滁州市行政學院課題組

（滁州市行政學院，安徽 滁州 239001）

機關(guān)效能建設做法、經(jīng)驗與深入推進之思考
——以安徽省滁州市為例

滁州市行政學院課題組

（滁州市行政學院，安徽 滁州 239001）

開展機關(guān)效能建設是創(chuàng)新行政管理方式的重要舉措，有利于提高政府的公信力和執(zhí)行力。文章以滁州市為例，闡述了在推進機關(guān)效能建設的實踐中，領導者著眼于頂層設計，注重模塊之間的互動與銜接，形成整體推進機關(guān)效能建設的獨特“1+3”運行模式。針對現(xiàn)階段影響機關(guān)效能的深層次問題，提出了“四位一體”全面深化機關(guān)效能建設的建議。

滁州市；機關(guān)效能建設；做法；“1+3”運行模式；思考

一、引 言

黨的十八大報告中提出行政體制改革的重要任務之一是“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。行政管理方式是政府履行職能的機制和制度，決定著政府職能的充分履行和政府工作效率的不斷提高。機關(guān)效能建設是創(chuàng)新行政管理方式的重要方面，有利于提高政府的公信力和執(zhí)行力。中央的行政管理體制改革的大政方針，如何在地方政府落實，是一個需要在實踐中探索回答的問題。

2004年滁州市開始推行機關(guān)效能建設，在學習先進地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎上，不斷創(chuàng)新體制機制，機關(guān)工作效能和發(fā)展環(huán)境得到根本性的改變。2011年安徽省監(jiān)察廳將滁州市作為安徽省實施政府績效管理工作聯(lián)系點之一。本文以安徽省滁州市的機關(guān)效能建設為例，探討滁州市機關(guān)效能建設的做法、運行模式及深入推進之對策，為我國地方政府特別是欠發(fā)達地區(qū)地方政府開展機關(guān)效能建設活動，提供方向性、可操作性的實施意見。

二、滁州市機關(guān)效能建設的基本做法

滁州市機關(guān)效能建設從2004年的目標責任制考核開始，歷經(jīng)起步實施階段、整合提升階段、深化完善階段，走過9年的發(fā)展歷程。在學習與借鑒發(fā)達地區(qū)先進經(jīng)驗的基礎上，經(jīng)過探索與實踐，逐步形成了滁州特色。

（一）建立領導機構(gòu)，構(gòu)建工作格局

機關(guān)效能建設涉及面廣、工作難度大，強有力的領導機構(gòu)與運行機制是機關(guān)效能建設得以強力推進的保障。一是成立高規(guī)格機關(guān)效能建設領導組，負責對機關(guān)效能建設工作的決策、組織、協(xié)調(diào)和指導。領導組下設效能辦，負責制定工作計劃、完善制度與機制、督查、問責、考評等工作。市委書記任市機關(guān)效能建設領導組組長、市長任第一副組長，市委常委、市紀委書記擔任效能辦主任，強化組織保障。二是形成機關(guān)效能建設上下聯(lián)動機制。各級政府及各部門均成立由主要領導任組長的機關(guān)效能建設領導組，按照一級抓一級的原則，上下共同推進機關(guān)效能建設工作。

（二）搭建三大平臺，打造城市服務品牌

滁州市以三大服務平臺為載體，科學配置機關(guān)管理資源，優(yōu)化機關(guān)管理要素，以優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，提高機關(guān)效能，塑造出獨特的城市競爭優(yōu)勢。一是建立行政服務中心，搭建高效便捷的行政服務平臺。二是建立招標采購中心，搭建公開透明、規(guī)范高效的招標采購平臺。三是建立幫招幫辦幫扶中心，搭建服務企業(yè)發(fā)展的平臺。在原有政府管理體制的基礎上，打破傳統(tǒng)的部門界限和公共服務功能分割局面，充分整合政府管理資源，簡化辦事程序，圍繞公共服務的過程與結(jié)果，實現(xiàn)組織信息和資源共享，最大限度方便群眾、方便企業(yè)。

