劉自俊，賈愛(ài)玲

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 臨安 311300）

●公共行政

碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管的必要性與可行性分析

劉自俊，賈愛(ài)玲

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 臨安 311300）

碳排放權(quán)交易作為一種碳減排經(jīng)濟(jì)刺激手段，具有雙重功效。既有利于減緩氣候變化，又有利于保障能源安全。然而，完全自由放任的碳排放權(quán)交易會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)固有的缺陷而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，如碳排放權(quán)的社會(huì)分配不公和碳排放權(quán)交易的不完全競(jìng)爭(zhēng)。因此，政府監(jiān)管應(yīng)貫穿于碳排放權(quán)交易的始終。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育尚未成熟時(shí)，政府需要培育市場(chǎng)良性運(yùn)行的外部條件；市場(chǎng)逐步成熟時(shí)，市場(chǎng)將取代政府起基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用；市場(chǎng)失靈時(shí)，政府能糾正這一失靈。

碳排放權(quán)交易；政府監(jiān)管；必要性；可行性

1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)公約）規(guī)定公約委員會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)各國(guó)的工業(yè)溫室氣體的清單調(diào)查，并提出“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平之上”的目標(biāo)。1997年《京都議定書(shū)》在《公約》第三次締約方大會(huì)上通過(guò)，2005年2月16日正式生效，第一次以法規(guī)形式限制溫室氣體排放，并引入京都三機(jī)制①。其中碳排放權(quán)交易受到了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。碳排放權(quán)交易主要是借鑒美國(guó)基于1990年《清潔空氣法案修正案》在限制二氧化硫排放達(dá)到控制酸雨方面的經(jīng)驗(yàn)。如今，碳排放權(quán)交易已經(jīng)儼然成為各國(guó)關(guān)注的重要的碳減排經(jīng)濟(jì)刺激制度。

一、碳排放權(quán)交易的基本原理

從法學(xué)角度上說(shuō)，碳排放權(quán)交易（Carbon Emission Permits Trade）又稱(chēng)溫室氣體排放權(quán)交易，其基本原理是由政府主管部門(mén)根據(jù)環(huán)境容量制定逐年下降的碳排放總量控制目標(biāo)，然后將碳排放總量目標(biāo)通過(guò)一定的方式分解為若干碳排放配額，分配給各區(qū)域，每個(gè)許可證所規(guī)定的容納的最大碳容量作為碳排放權(quán)。碳排放權(quán)是具有濃厚的公權(quán)色彩的準(zhǔn)物權(quán)。準(zhǔn)物權(quán)是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)物權(quán)法定主義的困境而產(chǎn)生的，“不是屬性相同的單一權(quán)利的稱(chēng)謂，而是一組性質(zhì)有別的權(quán)利的總稱(chēng)，按照通說(shuō)，它是由礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、狩獵權(quán)、漁業(yè)權(quán)等組成。”［1］18

減少溫室氣體排放，一方面可以保護(hù)和改善環(huán)境，另一方面有利于大力開(kāi)發(fā)清潔能源，有利于防治污染和其他公害；碳排放權(quán)交易是為了將原本具有公共物品屬性的環(huán)境碳容量轉(zhuǎn)換成私有財(cái)產(chǎn)的形式，允許像商品那樣在市場(chǎng)上進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，調(diào)劑余缺。碳排放配額被企業(yè)或某一區(qū)域通過(guò)發(fā)明、運(yùn)用減排技術(shù)，節(jié)余碳排放配額，并通過(guò)出讓節(jié)余的碳排放配額賺取收益；多排放的企業(yè)或區(qū)

