羅維燕，徐欣然

（1.長(zhǎng)春金融高等專(zhuān)科學(xué)校 經(jīng)濟(jì)管理系，吉林 長(zhǎng)春 130028；2.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 國(guó)際交流學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

中國(guó)農(nóng)業(yè)政策歷史沿革及現(xiàn)行農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策效果分析

羅維燕1，徐欣然2

（1.長(zhǎng)春金融高等專(zhuān)科學(xué)校 經(jīng)濟(jì)管理系，吉林 長(zhǎng)春 130028；2.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 國(guó)際交流學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

中國(guó)農(nóng)業(yè)政策由建國(guó)初的糧食自由購(gòu)銷(xiāo)制，到統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制，再到合同定購(gòu)制和“價(jià)格雙軌制”，然后到保護(hù)價(jià)收購(gòu)制度和糧食儲(chǔ)備制度，轉(zhuǎn)變過(guò)程從1949年到2003年歷時(shí)54年，這期間還一直實(shí)行農(nóng)業(yè)稅政策。政策運(yùn)行結(jié)果是農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)日益加重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性受到抑制，糧食安全難以保障；另一方面，國(guó)家財(cái)政進(jìn)行的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金越來(lái)越不堪重負(fù)。迫于糧食流通體制改革的壓力和加入WTO的要求，為保障糧食安全增加農(nóng)民收入促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家在2004年出臺(tái)了農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策。政策運(yùn)行十年來(lái)，取得了很好的預(yù)期效果，有效促進(jìn)了糧食增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平得到提高，國(guó)有糧食企業(yè)改革深入開(kāi)展下去，農(nóng)民增收明顯。

中國(guó)農(nóng)業(yè)政策；歷史沿革；農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策

糧食安全問(wèn)題關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)。為確保糧食安全，政府對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策體系中最主要、最常用的工具，是政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)在不同的歷史時(shí)期，實(shí)施了不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。但政策的總體演變方向是由補(bǔ)貼糧食流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由補(bǔ)貼消費(fèi)者到補(bǔ)貼生產(chǎn)者，由間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)貼。我國(guó)從2004年起推出的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中逐步調(diào)整改變建立起來(lái)的。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)政策歷史沿革

建國(guó)初期，我國(guó)在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)還是農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略選擇中，制訂了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略。為此，國(guó)家制訂了專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)政策。在后來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，農(nóng)業(yè)政策又經(jīng)過(guò)調(diào)整和改動(dòng)，也有新政策出臺(tái)?，F(xiàn)按時(shí)間順序詳細(xì)介紹如下：

（一）1949—1952年實(shí)施糧食自由購(gòu)銷(xiāo)制度

這段時(shí)間，我國(guó)實(shí)行了短暫的糧食自由購(gòu)銷(xiāo)制度，農(nóng)產(chǎn)品可以自由買(mǎi)賣(mài)，國(guó)家既不補(bǔ)貼生產(chǎn)，也不干預(yù)銷(xiāo)售價(jià)格，價(jià)格由市場(chǎng)供求決定。糧食經(jīng)營(yíng)主體多元，既有個(gè)體、私營(yíng)糧商，也有國(guó)營(yíng)商業(yè)。在這一時(shí)期，國(guó)有糧食系統(tǒng)開(kāi)始建立。1950年，成立中國(guó)糧食公司和糧食管理總局，1952年，合并中國(guó)糧食公司和糧食管理總局為中央糧食部，統(tǒng)一管理全國(guó)糧食工作。