（三）完善制度體系，規(guī)范行政行為

面對時常出現(xiàn)的責任不明、職責不清、程序不順等問題，以制度建設為基礎，實現(xiàn)行政管理的高效、廉潔和公正。一是規(guī)范行政行為，加強制度建設。2004年以來，滁州市圍繞規(guī)范決策、規(guī)范管理、優(yōu)化服務、行政審批、公共交易、政務公開、績效評估、督查督辦和問責問效等方面開展制度“立、改、廢”工作，逐步形成以制度管人、管事的管理機制。二是注重行政審批制度改革，大幅度地減少行政審批事項。滁州市對市級行政審批事項共進行了七輪清理，目前，實行規(guī)范性文件一年一清理的制度，及時清除不符合法律法規(guī)規(guī)定和經(jīng)濟社會發(fā)展要求的制度障礙。三是細化量化行政處罰自由裁量權(quán)，自由裁量有“度”可依。2008年滁州市政府印發(fā)《滁州市行政處罰自由裁量權(quán)實施辦法》并制定具體工作方案，要求自由裁量權(quán)細化量化結(jié)果通過市政府和部門網(wǎng)站向社會公布，接受社會監(jiān)督。四是推動行政權(quán)力公開透明運行，打造透明政府。以貫徹《中華人民共和國政府信息公開條例》為主線，以政府信息發(fā)布平臺為基礎，完善信息發(fā)布體系、政務（辦事）公開示范體系和監(jiān)督考評體系，推進政務公開工作規(guī)范化、制度化、法制化。

（四）健全考評體系，促進真抓實干

遵循“不測定就無法改進”的信條，制定科學的績效評估體系，做到年初有目標、過程有檢查、評定有依據(jù)、結(jié)果有獎懲，促進各地真抓實干。一是建立健全績效考評制度基本框架。每年制定年度績效考評實施方案，對績效考評的指導思想、基本原則、考評對象及內(nèi)容、方法、程序、結(jié)果運用等提出具體要求，規(guī)范績效考評工作的標準和程序。二是建立分層分類全覆蓋績效考評體系。實施分層考評，在全市形成了市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三個層級績效考評體系；實施分類考評，根據(jù)不同的工作性質(zhì)，對市直單位劃分為綜合部門、經(jīng)濟管理部門、社會發(fā)展部門、執(zhí)法監(jiān)督管理部門四個類別，在此基礎上設計績效考評指標體系框架。三是績效考評指標層層分解。把滁州市戰(zhàn)略目標的落實與各地各單位績效考評指標有機地結(jié)合起來，保證市委、市政府重大決策部署通過考評落實到位。四是實行多維度考評?？h級政府目標綜合考評指標由經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，生態(tài)建設、社會建設與民生改善四個方面構(gòu)成，考核指標體現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的新要求；市直機關(guān)目標綜合考評指標由目標考核、社會評價和領導考評三部分構(gòu)成。五是考評主體內(nèi)外結(jié)合。將內(nèi)部的組織考核與外部的社會評價有機地結(jié)合，彌補單一內(nèi)部考核的不足，體現(xiàn)了績效考評的“公眾導向”。六是探索把績效考核結(jié)果作為縣（市區(qū)）政府、市直單位及領導班子的業(yè)績評定、獎勵懲處的重要依據(jù)。將組織績效的考評結(jié)果與領導干部的使用、提拔掛鉤，努力形成能者上、平者讓、庸者下的用人機制，激發(fā)干部隊伍的生機和活力。

（五）剛化督查問責，催生高效執(zhí)行力

建立有效的監(jiān)督問責體系，確認各個部門的責任，加強問責，提高機關(guān)執(zhí)行力。一是堅持“一線工作法”。對重點工作、重大項目進展情況，實行周督查、月通報。二是建立社會監(jiān)督機制，拓寬監(jiān)督覆蓋面。圍繞基層和群眾反映的突出問題開展督查督辦，加強對“12345”市長熱線、《政風行風熱線》、市領導電子信箱、“3011111”效能投訴電話、滁州民聲網(wǎng)、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境企業(yè)監(jiān)測點等平臺群眾反映或曝光問題的辦理力度，確保企業(yè)、群眾反映的各種問題及時有效解決。三是厲行問責問效，建立全程全員控制的動態(tài)問責機制。對投訴舉報和督查督辦中發(fā)現(xiàn)的問題，問題查處到位，結(jié)果運用到位。