域要花錢(qián)來(lái)購(gòu)買(mǎi)碳排放配額，增加了擴(kuò)大排放的成本。市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制將使多排放代價(jià)等于減排或治理污染的邊際成本，碳排放配額交易就可能使交易雙方都受益［2］20。碳排放權(quán)交易能夠有效地解決碳減排問(wèn)題，具有減緩氣候變化和保障能源安全的雙重功效，是最具前景的碳減排經(jīng)濟(jì)刺激手段。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上說(shuō)，碳排放權(quán)交易的基本原理就是通過(guò)一致二氧化碳排放源而卻各不相同的“邊際減排成本”（MAC，Marginal Abatement Cost），以最小的費(fèi)用實(shí)現(xiàn)二氧化碳減排目標(biāo)。例如，某個(gè)地區(qū)僅存在A和B兩家需要二氧化碳減排的企業(yè)，假設(shè)兩家企業(yè)在沒(méi)有排放總量控制的情形下都排放10t二氧化碳，但是當(dāng)該地區(qū)新出臺(tái)的排放總量控制要求兩家企業(yè)將二氧化碳排放量降至5t時(shí)，邊際成本為MAC1的A企業(yè)需要5萬(wàn)元，而邊界成本為MAC2的B企業(yè)需要10萬(wàn)元，社會(huì)總成本為15萬(wàn)元，如圖（a）。

如圖（b）［3］63-64，當(dāng)邊際減排成本MAC1與MAC2交匯于圖中的“E”點(diǎn)時(shí)，二氧化碳排放總量并未變化，仍為10t（A企業(yè)3t，B企業(yè)7t），但是社會(huì)總成本卻可以減少相當(dāng)于D的數(shù)量，也就是當(dāng)A企業(yè)實(shí)現(xiàn)減排7t，也就是超額完成了2t，它可以把超額完成的2t銷(xiāo)售給B企業(yè)，減排所需要的成本就會(huì)變成C+F（銷(xiāo)售）。相對(duì)應(yīng)的是B企業(yè)完成減排3t后，可以從A企業(yè)購(gòu)買(mǎi)相當(dāng)于2t的排放權(quán)，從而減排所需成本變成G+F（購(gòu)買(mǎi)），總之，社會(huì)整體減排所需費(fèi)用為C+F+G，相比實(shí)施碳排放權(quán)交易之前減少了相當(dāng)于D的費(fèi)用。

二、碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管必要性

碳排放權(quán)交易是京都三機(jī)制中唯一一個(gè)發(fā)展中國(guó)家可以參與的機(jī)制，是產(chǎn)權(quán)交易理論的運(yùn)用，是一種經(jīng)濟(jì)刺激手段。它通過(guò)在環(huán)境管理中引入市場(chǎng)機(jī)制，將環(huán)境資源使用成本化，從而刺激經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人對(duì)可選擇的經(jīng)濟(jì)行為的費(fèi)用和效益進(jìn)行評(píng)估，引導(dǎo)人們積極、主動(dòng)的保護(hù)環(huán)境。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一把雙刃劍，既有正面效應(yīng)，也有負(fù)面影響。無(wú)政府監(jiān)管的交易必然會(huì)因?yàn)橘Y本追逐利潤(rùn)的本能而對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害。因此，政府需要履行監(jiān)管職能，維護(hù)交易秩序，保障公共利益。

（一）特殊交易——碳排放權(quán)交易的特殊性

碳排放權(quán)是一種特殊的權(quán)利類(lèi)型，一方面，碳排放權(quán)兼有經(jīng)濟(jì)屬性和生態(tài)屬性，與傳統(tǒng)物權(quán)只承載經(jīng)濟(jì)屬性而忽視生態(tài)屬性有所不同；碳排放權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)屬性上印有深深的公權(quán)烙印。它是通過(guò)行政許可而取得的權(quán)利，當(dāng)然，其交易也應(yīng)納入政府監(jiān)管之下。另一方面，碳排放權(quán)的客體是碳容量而非二氧化碳本身，是一個(gè)抽象的空間，以現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)水平很難找到清晰厘定權(quán)利客體界限的工具，只能相對(duì)科學(xué)地測(cè)量總的碳容量，然后以許可證的形式賦予碳容量實(shí)體權(quán)利外觀。

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)主體多元化，交易環(huán)節(jié)多，碳產(chǎn)品②多樣且技術(shù)性強(qiáng)。碳排放交易市場(chǎng)既可分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，也可分為場(chǎng)外市場(chǎng)和場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)，場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)兼具金融市場(chǎng)、能源市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)等屬性。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)不會(huì)自發(fā)形成，既需要有可供交易的商品，又需要強(qiáng)有力的政策，最重要的是需要政府的監(jiān)管，政府的監(jiān)管有利于“衡量碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的績(jī)效，保證碳排放權(quán)總量的限額不被突破，杜絕碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的操縱和壟斷現(xiàn)象。”［4］56-57