（二）1953—1978年實(shí)施糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度

1953年，中國(guó)開(kāi)始第一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃，為解決糧食供應(yīng)不足的問(wèn)題，決定對(duì)糧食實(shí)施統(tǒng)一調(diào)撥、分配和管理的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度。要求農(nóng)民按國(guó)家規(guī)定的收購(gòu)價(jià)格和收購(gòu)數(shù)量將糧食賣(mài)給國(guó)家，在中央統(tǒng)一管理之下，由中央與地方分工負(fù)責(zé)管理糧食，收購(gòu)上來(lái)的糧食按照國(guó)家計(jì)劃的價(jià)格和數(shù)量供應(yīng)給城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村缺糧人口。同時(shí)，國(guó)家嚴(yán)控糧食市場(chǎng)，糧食經(jīng)營(yíng)權(quán)完全交由中央和地方政府設(shè)立的糧食經(jīng)營(yíng)單位，嚴(yán)禁私營(yíng)糧食。國(guó)家制定的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)價(jià)格就是市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)和零售價(jià)，二者之間會(huì)保持一定幅度差價(jià)。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度實(shí)施期間，基于糧食生產(chǎn)成本的變化，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)價(jià)格在不同時(shí)期均有調(diào)整，1958—1965年間，糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格有兩次較大提高，1965年統(tǒng)購(gòu)價(jià)格比1957年上升了約38%，而糧食統(tǒng)銷(xiāo)價(jià)格基本不變，1961年第一次出現(xiàn)了糧食購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格倒掛，銷(xiāo)售價(jià)低于采購(gòu)價(jià)。國(guó)家開(kāi)始對(duì)城鎮(zhèn)職工實(shí)行糧價(jià)補(bǔ)貼，對(duì)糧食企業(yè)給予經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)價(jià)格倒掛導(dǎo)致的虧損。1966—1978年，糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格基本未變的情況下，生產(chǎn)成本卻大幅上漲，導(dǎo)致統(tǒng)購(gòu)價(jià)格低于成本價(jià)格，使糧食生產(chǎn)單位處于虧賠狀態(tài)，種糧積極性受到極大挫傷。1949—1977年間，我國(guó)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，除1960年三年災(zāi)害期間大幅下降外，其余年份從1億噸到3億噸以下緩慢小幅波動(dòng)增長(zhǎng)，年均增產(chǎn)640萬(wàn)噸左右。1978年受土地政策影響，糧食產(chǎn)量比1977年增加2 203萬(wàn)噸，達(dá)30 475萬(wàn)噸。從此，我國(guó)糧食產(chǎn)量一路震蕩走高。

（三）1979—1984年進(jìn)行糧食流通體制改革

1978年起，我國(guó)進(jìn)行了糧食流通體制改革。首先大幅度提高糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格擴(kuò)大收購(gòu)數(shù)量，使土地承包釋放出的糧食生產(chǎn)能力帶動(dòng)的糧食增產(chǎn)得以順暢銷(xiāo)售。統(tǒng)購(gòu)價(jià)提高的同時(shí)，統(tǒng)銷(xiāo)價(jià)格未動(dòng)，糧食購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格再次出現(xiàn)倒掛。1981年稻谷、小麥、谷子、玉米、高粱、大豆六種糧食統(tǒng)銷(xiāo)價(jià)格低于統(tǒng)購(gòu)價(jià)格25%還多，加上糧食購(gòu)銷(xiāo)存過(guò)程中的費(fèi)用，價(jià)格倒掛幅度達(dá)80%之多。因此，國(guó)家財(cái)政繼續(xù)補(bǔ)貼國(guó)有糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)。至此，中國(guó)的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度從1953年至1984年延續(xù)了32年，政策運(yùn)行的結(jié)果是糧食依然供不應(yīng)求的問(wèn)題一直到1982年都沒(méi)有解決。國(guó)家只得繼續(xù)實(shí)施糧食分類(lèi)定量的供應(yīng)制度，城鎮(zhèn)居民憑供應(yīng)憑證方能購(gòu)買(mǎi)。于是，1983年國(guó)家又一次對(duì)糧食流通體制進(jìn)行改革。即，農(nóng)民完成統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)的任務(wù)糧后，可以將余量出售給任何性質(zhì)的糧食經(jīng)營(yíng)單位，打破國(guó)家糧食部門(mén)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)糧食的局面，允許個(gè)體商販和農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)糧食，開(kāi)放糧食集貿(mào)市場(chǎng)。1984年，中國(guó)的糧食生產(chǎn)水平和產(chǎn)量有了較大提高。

