qū)域重大生態(tài)補(bǔ)償糾紛，打擊行政區(qū)邊界生態(tài)補(bǔ)償違法行為。

其五，建立覆蓋事前、事中和事后評(píng)估的生態(tài)補(bǔ)償制度和政策實(shí)施評(píng)估體系。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策實(shí)施情況，進(jìn)行定期和不定期的事前、事中和事后評(píng)估，有利于及時(shí)糾正生態(tài)補(bǔ)償制度和政策中不完善以及實(shí)施中存在的問題，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)和完善已有的制度和政策，提高生態(tài)補(bǔ)償質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償預(yù)期目標(biāo)。

至2025年，各項(xiàng)核心任務(wù)需要完成的若干指標(biāo)如表2所示。

表2 核心任務(wù)的分年度考核指標(biāo)

(四)確定實(shí)現(xiàn)路徑

比較和借鑒主要發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我們認(rèn)為應(yīng)通過實(shí)施多維系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略、學(xué)科平臺(tái)戰(zhàn)略、人才隊(duì)伍戰(zhàn)略來實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系建設(shè)的總體目標(biāo)。

其一，實(shí)施多維協(xié)同聯(lián)動(dòng)戰(zhàn)略。英國(guó)、美國(guó)和德國(guó)等國(guó)均采用了統(tǒng)一指揮、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償模式[22]，通過國(guó)家級(jí)生態(tài)補(bǔ)償管理指揮中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮和跨區(qū)域、不同層次的不同部門聯(lián)合行動(dòng)，克服了區(qū)域行政干預(yù)的影響。我國(guó)應(yīng)參考美國(guó)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)的運(yùn)行模式，完善多部門、多力量協(xié)同的立體式區(qū)域聯(lián)動(dòng)戰(zhàn)略模式。一方面繼續(xù)由中央—地方政府—縣域城鄉(xiāng)政府的條條垂直管理機(jī)構(gòu)，組建統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償管理系統(tǒng)；另一方面整合國(guó)務(wù)院各部門如財(cái)政、稅收、金融和社會(huì)系統(tǒng)等的塊塊橫向部門之間相互合作的生態(tài)補(bǔ)償力量。

其二，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略。國(guó)家《標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出了“構(gòu)建生態(tài)、資源與環(huán)境等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)”要求。目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境補(bǔ)貼等政策體系的標(biāo)準(zhǔn)化程度與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家還存在較大差距，直接影響到了生態(tài)補(bǔ)償制度和政策實(shí)施的效率以及生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的后評(píng)估工作的開展。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等政策體系的各要素、各環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，以提升各部門協(xié)作的能力和生態(tài)補(bǔ)償政策體系的科學(xué)化管理程度。具體標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容涉及：生態(tài)補(bǔ)償主客體界定、生態(tài)補(bǔ)償方式、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其管理系統(tǒng)、信息報(bào)送及評(píng)估系統(tǒng)等。

其三，實(shí)施學(xué)科平臺(tái)戰(zhàn)略。盡管國(guó)內(nèi)一些大學(xué)(如中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué))已經(jīng)建立了生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心，但尚未形成完善的生態(tài)補(bǔ)償學(xué)科體系，特別是綜合交叉取向的學(xué)科體系、人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)研究體系、培訓(xùn)課程以及學(xué)位課程資源(如教材)針對(duì)性差。這些研究中心研究力量單薄，特別缺乏囊括生態(tài)和環(huán)境科學(xué)、公共管理、管理科學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科的協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，高水平的研究成果不多。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的復(fù)雜性要求構(gòu)建一個(gè)政府—高?！髽I(yè)—社會(huì)等多方參與和統(tǒng)一操作的研究平臺(tái)，為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策體系的建設(shè)提供理論支撐。

其四，實(shí)施擴(kuò)增生態(tài)補(bǔ)償資金的多渠道戰(zhàn)略。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源絕大多數(shù)是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼等政府途徑。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其生態(tài)補(bǔ)償資金來源很豐富，除了政府的公共支付外，還有諸如開放式貿(mào)易、協(xié)商貿(mào)易、生態(tài)標(biāo)記等市場(chǎng)貿(mào)易的方式，以及社會(huì)捐贈(zèng)、稅收減免、生態(tài)補(bǔ)償資金和諸如世界銀行的國(guó)外資助等形式。我們認(rèn)為，諸如環(huán)境投資、環(huán)境稅、排污交易、環(huán)境信貸和環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)等方式可以在中國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)和推廣，擴(kuò)增生態(tài)補(bǔ)償資源，增加生態(tài)補(bǔ)償資源力量。

(五)確定資源保障

建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系，一方面需要大量人力、財(cái)力和物力的投入保障，另一方面也需要體制機(jī)制的創(chuàng)新保障。

其一，法律法規(guī)保障。建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度和政策的法律法規(guī)體系是生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)得以有效實(shí)施的關(guān)鍵。生態(tài)補(bǔ)償通常涉及多區(qū)域、多層次、多部門的協(xié)作。目前的生態(tài)補(bǔ)償法律體系僅對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式做了方向性的規(guī)定，缺乏對(duì)各部門權(quán)責(zé)的規(guī)定和部門間合作的長(zhǎng)效機(jī)制，導(dǎo)致在生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)中相互推諉、協(xié)調(diào)控制不暢和地方保護(hù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。我國(guó)應(yīng)以憲法為依據(jù)、以《環(huán)境保護(hù)法》和其他生態(tài)環(huán)境法(如《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《森林法》等)為核心，進(jìn)一步建立專項(xiàng)法律法規(guī)配套體系，使生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的建設(shè)與實(shí)施真正有法可依，特別是在保障多部門協(xié)同、橫向區(qū)域間協(xié)同等方面發(fā)揮積極的作用。