碳排放權(quán)交易主體范圍比較廣泛。個(gè)人、環(huán)保組織、企業(yè)、政府等都可成為交易主體。個(gè)人、環(huán)保組織與企業(yè)可以基于需要在市場(chǎng)中買(mǎi)賣(mài)碳排放權(quán)，而政府包括本國(guó)政府和他國(guó)政府，既可以成為國(guó)際碳排放權(quán)交易主體，也可以成為國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易主體。

碳排放權(quán)交易環(huán)節(jié)比較復(fù)雜，需要經(jīng)過(guò)碳排放權(quán)的初始分配、碳排放權(quán)交易主體資格審查等一系列的交易規(guī)則和環(huán)節(jié)。碳排放權(quán)交易具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，存在一定的信息不對(duì)稱(chēng)。碳排放權(quán)交易具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性體現(xiàn)在碳排放權(quán)交易與其他交易類(lèi)型相比需要更為專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員和專(zhuān)業(yè)

流程。碳排放權(quán)交易信息的不對(duì)稱(chēng)存在于碳排放權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，主要原因是交易主體對(duì)交易類(lèi)型認(rèn)知程度比較低和交易信息很難獲知。為此，政府可以通過(guò)定期的碳排放權(quán)交易認(rèn)知教育和信息公開(kāi)。

（二）初步試點(diǎn)——適時(shí)適度監(jiān)管

2011年10月29日，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并提出各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)建立本地區(qū)碳排放交易監(jiān)管體系和登記注冊(cè)系統(tǒng)。2012年3月28日，北京舉行了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)啟動(dòng)儀式。2012年8月16日，上海舉行了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)啟動(dòng)儀式。北京等七省市將在“十二五”期間完成碳排放交易試點(diǎn)的工作，為全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立探索和積累經(jīng)驗(yàn)，“十三五”期間將進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，逐步建立全國(guó)性的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

域外經(jīng)驗(yàn)告訴我們，碳排放權(quán)交易的實(shí)踐國(guó)家或地區(qū)都對(duì)交易實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，如收集并公布交易信息，追蹤排放權(quán)份額的流動(dòng)，監(jiān)督交易行為等。我國(guó)碳排放權(quán)交易尚處于探索階段，市場(chǎng)尚未成熟。一方面，如果沒(méi)有政府監(jiān)管，碳排放權(quán)交易主體可能以很低的價(jià)格購(gòu)入碳排放權(quán)，或者利用非法渠道購(gòu)買(mǎi)碳排放權(quán)，將購(gòu)入的碳排放權(quán)進(jìn)行整合，然后以壟斷價(jià)格進(jìn)行出售，換取高額利潤(rùn)，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易的不完全競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，碳排放權(quán)交易是國(guó)際發(fā)展的必然趨勢(shì)，如果沒(méi)有政府監(jiān)管，分散而又微弱的國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易很難實(shí)現(xiàn)資源的集中利用，很難在國(guó)際碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)。因此，政府監(jiān)管在碳排放權(quán)交易中顯得尤為必要。政府監(jiān)管主要集中在搭建交易平臺(tái)，制定和執(zhí)行交易規(guī)則，提供公共物品和相應(yīng)配套制度，提高市場(chǎng)運(yùn)行的效率，而不是過(guò)度干預(yù)微觀層面的交易行為。

但是，權(quán)力是有限度的自由，社會(huì)賦予政府的監(jiān)管權(quán)力也應(yīng)當(dāng)有一定的邊界，政府應(yīng)當(dāng)適度監(jiān)管。政府的適度監(jiān)管至少應(yīng)當(dāng)具備有限和有效兩種品質(zhì)：有限是指政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否來(lái)自于法律的明文規(guī)定，是否愿意公開(kāi)接受社會(huì)的監(jiān)督和制約，以及政府的權(quán)力和規(guī)模在越出法定疆界時(shí)，能否能夠得到及時(shí)有效的糾正［5］152。有效是指既要強(qiáng)調(diào)政府在當(dāng)代社會(huì)中的重要作用，又要強(qiáng)調(diào)政府必須是有效率的，既不是消極無(wú)為的小政府，也不是無(wú)所不為的全能政府，而是規(guī)模適度、效率最優(yōu)的政府［5］153。