（四）1985—1990年實(shí)施合同定購(gòu)制度

從1985年起國(guó)家取消糧食統(tǒng)購(gòu)制度，改為合同定購(gòu)和“三掛鉤”相結(jié)合的農(nóng)業(yè)政策。國(guó)家按規(guī)定指標(biāo)在播種季節(jié)前同農(nóng)民協(xié)商簽訂定購(gòu)合同，收獲后按合同約定的數(shù)量和價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)；并將合同定購(gòu)與平價(jià)化肥、柴油和預(yù)購(gòu)資金掛鉤。農(nóng)民只有簽署訂購(gòu)合同，才能獲得平價(jià)化肥和平價(jià)柴油供應(yīng)，同時(shí)可以預(yù)支部分訂金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。定購(gòu)合同以外的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民可自行按市場(chǎng)價(jià)上市銷(xiāo)售。糧食價(jià)格“雙軌制”由此形成。政策運(yùn)行過(guò)程中，國(guó)家逐年提高合同定購(gòu)價(jià)格，根據(jù)欠產(chǎn)豐產(chǎn)狀況增減合同定購(gòu)數(shù)量，有力地引導(dǎo)了農(nóng)民按照市場(chǎng)需要的數(shù)量、品種和質(zhì)量進(jìn)行生產(chǎn)，既有效解決了糧食短缺問(wèn)題又促進(jìn)了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1990年，國(guó)家建立了糧食專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備制度，糧食儲(chǔ)備專(zhuān)門(mén)用于調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求和平抑年際間糧食波動(dòng)。

（五）1991—1993年實(shí)施糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)制度

糧食供給充足，糧食統(tǒng)銷(xiāo)體制解體。為從宏觀上保障國(guó)家糧食安全，政府制訂實(shí)施糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)制度，糧食價(jià)格全面放開(kāi)，收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)供求決定，“放價(jià)”的同時(shí)還要“保量”。保量即保留國(guó)

家定購(gòu)糧食數(shù)量。同時(shí)糧食訂購(gòu)“三掛鉤”政策依然實(shí)施，只是將掛鉤的化肥和柴油按平價(jià)折算成現(xiàn)金，農(nóng)民向國(guó)家交售訂購(gòu)糧時(shí)支付給農(nóng)民。1993年建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金主要用于：國(guó)家儲(chǔ)備糧油、國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備糧食的利息、費(fèi)用支出和在特殊情況下需動(dòng)用中央儲(chǔ)備糧調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)價(jià)格時(shí)所需的開(kāi)支；省級(jí)儲(chǔ)備糧油的利息和費(fèi)用補(bǔ)貼；糧食企業(yè)因按保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧食，致使經(jīng)營(yíng)周轉(zhuǎn)糧庫(kù)存增加，流轉(zhuǎn)費(fèi)用提高，而又不能順價(jià)出售時(shí)應(yīng)彌補(bǔ)的虧損補(bǔ)貼；2004年后又用于對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼開(kāi)支。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)源：中央補(bǔ)助款、地方財(cái)政預(yù)算安排和地方財(cái)政預(yù)算外資金。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的使用：地方政府包干，在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立存款專(zhuān)戶(hù)，并通過(guò)專(zhuān)戶(hù)撥補(bǔ)，滾動(dòng)使用。

（六）1994—1997年實(shí)施“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，糧食流通體制實(shí)行“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各省區(qū)市糧食供需平衡問(wèn)題和糧價(jià)穩(wěn)定問(wèn)題由本地區(qū)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)。再次提高糧食定購(gòu)價(jià)格，并出臺(tái)按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧的政策措施。糧食補(bǔ)貼方式不變。［1］

