◎趙靜 明文

新環(huán)保法明年元旦施行環(huán)境公益訴訟：且行且探索

◎趙靜 明文

4月24日，歷經(jīng)四審的環(huán)保法修訂案草案，經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)，定于2015年1月1日施行。新環(huán)保法可謂中國(guó)環(huán)境立法的又一里程碑，它將給環(huán)境公益訴訟帶來(lái)哪些改變？

蘭州“4·11”局部自來(lái)水苯指標(biāo)超標(biāo)事發(fā)后，當(dāng)?shù)?居民將蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)告上法庭。4月14日，蘭州中院立案庭表示不予立案，理由是公民個(gè)人不具備提起環(huán)境公益訴訟的“訴訟主體資格”。目前水污染事件已經(jīng)得到解決，但居民的法律維權(quán)才剛剛拉開序幕。

從蘭州水污染官司說(shuō)起

蘭州中級(jí)法院認(rèn)為，不受理5居民對(duì)蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)起訴的依據(jù)，是公民個(gè)人不屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，故不具備“訴訟主體資格”。易言之，就是5居民無(wú)權(quán)按照民事訴訟法第55條規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟，該條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”

4月21日，蘭州市20名市民聯(lián)名敦請(qǐng)甘肅省消費(fèi)者協(xié)會(huì)，依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定，代表本次自來(lái)水苯污染事件的受害消費(fèi)者向法院提起公益訴訟。這是甘肅省消協(xié)在新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》實(shí)施之后，遇到的首例請(qǐng)求消協(xié)作為公益訴訟主體的維權(quán)案例。甘肅省消協(xié)秘書長(zhǎng)欒明軍稱，目前最高法的司法解釋并未明確在什么情況下可以啟動(dòng)公益訴訟，下一步消協(xié)將研究論證提起公益訴訟的可行性。

環(huán)境公共利益是一種特殊的利益，由于其利益的“公益性”，因此環(huán)境公益訴訟所產(chǎn)生的利益也歸于社會(huì)。那么誰(shuí)有資格代表公共利益提起環(huán)境公益訴訟呢？公民個(gè)人能否提起呢？

極少受理，鮮有勝訴

在我國(guó)近十幾年的司法實(shí)踐中，公民個(gè)人作為原告起訴的環(huán)境公益案件，不論是起訴污染者的民事案件還是起訴環(huán)保機(jī)關(guān)的行政案件，大多被法院以原告不符合主體資格而不予受理，極少數(shù)被受理的也鮮有勝訴。有的案件當(dāng)事人是以自己的利益受到侵害提起侵權(quán)訴訟（以私益訴訟形式出現(xiàn)），但是實(shí)質(zhì)上公益訴訟性質(zhì)明顯，也沒有得到支持。如2007年3月，福建省廈門市民林雷將公益公交、特運(yùn)順聯(lián)、白鶴友誼3家公交公司告上法庭。林雷認(rèn)為，3被告運(yùn)營(yíng)的公交車超標(biāo)排放黑煙，污染空氣，對(duì)他的健康造成了損害，3被告構(gòu)成侵權(quán)。林雷要求法院判令3被告公開道歉，并賠償他人民幣1元的損失。法院受理了此案，但一審判決林雷敗訴。

在我國(guó)，法律沒有賦予公民個(gè)人提起包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的任何公益訴訟的權(quán)益。但這并不是說(shuō)，公民在受到環(huán)境污染侵害后不能自行維權(quán)，公民可以提起環(huán)境私益訴訟，一般可分為侵權(quán)之訴和違約之訴。侵權(quán)之訴主要是公民直接受到污染損害，而主張污染者承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任；違約之訴是受害者基于與污染者的合同，主張污染者不能按約定履行合同義務(wù)而承擔(dān)的民事責(zé)任。

民事訴訟法要求原告是有“直接利害關(guān)系”的當(dāng)事人，即提起訴訟的必須是受到污染損害的直接利害關(guān)系人，而此類訴訟屬于為了私益，屬于私益訴訟。

環(huán)境訴訟，為公為私？

此次蘭州水污染事件中，5居民向水務(wù)公司提起的訴訟，是屬于不應(yīng)受理的環(huán)境公益訴訟，還是正當(dāng)?shù)沫h(huán)境私益訴訟？