（三）良性運(yùn)行——克服雙重“失靈”需要“兩手”結(jié)合

市場(chǎng)是有效的資源配置的機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制被稱(chēng)為“有形之手”，經(jīng)濟(jì)實(shí)踐證明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是迄今為止我們所知道的最有效率的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。但是，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)交易中由于外部性存在所形成的市場(chǎng)無(wú)功能，導(dǎo)致了環(huán)境的污染和破壞。這就需要政府來(lái)進(jìn)行有效的監(jiān)管，靠政府的公信力和強(qiáng)制力來(lái)解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題。此時(shí)政府這只“無(wú)形之手”應(yīng)該凸顯［6］91，但是，與市場(chǎng)相比，政府總不能最有效率地配置資源。單純的碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致碳排放權(quán)交易的運(yùn)行成本高、收益低，可能出現(xiàn)政府失靈。波斯納曾經(jīng)指出：“在決定政府對(duì)經(jīng)濟(jì)制度的干預(yù)是否適當(dāng)時(shí)，僅僅證明沒(méi)有政府干預(yù)市場(chǎng)的運(yùn)行就將有缺陷是不夠的；因?yàn)檎\(yùn)行也可能有缺陷。在特定情形下的市場(chǎng)和政府實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行比較是必要的?！保?］51

碳排放權(quán)交易是一種基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)刺激手段，是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的自我規(guī)范手段和利益激勵(lì)機(jī)制。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)調(diào)節(jié)可能會(huì)導(dǎo)致碳排放權(quán)二次分配的不公和碳排放權(quán)交易的不完全競(jìng)爭(zhēng)。碳排放權(quán)的初始分配因?yàn)橛姓慕槿?，在綜合考慮相關(guān)因素的前提下，對(duì)碳排放權(quán)進(jìn)行分配，顯得相對(duì)比較公正。但是，隨著碳排放權(quán)在市場(chǎng)中進(jìn)行交易，必然會(huì)涉及碳排放權(quán)交易的供給方與需求方，在缺乏政府監(jiān)管的情形下，可能會(huì)出現(xiàn)碳排放權(quán)的二次分配的不公，引發(fā)碳排放權(quán)交易的不完全競(jìng)爭(zhēng)。在現(xiàn)實(shí)的碳排放權(quán)交易中，由于信息的不對(duì)稱(chēng)性、經(jīng)濟(jì)力的聚集和競(jìng)爭(zhēng)很難達(dá)到充分、完全的程度，總會(huì)存在不同形式的壟斷現(xiàn)象，而壟斷不僅會(huì)破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且可能會(huì)危及一國(guó)的經(jīng)濟(jì)民主和政治民主。

碳排放權(quán)交易是運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問(wèn)題，必然涉及市場(chǎng)和政府，需要“有形之手”與“無(wú)形之手”的配合。也就是說(shuō)，利用碳排放交易進(jìn)行節(jié)能減排并且能夠體現(xiàn)碳排放權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值需要政府的“有形之手”和市場(chǎng)機(jī)制的“無(wú)形之手”雙重作用的有力推動(dòng)和支持。

（四）現(xiàn)實(shí)依據(jù)——政府環(huán)境責(zé)任

古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾經(jīng)批判“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事

物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視了公共的事物，對(duì)于公共的一切，他至多留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。”［8］48環(huán)境作為典型的公共物品，具有供給的普遍性和消費(fèi)的非排他性。碳容量屬于環(huán)境的一部分，碳排放權(quán)就是對(duì)碳容量進(jìn)行分割并賦予產(chǎn)權(quán)屬性所形成的權(quán)利。碳排放權(quán)交易以有利于減緩日益嚴(yán)峻的以變暖為特征的氣候變化而成為重要的環(huán)保手段。

