■崔東凱

本次司法改革方案的最大亮點(diǎn)在于“法官、檢察官的員額制”——將法官、檢察官縮減至法院?jiǎn)T工總數(shù)的33%，剩余的人將成為司法輔助人員。

7月12日，上海司法改革正式啟動(dòng)。作為全國(guó)首批6個(gè)司法改革試點(diǎn)省市之一，上海改革具有與自貿(mào)區(qū)一樣的“破冰”和示范意義。6月6日，《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)的第三次會(huì)議上通過(guò)，這意味著上海的司法改革試點(diǎn)工作已成為一項(xiàng)具有重大意義的全國(guó)性改革工作部署。在依法治國(guó)已經(jīng)明確成為十八屆四中全會(huì)主要議題的大背景下，上海的司法改革尤其值得關(guān)注。

85%人力布局一線

在中央深改小組第三次會(huì)議前，4月16日，中央政法委書(shū)記孟建柱曾帶領(lǐng)中央調(diào)研組在上海進(jìn)行相關(guān)調(diào)研，調(diào)研組中包括最高法院院長(zhǎng)周強(qiáng)、最高檢檢察長(zhǎng)曹建明、中央政法委秘書(shū)長(zhǎng)汪永清、司法部部長(zhǎng)吳愛(ài)英、全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任郎勝、公安部副部長(zhǎng)黃明、人社部副部長(zhǎng)楊士秋等。

諸多司法部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)陪同孟建柱調(diào)研上海，體現(xiàn)了中央對(duì)于滬版司法改革的高度關(guān)注與支持。中央調(diào)研組與上海基層政法干警、政法單位和有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、法學(xué)專(zhuān)家和律師代表進(jìn)行座談，了解當(dāng)前司法實(shí)踐需要解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，征求司法改革意見(jiàn)建議。據(jù)媒體報(bào)道，在孟建柱看來(lái)，司法人員管理制度改革是此次改革的核心。

司法人員管理制度探索，被視為深化司法體制改革的基礎(chǔ)性工作，亦被視為司法去行政化的重要一步。上海方案從司法人員分類(lèi)管理破題，通過(guò)劃分人員類(lèi)別，核定法官、檢察官員額，實(shí)行法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列管理。上海計(jì)劃用3—5年時(shí)間，完善司法人員分類(lèi)管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類(lèi)管理體系。上海市委常委、市委政法委書(shū)記姜平認(rèn)為這是上海司法改革試點(diǎn)工作的亮點(diǎn)，也是最難點(diǎn)。

上海方案推行分類(lèi)管理改革，將司法機(jī)關(guān)工作人員分成法官、檢察官及司法輔助人員、行政管理人員三大類(lèi)，突出法官、檢察官在司法工作中的主體地位，用專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化穩(wěn)定和提升法官、檢察官隊(duì)伍。法官（檢察官）、司法輔助人員、行政管理人員在司法隊(duì)伍比例分別為33%、52%、15%，這個(gè)比例顯示了85%司法人力資源將直接投入辦案工作。

“長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)司法人員實(shí)行與普通公務(wù)員基本相同的管理模式，不能充分體現(xiàn)司法職業(yè)特點(diǎn)，不利于把優(yōu)秀人才留在司法一線。改革后，無(wú)論是法官、檢察官助理，還是初級(jí)法官、檢察官，都有單獨(dú)職務(wù)序列和晉升通道。科學(xué)的人員分類(lèi)，讓法官、檢察官職業(yè)前景可期，更安心于一線工作?！苯皆谛侣劙l(fā)布會(huì)上如是說(shuō)。

與之相應(yīng)的是法官、檢察官的選拔、考核、薪酬制度改革。根據(jù)上海方案，將在市級(jí)層面組建由各部門(mén)和專(zhuān)家組成的法官、檢察官遴選、懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)法官、檢察官的選任、監(jiān)督。

改革后，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優(yōu)選任。也可通過(guò)考試，從優(yōu)秀律師和法律學(xué)者等專(zhuān)業(yè)法律人才中公開(kāi)選拔或調(diào)任。法官、檢察官將建立一套有別于公務(wù)員的薪酬制度，凡是享受法官、檢察官待遇的，均要求在司法一線辦案。

依據(jù)上海方案，法官、檢察官可有條件延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金。符合條件的基層女法官、女檢察官可延遲5年至60周歲領(lǐng)取養(yǎng)老金；符合條件的一級(jí)高級(jí)法官、檢察官可延遲3年至63周歲領(lǐng)取養(yǎng)老金。上海已在去年試驗(yàn)該項(xiàng)改革。

33%的比例合理嗎？

在司法界人士看來(lái)，本次司法改革方案的最大亮點(diǎn)在于“法官、檢察官的員額制”——將法官、檢察官縮減至法院?jiǎn)T工總數(shù)的33%，剩余52%的人將成為司法輔助人員，15%的人將成為行政管理人員。法院運(yùn)行將“以法官為中心、以審判為中心”?？s減后的33%的法官對(duì)自己辦理的絕大多數(shù)案件將具有獨(dú)立的審判權(quán)，審判一個(gè)案子，不再需要向庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)請(qǐng)示并得到同意簽字后再出裁決文書(shū)。同時(shí)，他們也將會(huì)對(duì)自己每一次審判負(fù)全責(zé)。