（六）嚴把五個關(guān)口，鍛造高素質(zhì)隊伍

建設一支高素質(zhì)、專業(yè)化、勤政廉政的公務員隊伍，是有效履行其職能的重要基礎。滁州市在干部隊伍建設方面通過深化干部人事制度改革，完善公務員管理制度，全面實施干部隊伍“活力工程”，不斷改革創(chuàng)新選人用人機制，為科學發(fā)展選好干部、配強班子，為機關(guān)效能建設提供組織、人才保證。

三、滁州市機關(guān)效能建設取得的成效與經(jīng)驗

滁州市機關(guān)效能建設在市委、市政府高度重

視和強勢推進下，一是促進了干部思想作風的大轉(zhuǎn)變；二是促進了區(qū)域行政環(huán)境的大改善；三是促進了機關(guān)效能的大提升；四是促進了區(qū)域經(jīng)濟社會的大發(fā)展。2012年滁州市經(jīng)濟總量近千億元，躍居安徽省經(jīng)濟總量第五位，連續(xù)三年主要經(jīng)濟指標增速超過安徽省平均水平。2010年至2012年，安徽省省轄市年度經(jīng)濟社會目標綜合考核中分別位列第4位、第3位和第5位，分別比2008年提升了10、11、9個位次。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，滁州市機關(guān)效能建設之所以取得明顯成效，關(guān)鍵是牢牢把握機關(guān)效能建設的切入點，圍繞市委、市政府中心工作開展各項活動，整體推進效能建設。

（一）戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)結(jié)合，找準工作切入點

滁州市的發(fā)展思路：不是就經(jīng)濟抓經(jīng)濟，就發(fā)展抓發(fā)展，而是通過抓效能、促發(fā)展，抓作風，促轉(zhuǎn)變，把包括政府績效管理在內(nèi)的非經(jīng)濟因素放在加快滁州發(fā)展這個全局中一同謀劃，把政府績效管理作為推動科學發(fā)展戰(zhàn)略的最佳切入點，將績效管理作為推動各項工作的抓手。建立健全科學的政府績效評估制度框架與體系，形成多層次全方位的政府績效評估制度體系。所有組織、部門和人員都要進行制度化的績效評估，以推動縣域、部門、項目、人員之間的績效競爭，促進縣域績效、項目績效、部門績效、個人績效的提高，促進滁州市政府整體績效的全面進步。

（二）主要領導高度重視，周密組織實施

領導高度重視是機關(guān)效能建設成功的組織保障和政治支持。滁州市幾任黨政主要領導對機關(guān)效能建設都高度重視，將其作為滁州發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，親自主持推進會，親自出題目、交任務、提要求。面對推進中的各種困難和阻力，效能領導組建立健全領導體制、組織體系、工作推進體系、日常管理體系、績效考評體系、督察督辦體系，精心研究部署，周密組織實施。滁州市效能領導組將縣（市、區(qū)）、市直部門開展機關(guān)效能建設的實績列入縣（市、區(qū)）年度綜合考核，變“要我抓”為“我要抓”，逐步形成市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級聯(lián)動推進效能建設的工作體系。

（三）建立“1+3”運行模式，整體推進效能建設

機關(guān)效能建設是一項系統(tǒng)工程，必須注重頂層設計。滁州市在推進過程中，領導者著眼于自上而下的層層設計，強調(diào)整體性、操作性與執(zhí)行力，注重各環(huán)節(jié)之間的互動與銜接，形成合力抓效能。經(jīng)過九年的艱苦探索，逐步形成較為完善的“1+3”運行模式：即機關(guān)效能建設緊緊圍繞市委、市政府的（一個）中心工作開展各項活動，致力于服務滁州科學發(fā)展，三大支柱構(gòu)成機關(guān)效能建設運行的框架體系。滁州市機關(guān)效能建設運行體系由平臺建設、長效機制、組織保障三大支柱構(gòu)成。支柱一，建立三大平臺，致力優(yōu)質(zhì)服務，改善發(fā)展環(huán)境；支柱二，構(gòu)建長效機制，規(guī)范行政行為，引領科學發(fā)展；支柱三，強化組織保障，健全組織機構(gòu)，提高人員素質(zhì)。三大支柱下面的若干舉措彼此相連，相互促進，構(gòu)成一個持續(xù)改進政府績效的綜合系統(tǒng)，共同推動滁州市經(jīng)濟社會發(fā)展不斷邁上新臺階。滁州市機關(guān)效能建設運行模式如圖1。