從全球范圍來(lái)看，應(yīng)對(duì)以變暖為特征的氣候變化顯然成為全人類(lèi)共同面對(duì)的迫切問(wèn)題和挑戰(zhàn)，但在應(yīng)對(duì)時(shí)應(yīng)該區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家，凸顯共同但有區(qū)別責(zé)任原則。從國(guó)家層面來(lái)看，各國(guó)政府有責(zé)任應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的以變暖為特征的氣候變化，2007年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》是政府履行環(huán)境責(zé)任的重要凸顯。從國(guó)情來(lái)看，中國(guó)是人口最多的國(guó)家，氣候條件、生態(tài)環(huán)境都比較脆弱，容易受到氣候變化的不利影響。近些年來(lái)，頻發(fā)的干旱、洪澇、強(qiáng)降雨等一系列極端的氣候事件就是例證。在此種情形下，各級(jí)政府亟需落實(shí)應(yīng)對(duì)以變暖為特征的氣候變化的政府責(zé)任。

三、碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管可行性

碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管的必要性指的是碳排放權(quán)交易需要“政府監(jiān)管”而不是“市場(chǎng)監(jiān)管”或“第三方監(jiān)管”的問(wèn)題。相比較而言，碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管的可行性指的是碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管在我國(guó)已經(jīng)具備政府監(jiān)管的必備條件。

（一）國(guó)際層面——已簽訂相關(guān)的國(guó)際條約、宣言、協(xié)定

我國(guó)目前已經(jīng)加入多個(gè)與氣候變化和溫室氣體減排相關(guān)的國(guó)際公約，重要的有《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，簡(jiǎn)稱(chēng)UNFCCC）于1994年3月21日生效，該公約將溫室氣體減排首次正式納入國(guó)際法領(lǐng)域，規(guī)定了目標(biāo)、基本原則、締約方的義務(wù)、資金機(jī)制、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)等，其中對(duì)所有締約方規(guī)定的義務(wù)主要有：①提供相關(guān)溫室氣體各種源的人為排放和各種匯的清除的國(guó)際清單；②制定、執(zhí)行、公布和更新國(guó)家計(jì)劃及區(qū)域計(jì)劃，包括減緩氣候變化及適應(yīng)氣候變化的措施；③促進(jìn)、發(fā)展、應(yīng)用和傳播各種用來(lái)控制、減少或防止相關(guān)溫室氣體人為排放的技術(shù)；④管理、維護(hù)和加強(qiáng)相關(guān)溫室氣體的匯和庫(kù)；⑤在有關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策及行動(dòng)中，在可行的范圍內(nèi)考慮氣候變化，并減少為減緩或適應(yīng)氣候變化而進(jìn)行的項(xiàng)目或采取的措施對(duì)經(jīng)濟(jì)、公共健康和環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生的不利影響；（6）促進(jìn)有關(guān)氣候變化和應(yīng)對(duì)氣候變化的信息交流。作為締約方，我國(guó)也應(yīng)該履行這些義務(wù)。

2005年2月16日生效的《 京都議定書(shū)》（Kyoto Protocol）也規(guī)定了京都三機(jī)制，即聯(lián)合履行（JT）、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）和排放交易（ET）。其中的第十七條規(guī)定締約方會(huì)議應(yīng)就排放交易，特別是其核查、報(bào)告、責(zé)任確立相關(guān)的原則、方式、規(guī)則和指南，還規(guī)定了參與排放交易的資格要求和程序規(guī)則，但是《京都議定書(shū)》還缺乏具體的運(yùn)作規(guī)則，隨后的《馬拉喀什協(xié)定》對(duì)此作了補(bǔ)充，除此之外還有一些宣言和協(xié)定③，這些都可以作為我國(guó)碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管的國(guó)際法淵源。

（二）國(guó)內(nèi)層面——已具備一定的政策法律基礎(chǔ)