（七）1998—2004年深化糧食流通體制改革

1998年國(guó)家開(kāi)始深化糧食流通體制改革，實(shí)行政府糧食行政管理職能與糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)的分離；國(guó)有糧食企業(yè)成為糧食流通的主渠道，企業(yè)員工實(shí)施下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程；國(guó)家負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的管理并承擔(dān)利息與費(fèi)用補(bǔ)貼，負(fù)責(zé)建設(shè)中央直屬糧食儲(chǔ)備庫(kù)；各地方繼續(xù)實(shí)行糧食定購(gòu)制度，建立和完善省級(jí)糧食儲(chǔ)備制度；國(guó)家進(jìn)一步健全和完善糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度；糧食價(jià)格主要由市場(chǎng)供求決定，政府同時(shí)制定主要糧食品種的收購(gòu)保護(hù)價(jià)。此外，除上文所述不同時(shí)期采取不同的農(nóng)業(yè)政策外，我國(guó)一直對(duì)農(nóng)業(yè)征收農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅全國(guó)平均稅率水平規(guī)定為常年產(chǎn)量的15.5%；中央結(jié)合各地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)情況，分別規(guī)定各地區(qū)的稅率。1950年全國(guó)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅收入19.1億元，占當(dāng)年總稅收的39%；此后多年農(nóng)業(yè)稅標(biāo)準(zhǔn)維持在每年30億元；1991年各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅從90.7億元增加至2003年871.8億元，年均增長(zhǎng)20.8%。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2 000年農(nóng)民繳納的稅費(fèi)總額為1 259.6億元，人均承擔(dān)141.4元，相當(dāng)于1999年農(nóng)民人均純收入的6.5%。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，1952—1990年間，我國(guó)農(nóng)業(yè)部門(mén)為工業(yè)化建設(shè)提供凈資金貢獻(xiàn)達(dá)9 530億元。［2］總體說(shuō)來(lái)，國(guó)家通過(guò)行政手段配置資源，從農(nóng)業(yè)抽取資源，為工業(yè)發(fā)展提供原始積累。這種做法在工業(yè)發(fā)展初期尚可奏效，隨著工業(yè)化水平的提高和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然農(nóng)業(yè)稅額度也在增加，但至1979年，農(nóng)業(yè)稅占全國(guó)財(cái)政收入的比例降至5.5%；2004年，這一比例進(jìn)一步降至1%。最關(guān)鍵的是，從建國(guó)起到21世紀(jì)，國(guó)家雖然通過(guò)征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等方式汲取農(nóng)業(yè)資源，但財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼也快速增加。結(jié)果就是，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)日益加重，農(nóng)民生產(chǎn)積極性受到抑制，糧食安全難以保障；另一方面，國(guó)家財(cái)政進(jìn)行的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金越來(lái)越不堪重負(fù)。有鑒于此，國(guó)家從2002年，開(kāi)始試點(diǎn)改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方法，將補(bǔ)貼資金直接支付給農(nóng)民。2006年開(kāi)始，中國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅。至此，農(nóng)業(yè)稅在中國(guó)共計(jì)實(shí)行了整整2600年。我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策也進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策出臺(tái)背景

（一）糧食流通體制改革的需要

我國(guó)多年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對(duì)促進(jìn)糧食生產(chǎn)，搞活糧食流通，穩(wěn)定糧食價(jià)格，保證市場(chǎng)供應(yīng)，發(fā)揮了積極作用。但是補(bǔ)貼的對(duì)象一直是補(bǔ)貼糧食流通企業(yè)（也對(duì)城鎮(zhèn)居民實(shí)施過(guò)糧油補(bǔ)貼）。糧食流通企業(yè)習(xí)慣了“收購(gòu)有貸款、庫(kù)存有補(bǔ)貼、虧損就掛賬”的經(jīng)營(yíng)方式；糧食購(gòu)銷(xiāo)存儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)成本居高不下虧損嚴(yán)重；同時(shí)又嚴(yán)重?cái)D占挪用糧食收購(gòu)資金；國(guó)家每年給予大量補(bǔ)貼，企業(yè)反而陷入虧損“黑洞”。同

時(shí)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極積極性不高，糧食生產(chǎn)的持續(xù)增長(zhǎng)發(fā)力，甚至已威脅到國(guó)家糧食安全。改革糧食補(bǔ)貼方式已是時(shí)代發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的必然選擇。