圖1 滁州市機關(guān)效能建設“1+3”運行模式

（四）創(chuàng)新體制機制，著力解決新問題

創(chuàng)新是機關(guān)效能建設活力之源。滁州市在機關(guān)效能建設發(fā)展過程中，不斷根據(jù)管理目標和環(huán)境的變化，進行自我調(diào)適和創(chuàng)新，從而保持其發(fā)展勢頭和活力。滁州市通過對創(chuàng)新目標實施績效考核，激勵縣（市）區(qū)與市直部門開拓思路、勇敢創(chuàng)新，倡導在發(fā)展理念、體制機制、方法手段等方面的創(chuàng)新，著力解決公眾反映的突出問題和本地、本部門工作中遇到的深層次矛盾，面對新情況、新問題積極采取的有效對策措施。探索在經(jīng)濟建設、社會管理、公共服務、黨的建設、行政改革等方面的創(chuàng)新舉措，促進了滁州市經(jīng)濟社會全面、可持續(xù)發(fā)展。

四、進一步推進滁州市機關(guān)效能建設的思考

滁州市開始機關(guān)效能建設的探索時間不長，在實踐中更多的是各地、各單位自我摸索和經(jīng)驗借鑒，因此仍存在著認識不到位、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、績效管理體系不夠完善、公務人員工作動力不足、行政文化對行政效能提升的制約等問題。進一步深化機關(guān)效能建設，需要統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化頂層設計，堅持以促進科學發(fā)展、人民群眾滿意為中心，以提高政府執(zhí)行力和提升機關(guān)效能為重點，從轉(zhuǎn)變政府職能、科學設計領導體制、完善績效管理體系、激發(fā)工作動力與培育先進的行政文化“四位

一體”深入推進。

（一）深化行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯起點。為此，一要科學界定政府管理的范圍、內(nèi)容、重點，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好。二要按照“以責配權(quán)，權(quán)責一致”的原則，在賦予各級各部門職能和權(quán)力的同時，明確規(guī)定相應承擔什么責任并結(jié)合績效考評來落實，確保政府職能的有效履行和績效目標的順利實現(xiàn)。三要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)。按照中央要求，地方政府重點抓好“接、放、管”。接，就是接好中央下放的審批事項。放，就是把地方本級該放的權(quán)力切實放下去、放到位。管，就是把該管的管起來、管到位。四要探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，解決職能重疊、職能交叉引發(fā)的多重管理問題。五要進一步推行政務公開，擴大公眾參與政府管理的力度。

（二）完善績效管理體系，提高績效管理水平

一是進一步健全政府績效評估制度框架。在基層政府、政府部門、公務員績效考評制度較為完善的基礎上，對財政預算管理、公共項目管理、公共政策制定和執(zhí)行、績效審計等方面進行績效評估試點運用，多方面、多層次、多角度推進政府績效評估與管理制度建設工作。

二是將偏重于內(nèi)生驅(qū)動型績效管理轉(zhuǎn)向雙向互動型的績效管理。首先，在績效考評指標的設計中，應進一步加大公眾回應性指標的個數(shù)與權(quán)重，加強公眾參與的制度建設和制度創(chuàng)新，對公眾參與的范圍、參與方式、參與機制、保障機制等進行再設計，確保公眾參與績效管理落到實處。第二，政府績效考評內(nèi)容充分體現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，加大社會發(fā)展、生態(tài)建設、民生改善等指標權(quán)重。