2007年的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》既是我國(guó)第一個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的全面的政策性文件，也是發(fā)展中國(guó)家頒布的第一部應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際方案，彰顯了中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的態(tài)度，對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化產(chǎn)生積極影響，同時(shí)也為世界應(yīng)對(duì)氣候變化做出了新的貢獻(xiàn)。中國(guó)政府提出到2020年單位GDP能源消耗下降20%，同時(shí)需要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，盡可能少用化石能源，多生產(chǎn)可再生能源，可以說(shuō)此方案可為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的綱領(lǐng)性文件，為踐行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》起指導(dǎo)性作用。

除此之外還有2007年《國(guó)家環(huán)境部“十一五”規(guī)劃》、2008年《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)和各個(gè)省應(yīng)對(duì)氣候變化方案等。

在法律方面，我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用”，第26條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木”，此外還頒布了一系列有關(guān)能源利用④和環(huán)境保護(hù)⑤的法律；部門(mén)規(guī)章⑥中2005年國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、科技部、外交部和財(cái)政部等部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理辦法》是由總則、許可條件、管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施程序和其他五個(gè)部分構(gòu)成，其中第十六條賦予國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)為中國(guó)政府開(kāi)展清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)的主管機(jī)構(gòu)，其第四項(xiàng)職責(zé)“對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督

管理”為我國(guó)碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立指明了方向，地方性法規(guī)⑦和其他規(guī)范性文件⑧也可成為法律基礎(chǔ)。

（三）已基本具備相關(guān)的技術(shù)條件

碳排放權(quán)交易的政府監(jiān)管離不開(kāi)科學(xué)技術(shù)的支撐，科學(xué)技術(shù)是保障碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管高效運(yùn)作的前提條件，也是政府適時(shí)適度監(jiān)管的必要條件。

溫室氣體的監(jiān)測(cè)技術(shù)是碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管的重要方面。根據(jù)碳排放權(quán)交易的要求，企業(yè)實(shí)際排放的溫室氣體量少于自己享有的碳排放權(quán)，就可以將節(jié)余的碳排放權(quán)拿到市場(chǎng)上出售獲取利潤(rùn)；企業(yè)實(shí)際排放的溫室氣體量多于自己享有的碳排放權(quán)，就必須購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的碳排放權(quán)。政府想了解企業(yè)確切的實(shí)際排放的溫室氣體離不開(kāi)溫室氣體監(jiān)測(cè)技術(shù)，政府利用監(jiān)測(cè)技術(shù)，實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)企業(yè)排放的溫室氣體量，最后確定該企業(yè)實(shí)際排放的溫室氣體的總量，是監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)已經(jīng)建立起一個(gè)擁有2300多個(gè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，45800多名環(huán)境監(jiān)測(cè)人員，體系完善，技術(shù)先進(jìn)的現(xiàn)代化環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。

電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也是碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管的重要方面。隨著電子網(wǎng)上交易平臺(tái)的逐步普及，可以考慮建立碳排放權(quán)交易網(wǎng)上交易平臺(tái)。我國(guó)已經(jīng)建立了北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所和天津排放權(quán)交易所。政府可以委托交易所立足于我國(guó)國(guó)情嘗試碳排放權(quán)交易網(wǎng)上交易平臺(tái)建設(shè)，為碳排放權(quán)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)化交易提供支持。利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，碳排放權(quán)交易主體可以及時(shí)了解交易行情，從而進(jìn)行洽談；公眾也能及時(shí)了解交易變化情況，從而進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督；政府還可以集中監(jiān)管碳排放權(quán)交易。

（四）已建立相應(yīng)的制度基礎(chǔ)

溫室氣體排放總量控制（總量控制制度）是政府對(duì)碳排放權(quán)交易的監(jiān)管的一個(gè)重要環(huán)節(jié)?？偭靠刂剖窍鄬?duì)于濃度控制而言的，是鑒于傳統(tǒng)的濃度控制很難適應(yīng)溫室氣體的治理而產(chǎn)生的新的治理思路。具體操作步驟為：將某一區(qū)域視為一個(gè)整體，利用技術(shù)手段設(shè)定這一地區(qū)溫室氣體排放總量，然后采取一定措施控制排入該區(qū)域的溫室氣體總量，使其不超過(guò)設(shè)定的總量。無(wú)論碳排放權(quán)在區(qū)域內(nèi)如何流轉(zhuǎn)，區(qū)域內(nèi)排放的溫室氣體的總量是不變的，從而達(dá)到保護(hù)該區(qū)域免于遭受溫室氣體排放過(guò)多的壓力。按照現(xiàn)有的《大氣污染防治法》《水污染防治法》的規(guī)定，我國(guó)已經(jīng)建立對(duì)二氧化硫等大氣污染物和水體污染物的總量控制制度。