（二）加入世貿(mào)組織的需要

世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》主張農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實(shí)行自由貿(mào)易，政府制定的農(nóng)業(yè)政策應(yīng)最低限度影響農(nóng)產(chǎn)品的公平貿(mào)易。但農(nóng)產(chǎn)品附加值低，生產(chǎn)受自然條件影響又大，而且又關(guān)乎一國(guó)的糧食安全。所以，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許成員國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼，并對(duì)補(bǔ)貼方式補(bǔ)貼額度進(jìn)行了約束?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定，補(bǔ)貼對(duì)象只能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的農(nóng)民；對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼會(huì)扭曲市場(chǎng)價(jià)格，造成貿(mào)易和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平，從而阻礙自由貿(mào)易，成員國(guó)必須予以取消和修改。上文提到的我國(guó)不同時(shí)期的農(nóng)業(yè)政策，均是政府財(cái)政支持糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)，再由購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)按國(guó)家定價(jià)收購(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的間接補(bǔ)貼，出現(xiàn)購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格倒掛時(shí)再補(bǔ)貼消費(fèi)者和購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)。這實(shí)質(zhì)是對(duì)流通環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，不符合WTO規(guī)則。［3］中國(guó)在2001年底加入世貿(mào)組織，2002年開(kāi)始在安徽、吉林、湖南、湖北、河南、遼寧、內(nèi)蒙古、江西、河北等糧食主產(chǎn)區(qū)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)改革。試點(diǎn)改革效果出現(xiàn)后，2004年在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)民推廣實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼，中央從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中安排不少于100億元的資金進(jìn)行支持。這種對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)直接進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，既滿(mǎn)足了世貿(mào)組織規(guī)則的要求，又與國(guó)際通行做法接軌，進(jìn)一步加深了我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策改革。

（三）保障糧食安全的需要

消費(fèi)者對(duì)糧食的需要屬剛性需求。隨著人口增長(zhǎng)及收入增加，我國(guó)對(duì)糧食的需求持續(xù)增加，而工業(yè)用地增加和退耕還林的需要使耕地面積再擴(kuò)大的難度加大，進(jìn)而加大農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)的困難。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量從1979年32 115萬(wàn)噸持續(xù)增長(zhǎng)到1998年的51 207萬(wàn)噸高位。由于糧食供給旺盛，導(dǎo)致賣(mài)糧難，糧價(jià)下跌，1999年糧食產(chǎn)量開(kāi)始下降，下降趨勢(shì)一直到2003年。2003年糧食產(chǎn)量與高位時(shí)的1998年相比減產(chǎn)7 410萬(wàn)噸（見(jiàn)表1）。2000—2003年我國(guó)連續(xù)4年出現(xiàn)嚴(yán)重的糧食短缺，2003年糧食缺口約為6 000萬(wàn)噸。缺口雖然通過(guò)適當(dāng)增加進(jìn)口解決，但作為一個(gè)人口大國(guó)，糧食安全不可能過(guò)分依賴(lài)國(guó)際市場(chǎng)。為確保糧食安全，防止農(nóng)民拋荒毀地，保護(hù)好農(nóng)民種糧合理穩(wěn)定的收益，又要防止谷賤傷農(nóng)，我國(guó)建立有效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制已經(jīng)成為迫切的需要。

表1 1995-2003年中國(guó)糧食產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)表

（四）增加農(nóng)民收入的需要

多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大，已經(jīng)影響了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)流通環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，最終目的是為了保護(hù)農(nóng)民利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定和發(fā)展糧食生產(chǎn)。但通過(guò)補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)以補(bǔ)貼農(nóng)民的做法，補(bǔ)貼效率較低。據(jù)經(jīng)合組織測(cè)算，發(fā)達(dá)國(guó)家價(jià)格政策的補(bǔ)貼效率僅為25%，發(fā)展中國(guó)家更低，為14%。種糧農(nóng)民難以享受到政策實(shí)惠。對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼是增加農(nóng)民收入最便捷有效的渠道。

（五）城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，在工業(yè)化的初級(jí)階段是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，政府將農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移分配給工業(yè)發(fā)

展之用。待工業(yè)自身積累和發(fā)展能力不斷增加后，若繼續(xù)忽略對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持，會(huì)造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距過(guò)大，城市居民與農(nóng)民間收入水平和生活水平及社會(huì)福利水平相差懸殊，進(jìn)而引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，加劇社會(huì)矛盾。因此，當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到一定程度以后，就應(yīng)該反過(guò)來(lái)由工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、已城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的的發(fā)展階段，實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、加大對(duì)農(nóng)村建設(shè)的投入是我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和進(jìn)行現(xiàn)代化新農(nóng)村建設(shè)的必由之路。

三、中國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策實(shí)施效果

自從2004年糧食直補(bǔ)制度全面推廣以來(lái)，國(guó)家又相繼推出良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。這四項(xiàng)補(bǔ)貼政策統(tǒng)稱(chēng)為中國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策。政策運(yùn)行至今整十年，總體進(jìn)行得比較順利，得到了各個(gè)方面的認(rèn)同和肯定，補(bǔ)貼取得了顯著成效，對(duì)促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收、倒逼糧食流通體制改革、穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（一）有效促進(jìn)糧食增產(chǎn)，保障糧食安全