三是制定“合二為一”的領導干部績效考評指標和方法。針對組織部門的年度領導干部政績考核和政府的目標績效考評“兩張皮”現(xiàn)象，需要制定全面的、整合的績效考評指標和方法，使黨委對領導干部的考評與政府績效考評實現(xiàn)制度層面的融合，解決干部信息的不全面、不對稱問題。將績效考評結(jié)果與相關(guān)工作人員的選拔任用、職務升降、辭職辭退、獎勵懲戒等結(jié)合起來，將績效考評與行政問責、督察督辦工作結(jié)合起來，更大限度地發(fā)揮績效管理的作用，加強政府自身建設，加強公務員隊伍建設。

四是完善政府績效管理的溝通與績效改進機制。在開展政府績效管理過程中，政府部門內(nèi)部、政府與公眾之間、績效管理的每個環(huán)節(jié)都應充分溝通，實行共識管理。明確績效考評的目的不只是進行獎懲，績效改進是績效考評的根本目的?？冃Э荚u完成后，僅告知考評結(jié)果、進行表彰獎勵是遠遠不夠的，應對考評結(jié)果進行全面分析，通過縱向、橫向比較，梳理各地各部門績效問題與差距，尋找問題產(chǎn)生的根源，制定績效改進方案。通過“計劃—評估—反饋—整改”四個環(huán)節(jié)不斷循環(huán)，不斷改進，提升政府績效。

（三）提高領導工作能力，激發(fā)全員工作積極性

改革開放30多年的市情表明，滁州市經(jīng)濟社會能否快速發(fā)展，取決于各級領導干部的能力與水平。把機關(guān)工作人員的積極性調(diào)動起來、創(chuàng)造性發(fā)揮出來，是領導干部的重要能力，也是推進政府高效運轉(zhuǎn)的重要保證。一是，領導干部高度信任下屬，搭建一個充分展示其才華的工作平臺，調(diào)動機關(guān)工作人員積極性與創(chuàng)造性。二是，領導干部從善如流，強化下屬參與意識，增強他們自信心。三是，領導干部適時激勵，激發(fā)起他們工作的熱情。

（四）培育先進行政文化，優(yōu)化效能建設環(huán)境

行政效能文化是機關(guān)效能建設的靈魂，效能文化是一種軟環(huán)境，關(guān)系各利益相關(guān)者對機關(guān)效能建設能否自覺認同、積極參與，是決定其成效的深層因素。培育先進的行政文化，在具體措施上，一是增強公仆意識。克服“官本位”思想，擺正與人民群眾的關(guān)系，提高為人民群眾服務的質(zhì)量和水平。二是積極營造出一種開放、民主、法治、責任、效率的行政文化環(huán)境。通過領導干部率先模范遵守各項規(guī)章制度、榜樣示范等途徑努力營造一個強調(diào)責任、強調(diào)績效的環(huán)境。三是加強對新入職和在職公務人員的行政效能教育與培訓，提高公務人員的效能意識，培養(yǎng)他們的敬業(yè)精神與職業(yè)技能，使他們具有高度的責任心以及工作的主動性。

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Method，Experience and Perfection of Chuzhou Institution Efficiency Construction Administration of Chuzhou College Team

Chuzhou Administration Institute Research Group
（School of Administration of Chuzhou，Chuzhou 239001，China）

To carry out the construction of institution efficiency is the important measure of innovating management style，which is good for improving the government's credibility and execution.Taking Chuzhou as an example，this article elaborates that in the practice of promoting the construction of institution efficiency，leaders focus on the top-level design，pay attention to the interaction between modules and cohesion，form the overall promotion of the construction of institution efficiency unique"1+3"mode.In view of the deep-seated problems which affect the institution efficiency at present stage，this article proposes the"four-in-one"to comprehensively deepen institution efficiency of the construction.

Chuzhou；institution efficiency construction；method；"1+3"operation mode；thinking

D630

A

1674-8638（2014）01-0070-05

［責任編輯：張 兵］［責任編輯：姜玲玲］

2013-11-26

2012-2013年全國行政學院科研合作課題（13HZKT144），執(zhí)筆人：呂小瑞

呂小瑞（1964-），女，教授，滁州市行政學院管理教研室副主任，研究方向：戰(zhàn)略管理與績效管理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.014