政府對(duì)碳排放權(quán)交易的監(jiān)管是通過(guò)發(fā)放碳排放許可證實(shí)現(xiàn)的。我們的排污權(quán)許可證制度已日臻完善。在國(guó)家層面上，2007年的《排污許可證管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）規(guī)定“國(guó)家對(duì)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中排放廢氣、廢水、產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染和固體廢物的行為實(shí)行許可證管理”；在地方層面上，1987年原國(guó)家環(huán)保局在上海、杭州等18個(gè)城市進(jìn)行排污許可證制度試點(diǎn)，2010年浙江省出臺(tái)的《浙江省排污許可證管理暫行辦法》規(guī)定了排污許可證的申請(qǐng)程序、有效期、注銷(xiāo)等內(nèi)容，同時(shí)《上海市污染物排放許可證管理規(guī)定》的基本的管理程序是排污申報(bào)登記，排污審核、核發(fā)排污許可證，證后監(jiān)督管理和年度復(fù)審。并且福建、貴州、天津、深圳等省市也出臺(tái)了相關(guān)排污許可證管理方面的法規(guī)規(guī)章。

除此之外，目前環(huán)境法中的清潔生產(chǎn)、限期治理、排污收費(fèi)、總量統(tǒng)計(jì)、總量分布、總量控制追蹤等制度，也能為碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管的制度建設(shè)提供支持。

總之，碳排放權(quán)交易政府監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程，基于“碳排放權(quán)”與“碳排放權(quán)交易”的特殊性，政府的監(jiān)管不是一朝一夕的工作，在監(jiān)管中政府需要立足市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。

注釋

①京都三機(jī)制是指JI（聯(lián)合履行）、ET（排放貿(mào)易）和CDM（清潔發(fā)展機(jī)制）。JI是發(fā)達(dá)國(guó)家之間通過(guò)項(xiàng)目級(jí)的合作，一方所實(shí)現(xiàn)的減排單位（ERU）可以依法轉(zhuǎn)讓給另一方，但是必須在轉(zhuǎn)讓方的“分配數(shù)量”（AAU）額度上扣減相應(yīng)的額度。ET是一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家將其超額完成的減排義務(wù)指標(biāo)以貿(mào)易的形式轉(zhuǎn)讓給另一個(gè)未能完成減排義務(wù)的發(fā)達(dá)國(guó)家，但需要在轉(zhuǎn)讓方允許的排放限額內(nèi)扣減相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓額度。CDM是發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)資金和技術(shù)的方式與發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展的項(xiàng)目級(jí)的合作，通過(guò)項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的“經(jīng)核證減排量”（CER），用于發(fā)達(dá)國(guó)家締約方完成在議定書(shū)下的承諾。

②碳產(chǎn)品主要包括碳信用、碳排放配額、碳減排量等，且這些產(chǎn)品不同于一般的產(chǎn)品，可交易的前提是需要較高的技術(shù)將其區(qū)分。

③宣言和協(xié)定：《中國(guó)歐盟氣候變化聯(lián)合宣言》《中國(guó)政府與法國(guó)政府關(guān)于清潔發(fā)展機(jī)制合作的聯(lián)合聲明》《中國(guó)政府與法蘭西共和國(guó)政府關(guān)于促進(jìn)〈京都議定書(shū)〉第十二條清潔發(fā)展機(jī)制的協(xié)議》《中國(guó)政府與加拿