據(jù)媒體報(bào)道，起訴的蘭州5居民認(rèn)為，基于原、被告之間存在供水合同，為包括原告在內(nèi)的蘭州地區(qū)群眾提供符合生活用水品質(zhì)的自來(lái)水，不僅是被告基本的合同義務(wù)，也是被告企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。然而，在本次自來(lái)水苯超標(biāo)事件中，被告在4月11日5時(shí)確認(rèn)第二水廠自來(lái)水苯含量嚴(yán)重超標(biāo)時(shí)，仍然放任苯含量嚴(yán)重超標(biāo)的自來(lái)水流向包括原告在內(nèi)的蘭州地區(qū)千家萬(wàn)戶。由此可見，被告的主觀過(guò)錯(cuò)明顯。5居民表示水污染新聞一出來(lái)，西固區(qū)、城關(guān)區(qū)等好幾個(gè)地方的市民都在搶購(gòu)瓶裝水，他們整個(gè)生活都被打亂了。為此，原告不僅損失了購(gòu)買礦泉水的費(fèi)用、一天的工作時(shí)間，且“精神上備受焦慮、恐懼的折磨”。因此，5居民要求，蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)有限公司賠償因購(gòu)買礦泉水的損失72元、誤工費(fèi)100元、因檢查身體的體檢費(fèi)用800元、精神撫慰金5000元。同時(shí)要求該公司在國(guó)家級(jí)媒體上公開賠禮道歉。

中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源研究所副所長(zhǎng)胡靜認(rèn)為，蘭州中院混淆了“公益訴訟”與“私益訴訟”的概念，從原告遞交至法院的民事訴訟狀看，這是一起典型的因侵權(quán)而產(chǎn)生的訴訟。

中國(guó)政法大學(xué)民事訴訟法研究所副所長(zhǎng)邱星美表示，原告只是針對(duì)個(gè)人提出的補(bǔ)償，原告訴訟請(qǐng)求中與“公益”唯一有關(guān)的，僅僅是“要求被告在國(guó)家級(jí)媒體上公開賠禮道歉”，而這一訴求，事實(shí)上也屬于原告主張權(quán)利的范圍之內(nèi)。邱星美說(shuō)，因?yàn)楸桓嫣峁┑乃环腺|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)原告身體造成了潛在的傷害，5位原告只要求被告賠償自己的損失，并沒有要求賠給所有人，這就是該訴訟屬于“私益”的明顯標(biāo)志。

另?yè)?jù)媒體最新報(bào)道，該5居民在律師建議下改為提起侵權(quán)訴訟。

立法滯后，司法先行

我國(guó)對(duì)于環(huán)境公益訴訟在立法上的規(guī)定，其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于司法實(shí)踐。

事實(shí)上，包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的很多法規(guī)的出臺(tái)，正是在司法實(shí)踐積累的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。

隨著環(huán)境污染事件越來(lái)越多，有些受到損害的直接利害關(guān)系人往往無(wú)力用“法”維權(quán)，或者環(huán)境污染沒有直接受害人，這就導(dǎo)致環(huán)境污染的肇事者沒有承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。因此社會(huì)呼吁設(shè)立環(huán)境公益訴訟的聲音越來(lái)越強(qiáng)，終于在司法實(shí)踐逐漸出現(xiàn)了事實(shí)上的環(huán)境公益訴訟。

環(huán)境公益訴訟三模式

按照提起公益訴訟的原告類型，可以將以往發(fā)生的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行分類。

第一種模式：環(huán)保機(jī)關(guān)或國(guó)家職能部門作為原告提起公益訴訟。

負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保和有關(guān)職能部門，在利用行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)污染方給予行政處罰乃至由司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的同時(shí)，也提起環(huán)境公益訴訟，要求污染方為公共利益埋單。

例如，陜西省商洛市中級(jí)法院對(duì)2000年9月29日發(fā)生在陜西省丹鳳縣的“9·29”特大氰化鈉泄漏丹江案的環(huán)境污染損害賠償作出判決，判定污染者賠償?shù)P縣政府因污染所受損失865.63萬(wàn)元。2007年11月，貴州省貴陽(yáng)市中級(jí)法院設(shè)立專門的環(huán)境法庭，受理了以貴陽(yáng)市兩湖一庫(kù)管理局為原告的環(huán)境公益訴訟案件。