其二，經(jīng)費(fèi)投入保障。經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制主要用于生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)需要的資金、人員的教育培訓(xùn)支出、物資儲(chǔ)備支出等。目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕I集渠道單一，主要為國(guó)家和地方財(cái)政資金以及社會(huì)捐助資金，同時(shí)，我國(guó)還缺乏生態(tài)補(bǔ)償資金的統(tǒng)一、規(guī)范化管理機(jī)制，經(jīng)費(fèi)的歸口管理、分配決策有待進(jìn)一步改善。在建設(shè)多樣化的籌資渠道上，一方面應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)融資體系，讓市場(chǎng)來分擔(dān)生態(tài)環(huán)境污染造成的部分經(jīng)濟(jì)損失；另一方面應(yīng)建立常態(tài)化的社會(huì)資金動(dòng)員機(jī)制，通過志愿募集、福利彩票等形式加大生態(tài)補(bǔ)償基金儲(chǔ)備力度。在規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償資金使用機(jī)制上，我國(guó)應(yīng)完善生態(tài)補(bǔ)償資金管理和運(yùn)營(yíng)的組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金的統(tǒng)一管理。

其三，信息共享機(jī)制建立。建立覆蓋全國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度和政策信息共享機(jī)制，一是有利于促進(jìn)全國(guó)生態(tài)環(huán)境信息共享，集成全國(guó)和區(qū)域內(nèi)各地生態(tài)補(bǔ)償制度和政策的運(yùn)行監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)源生態(tài)補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目等信息，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地市之間的生態(tài)補(bǔ)償信息交流和信息共享；二是有利于對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度和政策實(shí)施情況進(jìn)行定期和不定期的事前、事中和事后評(píng)估，提高生態(tài)補(bǔ)償質(zhì)量和效率。因此，為更好地支持應(yīng)急救援體系的運(yùn)行，我國(guó)應(yīng)建立中央、省、市三級(jí)生態(tài)補(bǔ)償管理數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)中央、省和市等相關(guān)部門在第一時(shí)間掌握全部信息的目標(biāo)，使生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)更加高效，同時(shí)大幅提升生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系的事前預(yù)警和事后評(píng)估功能。

五、生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系建設(shè)路線圖

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系建設(shè)應(yīng)分兩步進(jìn)行(見圖2)，分別為：

圖2 中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度與政策體系建設(shè)路線圖

第一步，平臺(tái)建設(shè)期(2014～2020年)：理順、整合已有資源，厘清“條條塊塊”的職責(zé)和規(guī)范，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織體系建設(shè)；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。

第二步，能力提升期(2020～2025年)：進(jìn)一步改革管理體制和完善運(yùn)行機(jī)制，提升學(xué)術(shù)研究水平，搭建學(xué)科平臺(tái)，提高專家隊(duì)伍素質(zhì)和生態(tài)補(bǔ)償能力，最終形成符合中國(guó)國(guó)情的生態(tài)補(bǔ)償制度和政策體系。

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The construction path of China’s ecological compensation institution and policy system based on the roadmap method

WANG Xiuqiong, WU Xiaojie
(School of Economics and Commerce, South China University of Technology, Guangzhou 510006, China; School of Management, Guangdong University of Technology, Guangzhou 510520, China)

Based on the current situation of China’s ecological compensation institution and policy system, the authors use the ideas of the roadmap measure to analyze the needs and goals, core task, path and resource guarantee of the construction of China’s ecological compensation institution and policy system in the next five to ten years. The result shows that in order to achieve the construction of the ecological compensation institution and policy system, China should implement the following four strategies: multidimensional coordination, standardization, construction of discipline platform and multi-channel compensatory payment. In order to guarantee the implementation of these strategies, China should focus on the following three aspects: the promulgation of laws and regulations, the guarantee of funding, and the share of information. Through these measures, the ecological compensation institution and policy system that suit China’s basic conditions so as to achieve universal coverage, operate efficiently, and obtain sustainable development will be constructed, which will promote in an all-round way, coordinated, and sustainable economic and social development and help our nation achieve the goal of sustainable development.

ecological environment; ecological compensation institution; policy system; roadmap; planning

F205

A

1672-3104(2014)06-0108-07

[編輯: 蘇慧]

2014-09-04；

2014-10-12

國(guó)家自然科學(xué)基金(71102052，71402055)；教育部人文社會(huì)科學(xué)基金(14YJCZH142)；廣東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目(S2013040015292)；廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金(14G14，12QN07)；廣東省教育廳人文社科基金(2012WYM_0010，2013WYXM0032)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目(X2jmD2143320)

汪秀瓊(1983-)，女，湖北崇陽人，博士，華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院講師，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，企業(yè)戰(zhàn)略管理；吳小節(jié)(1980-)，男，安徽望江人，博士，廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院副教授，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，企業(yè)戰(zhàn)略管理