大政府關(guān)于向西部鄉(xiāng)村利用太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目諒解備忘錄》《中美環(huán)境與發(fā)展合作聯(lián)合聲明》《中國(guó)政府與日本國(guó)政府面向21世紀(jì)環(huán)境合作聯(lián)合公報(bào)》《中國(guó)政府與加拿大政府環(huán)境合作行動(dòng)計(jì)劃》《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)能源與環(huán)境合作倡議書(shū)》《中國(guó)政府和加拿大政府氣候變化合作聯(lián)合聲明》《中國(guó)政府與奧地利政府關(guān)于清潔發(fā)展機(jī)制合作的備忘錄》《中華人民共和國(guó)政府和巴西聯(lián)邦共和國(guó)政府關(guān)于可持續(xù)發(fā)展共同議程的聯(lián)合聲明》《中國(guó)政府與澳大利亞政府關(guān)于氣候變化合作的備忘錄》等。

④能源利用法律：《礦產(chǎn)資源法》，《電力法》，《煤炭法》，《節(jié)約能源法》，《可再生能源法》，《節(jié)約能源法》等。

⑤環(huán)境保護(hù)法律：《大氣污染防治法》第9條，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第16條，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第43條，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》所規(guī)定的循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等。

⑥部門(mén)規(guī)章：交通部《關(guān)于港口節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)和原環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)煤炭工業(yè)節(jié)能減排工作意見(jiàn)的通知》，國(guó)家電監(jiān)會(huì)會(huì)同國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等部門(mén)頒發(fā)的《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》，建設(shè)部《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》等。

⑦地方性法規(guī)：2006年6月北京市人民政府頒布的《北京市節(jié)能監(jiān)察辦法》，2007年10月江蘇省人民政府辦公廳頒布的《江蘇省污染源公開(kāi)和污染物減排社會(huì)公示辦法（試行）》，2008年1月黑龍江人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《黑龍江農(nóng)村可再生能源開(kāi)發(fā)利用條例》，2008年2月河北省人民政府頒布的《河北省節(jié)能監(jiān)察辦法》等。

⑧其他規(guī)范性文件：2009年8月27日，十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、香港環(huán)境保護(hù)署等相關(guān)部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范中國(guó)CDM項(xiàng)目咨詢服務(wù)及評(píng)估工作的重要公告》，《香港特別行政區(qū)境內(nèi)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的實(shí)施安排》，《港資企業(yè)在中國(guó)內(nèi)地開(kāi)展清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的補(bǔ)充說(shuō)明》，《關(guān)于中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金及清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)有關(guān)企業(yè)所得稅政策問(wèn)題的通知》，貴州省《關(guān)于加快推進(jìn)貴州省清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，四川省涼山州《清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）的基本內(nèi)容及涼山州開(kāi)展CDM項(xiàng)目的建議》，《晉城市推進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理辦法》，《濰坊市人民政府關(guān)于加快推動(dòng)培育開(kāi)發(fā)清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目的實(shí)施意見(jiàn)》等。

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The Necessary and Feasible Analysis of Government Supervision of Carbon Emission Permits Trade

LIU Zi-jun，JIA Ai-ling
（School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Lin’an 311300，China）

As a carbon emission reduction of economic stimulus，carbon emission permits trade has a double effect，which is not only conducive to mitigate climate change，but also beneficial to ensure energy security.However，totally free of carbon emissions permits trade will lead to financial risk because of the inherent flaws in the market，such as unfairness of social distribution of carbon emission permits and imperfect competition of carbon emission permits trade.Therefore，government supervision should always be throughout the carbon emissions permits trade.The government needs to nurture external conditions of the market benign running when the development of the carbon emissions permits trade market is not yet mature，it will play a fundamental regulatory role to replace the government when the market matures，and the government can correct it when the market fails.

carbon emission permits trade；government supervision；necessity；feasibility

D616

A

1674-8638（2014）01-0055-06

［責(zé)任編輯：胡亭亭］

2013-07-26

浙江農(nóng)林大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金重點(diǎn)項(xiàng)目（3122013240190）

劉自?。?988-），男，安徽六安人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院2011級(jí)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；賈愛(ài)玲（1970-），女，黑龍江齊齊哈爾人，副教授，碩士生導(dǎo)師，通訊作者，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，民商法學(xué)。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.011