目前，上海各級(jí)法院的法官數(shù)量目前大約占總?cè)藬?shù)的50%至60%，也就是說(shuō)，至少將有17%的法官要從“醫(yī)生”變?yōu)椤白o(hù)士”。在一線辦案的青年法官，會(huì)因?yàn)樾姓?jí)別不夠，而被擋在“精英隊(duì)伍”之外嗎？這33%，會(huì)不會(huì)成為領(lǐng)導(dǎo)們的專(zhuān)屬俱樂(lè)部？

目前在法院系統(tǒng)中，有很多不辦案的“法官”。這些人具有較高的行政級(jí)別，實(shí)際工作卻可能在機(jī)關(guān)黨委、辦公室、工會(huì)、案管辦、政治部等。他們因行政級(jí)別而自然而然擁有了法官職稱(chēng)，且職稱(chēng)不低：行政副廳級(jí)可能是三級(jí)高級(jí)法官，行政正處級(jí)、副處級(jí)的資深工作人員則可能是四級(jí)高級(jí)法官；還有一些法院領(lǐng)導(dǎo)，從其他黨政機(jī)構(gòu)等地調(diào)來(lái)，而他們一進(jìn)入法院，也將自然而然獲得一個(gè)高級(jí)法官職稱(chēng)。

不少法學(xué)家和司法界人士認(rèn)為，如果讓那些長(zhǎng)期坐辦公室的領(lǐng)導(dǎo)們進(jìn)入那33%的“精英”，因其辦案能力、時(shí)間和經(jīng)歷有限，這些人很可能一年只辦五六起案件。而如今的一線審判員，少則一年辦數(shù)十起案子，多則一年辦幾百起案子。如果挑不到合格的辦案能手，將對(duì)33%的資源造成不當(dāng)擠占乃至嚴(yán)重浪費(fèi)。如果法院讓沒(méi)有審判經(jīng)驗(yàn)、卻空有高級(jí)法官職稱(chēng)的人，通通進(jìn)入到33%的“精英法官”隊(duì)伍里，很多案子就可能成了瞎判。

我國(guó)基層法院長(zhǎng)期存在“案多人少”的情況，“上海司改方案”為何還要大幅度削減法官數(shù)量？目前，長(zhǎng)期在一線實(shí)際辦案的法官數(shù)量，其實(shí)并不多。有的法官，因?yàn)檗k案優(yōu)秀當(dāng)了庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員甚至副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)等，一經(jīng)提拔后，就不辦案了；有的法院領(lǐng)導(dǎo)，從其他機(jī)關(guān)調(diào)來(lái)，雖有高頭銜，卻不會(huì)辦案。

這種情況造成了現(xiàn)今的尷尬局面——很多年輕法官進(jìn)入法院之后，一開(kāi)始拼命辦案，但最終目的卻是有朝一日被提拔當(dāng)上領(lǐng)導(dǎo)，可以不辦案。這種體制遏制了一部分優(yōu)秀青年辦案法官的專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)和職業(yè)化發(fā)展。

司法責(zé)任制的完善

完善司法責(zé)任制，是這一輪司法改革的焦點(diǎn)。上海方案從推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制入手，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

上海檢察機(jī)關(guān)實(shí)施方案提出，將試行主任檢察官制度，并在此基礎(chǔ)上逐步過(guò)渡到檢察官負(fù)責(zé)制。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)辦案組織層級(jí)將進(jìn)行精簡(jiǎn)，主任檢察官辦案組直接對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，減少審批層級(jí)，實(shí)現(xiàn)辦案組織的扁平化管理，將案件的決定權(quán)真正落實(shí)到每一個(gè)檢察官。

上海方案明確，主審法官是指獨(dú)任審判和主持合議庭的法官。在獨(dú)任審判案件中，主審法官依法對(duì)案件審理全程、全權(quán)負(fù)責(zé)；在合議庭審理案件中，主審法官承擔(dān)除應(yīng)當(dāng)由合議庭其他成員共同擔(dān)責(zé)部分之外的所有責(zé)任。上海法院特別提出，在規(guī)范裁判文書(shū)簽發(fā)制度上，明確辦案權(quán)責(zé)，包括院、庭長(zhǎng)不得對(duì)未參加審理的案件的裁判文書(shū)進(jìn)行簽發(fā)，并改進(jìn)和完善審判委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制。

同時(shí)，上海將改革審判委員會(huì)制度。今后，審判委員會(huì)將減少對(duì)個(gè)案指導(dǎo)，增強(qiáng)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、討論決定審判工作重大問(wèn)題、實(shí)施類(lèi)案指導(dǎo)等方面的職能。

值得關(guān)注的是，上海方案提出探索建立法院、檢察院辦案人員權(quán)力清單制度。明確應(yīng)當(dāng)由主審法官、主任檢察官行使的司法權(quán)力，以及各項(xiàng)權(quán)力行使的相應(yīng)責(zé)任；建立執(zhí)法檔案，確保對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行錯(cuò)案責(zé)任追究。

改革審判委員會(huì)制度、建立司法權(quán)力清單，是上海方案的一個(gè)亮點(diǎn)，也是上海探索司法改革去行政化的關(guān)鍵點(diǎn)。這兩項(xiàng)制度旨在推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制，既保障依法獨(dú)立辦案空間，又加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)力的制約監(jiān)督。

“去地方化”探索亦在制度層面有所突破。通過(guò)組建法官、檢察官遴選、懲戒委員會(huì)這一制度安排，以及各區(qū)縣法院、檢察院作為市級(jí)預(yù)算單位，納入市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理的制度設(shè)計(jì)，上海探索建立省以下法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。