國(guó)家對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼資金額度從2004年的145.20億元持續(xù)小幅增加，2007年達(dá)到512.70億元。2008年在大幅提高良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼力度基礎(chǔ)上，直接補(bǔ)貼總額達(dá)1 030.50億元，比2007年增加517.80億元，增加了一倍多（見(jiàn)表2）。對(duì)農(nóng)民持續(xù)大幅的補(bǔ)貼，極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，糧食播種面積擴(kuò)大，糧食產(chǎn)量大幅提高。農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策有效保障了國(guó)家糧食安全。2004年我國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到了46 947萬(wàn)噸，比2003年增產(chǎn)3 907萬(wàn)噸；2005年糧食總產(chǎn)達(dá)到48 402萬(wàn)噸，比2004年又增加1 455萬(wàn)噸；2013年糧食總產(chǎn)超過(guò)六億噸，達(dá)到史上最高。2004年糧食播種面積10 161萬(wàn)公頃，比2003年增加220萬(wàn)公頃；2005年比2004年種植面積又?jǐn)U大267萬(wàn)公頃；2013年糧食播種面積達(dá)到11 195萬(wàn)公頃。見(jiàn)表2。

表2 2001-2013年中國(guó)農(nóng)業(yè)直補(bǔ)總額與糧食播種面積和糧食產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)表

（二）有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高

四項(xiàng)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼中的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼與糧食直接補(bǔ)貼于2002年同時(shí)開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施，2004年在全國(guó)啟動(dòng)，目的是提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼兌付的方式方法與其他三種補(bǔ)貼不同，國(guó)家將補(bǔ)貼資金直接支付給相關(guān)農(nóng)機(jī)具供貨方，農(nóng)民按照差價(jià)購(gòu)機(jī)；而其他三種補(bǔ)貼資金按一定標(biāo)準(zhǔn)直接支付給農(nóng)民。2002年試點(diǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)購(gòu)置補(bǔ)貼額度為0.2億元，2004年調(diào)整至0.7億元，2007年為20億元，2008年增加一倍，達(dá)40億元，并從此大幅提高，到2013年，補(bǔ)貼總額已達(dá)217.5億元。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施10年多來(lái)，農(nóng)民購(gòu)機(jī)、用機(jī)的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)機(jī)裝備水平和農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)水平得到顯著提高，農(nóng)機(jī)總動(dòng)力大幅增長(zhǎng)。促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、農(nóng)機(jī)經(jīng)營(yíng)收入和農(nóng)機(jī)戶(hù)收入的增加，以及農(nóng)機(jī)工業(yè)發(fā)展和裝備技術(shù)創(chuàng)新，為糧食生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品有效供給提供了技術(shù)保障。［4］

（三）有效促進(jìn)農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距

1998年糧食產(chǎn)量開(kāi)始下降，一直降到2003年，而同期農(nóng)民人均純收入并未下降，呈小幅增長(zhǎng)，年均增幅四個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明產(chǎn)量下降，糧價(jià)在上升，補(bǔ)償了農(nóng)民收入。2004年實(shí)施直接補(bǔ)貼后，農(nóng)民人均純收入增加明顯，由2003年的2 622元增至2 936元，增幅6.8%，從此增幅以每年一個(gè)多百分點(diǎn)的速度波動(dòng)上漲，到2013年比上年增幅達(dá)12.4%，農(nóng)民人均純收入提高到8 896元；而且從2008年補(bǔ)貼總額比2007年增加一倍多后，農(nóng)民人均純收入增幅開(kāi)始超過(guò)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅（見(jiàn)表3）?？梢?jiàn)，將補(bǔ)貼直接發(fā)到農(nóng)民手中，對(duì)增加農(nóng)民收入起到直接效果，如果補(bǔ)貼總額度足夠大，對(duì)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距是有促進(jìn)作用的。