第二種模式：環(huán)保組織單獨(dú)或者聯(lián)合環(huán)保機(jī)關(guān)、公民提起公益訴訟。

2009年7月6日，江蘇無(wú)錫中院受理了國(guó)內(nèi)首例環(huán)保社團(tuán)組織為原告的公益訴訟案件，開創(chuàng)了環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的先河。該案共同原告系居民代表朱正茂、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，被告則是江蘇江陰港集裝箱有限公司。原告訴稱，被告在港口作業(yè)過(guò)程中產(chǎn)生鐵礦粉塵污染，嚴(yán)重影響了周圍的空氣質(zhì)量和居民的生活環(huán)境，并將含有鐵礦粉的紅色廢水未經(jīng)處理直接排入下水道，經(jīng)黃田港排入長(zhǎng)江，影響附近市區(qū)居民飲用水安全。同時(shí)，江陰港集裝箱有限公司在作業(yè)過(guò)程中產(chǎn)生的噪聲影響了周圍居民生活。該案以調(diào)解結(jié)案。

2010年11月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)聯(lián)合貴陽(yáng)當(dāng)?shù)匾患疑鐖F(tuán)組織——貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心，共同向貴州省清鎮(zhèn)市人民法院提起環(huán)境公益訴訟，請(qǐng)求判令一家造紙廠停止排放污水并勝訴。

2011年云南“鉻渣污染事件”中，曲靖法院受理了由北京自然之友環(huán)境研究所、重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)和曲靖環(huán)保局共同提起的公益訴訟，這是國(guó)內(nèi)法院受理的首起由民間環(huán)保組織提起的公益訴訟，被業(yè)界稱為具有里程碑意義。此前作為環(huán)保組織提起或者支持訴訟的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)由環(huán)保部主管，外界認(rèn)為它是官方環(huán)保組織。

第三種模式：檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益提起或者支持公益訴訟。

在以往的司法實(shí)踐中，最高法院和一些地方在規(guī)范文件中提出了公益訴訟制度，檢察機(jī)關(guān)的介入就是相關(guān)文件的結(jié)果。例如，云南昆明市中院、檢察院、公安局、環(huán)保局2008年11月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以提起公益訴訟。

最高法院于2010年8月出臺(tái)的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》中也明確提出，各級(jí)法院要依法受理環(huán)保部門代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償案件。

2011年12月，浙江省平湖市法院調(diào)解了平湖檢察院訴嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等5被告環(huán)境污染責(zé)任糾紛案，這是由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境保護(hù)公益訴訟案。

環(huán)境公益訴訟為何少見

雖然司法實(shí)踐中有了為數(shù)不少的環(huán)境公益訴訟，但是如果把這個(gè)數(shù)字放在層出不窮的環(huán)境污染事件中，則是九牛一毛。不論是公民的環(huán)境私益訴訟，還是機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟，都面臨著極大困境。

原因是多方面的：面對(duì)環(huán)境違法行為，行政機(jī)關(guān)往往更依賴執(zhí)法手段處理，不大愿意提起訴訟；社會(huì)公眾盡管知道貽害匪淺，卻因鑒定費(fèi)用高、專業(yè)知識(shí)匱乏等因素?zé)o力維權(quán)；環(huán)保組織發(fā)展不均衡以及自身能力的欠缺，也導(dǎo)致公益訴訟動(dòng)力不足。

即使進(jìn)入訴訟程序，環(huán)境司法保護(hù)面臨的諸多難題又成為一道道難以跨越的檻：訴訟費(fèi)用、舉證責(zé)任分配、因果關(guān)系鑒定、損害后果評(píng)估、訴訟利益歸屬、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等等。

不過(guò)，最新修改的環(huán)境保護(hù)法有望改變這種局面。它將提起環(huán)境公益訴訟的主體，擴(kuò)大到“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無(wú)違紀(jì)記錄”的社會(huì)組織?？梢哉f(shuō)，環(huán)境公益訴訟的春天正在向我們走來(lái)，但是開門迎客后的諸多深層次難題仍待破解，環(huán)境公益訴訟仍需且行且探索。