（四）有效促進(jìn)國(guó)有糧食企業(yè)改革

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策實(shí)施后，糧食企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)不可能再依靠國(guó)家補(bǔ)貼。企業(yè)若要生存下去，走向市場(chǎng)是其唯一出路。近幾年，各地糧食企業(yè)積極處理老糧、認(rèn)真清理老賬、妥善安置老人（“三老”問(wèn)題），成效明顯。企業(yè)產(chǎn)權(quán)由單一國(guó)有制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣兄?；大量削減了富余人員。上述轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動(dòng)了糧食企業(yè)主動(dòng)參與糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性。最近，國(guó)家提出繼續(xù)深化國(guó)有糧食企業(yè)改革，支持有條件的企業(yè)組建跨區(qū)域、跨所有制的糧食企業(yè)集團(tuán)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)糧食企業(yè)走向國(guó)際市場(chǎng)，開(kāi)展糧食倉(cāng)儲(chǔ)、物流、加工、貿(mào)易等方面的國(guó)際合作，扶持培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大糧商。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)在不同時(shí)期實(shí)施的農(nóng)業(yè)政策都有其合理性，在保障人口大國(guó)糧食供給方面都發(fā)揮了或正發(fā)揮著不可替代的作用。但同時(shí)我們又不得不認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的糧食安全問(wèn)題依然嚴(yán)峻。過(guò)去十年中，除2008年、2009年兩年糧食產(chǎn)量稍大于需求外，其余年份均是供不應(yīng)求，且缺口日益擴(kuò)大。中國(guó)小麥、水稻和玉米三大主糧作物凈進(jìn)口已呈現(xiàn)常態(tài)化。盡管我國(guó)糧食生產(chǎn)能力持續(xù)增強(qiáng)，但增長(zhǎng)空間已很有限。糧食供求將長(zhǎng)期處于緊平衡，我國(guó)耕地、淡水等糧食生產(chǎn)資源要素已經(jīng)繃得很緊。還有，盡管?chē)?guó)內(nèi)糧價(jià)逐年提高，但價(jià)格提升的空間越來(lái)越小，國(guó)外低價(jià)糧食帶來(lái)的壓力越來(lái)越大。

［1］龔萍.中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與糧食增產(chǎn)［J］.黑龍江糧食，2014，（3）：33－35.

［2］程國(guó)強(qiáng).中國(guó)工業(yè)化中期階段的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度與政策選擇［J］.管理世界，2012，（1）：9－20.

［3］肖大偉.中國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策研究［D］.哈爾濱：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010：29.

［4］楊敏麗，涂志強(qiáng).完善農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策推動(dòng)農(nóng)機(jī)化又好又快發(fā)展［J］.當(dāng)代農(nóng)機(jī)，2009，（3）：16－17.

［責(zé)任編輯：楊曉丹］

Reform on ChineseAgriculture Policy andAnalysis on Effect ofAgricultural Direct Subsidy Policy

LUO Wei-yan1，XU Xin-ran2
（1.Department of Economic Management,Changchun Finance College,Changchun 130028,China；2.International Communication College,Jilin University of Finance and Economics,Changchun 130117,China）

Agricultural policy has been transferred from grain free purchase and sale system,state monopoly for purchase and marketing system,purchase contract system and doubletrack prices system to the system of price and system of storing food grain for unforeseen needs about 54 years from 1949 to 2003,during this period has been the implementation of tax policy of agricultural industry.Result of policy operation is the tax burden,agricultural production enthusiasm is suppressed,food security is difficult to guarantee;on the other hand,all kinds of agricultural subsidies are more and more overwhelmed by national finance.Under the pressure of the reform of the grain circulation system of and the addition of the WTO requirements for food security,the state introduced agricultural direct subsidy policy in 2004 to increase the income of farmers and promote the coordinated development of urban and rural society.The policy has run about ten years,in this period,it is very good to achieve the expected effect,effectively promoted the increase of grain yield,improve the level of agricultural mechanization;the reform of state-owned grain enterprises in depth,the increase of farmers'income is obvious.

Chinese agriculture policy;history reform;agriculture direct subsidy policy

F320

A

2014－10－03

1671-6671（2014）05-0074-07

吉林省教育廳“十一五”社科基金項(xiàng)目（吉教科文合字［2010］296號(hào)）

羅維燕（1971－），女，吉林柳河人，長(zhǎng)春金融高等專(zhuān)科學(xué)校副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。