劉杉

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院商學(xué)院，陜西西安710100）

國家審計(jì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的路徑研究：反思與重構(gòu)

劉杉

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院商學(xué)院，陜西西安710100）

國家審計(jì)機(jī)關(guān)自成立以來，在監(jiān)督國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府財(cái)政收支、國家財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支等方面發(fā)揮了積極作用。在新的時(shí)代背景和社會(huì)條件下，按照全面深化改革的目標(biāo)要求，國家審計(jì)應(yīng)重新定位在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的著力點(diǎn)和服務(wù)路徑，即通過規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行、促進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)性、保障金融安全、維護(hù)公共資源保值增值、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、深化經(jīng)濟(jì)體制改革等強(qiáng)化政府及相關(guān)部門的公共責(zé)任，加強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)治理。

國家審計(jì)；經(jīng)濟(jì)權(quán)力；公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任；免疫系統(tǒng)

黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家審計(jì)作為國家治理體系的重要組成部分，直接影響各級(jí)政府治理的整體水平。面對(duì)新的形勢(shì)和要求，國家審計(jì)應(yīng)更加全面、有效地發(fā)揮好審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能，推進(jìn)國家良治。

一、文獻(xiàn)綜述

世界審計(jì)組織（INTOSAI）、各國專業(yè)團(tuán)體、專家學(xué)者對(duì)國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用進(jìn)行了大量研究。

1973年，美國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)指出：審計(jì)是為確定關(guān)于經(jīng)濟(jì)行為及經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的結(jié)論和所制定的標(biāo)準(zhǔn)之間的一致程度，而對(duì)這種結(jié)論有關(guān)的證據(jù)進(jìn)行客觀收集、評(píng)定，并將結(jié)果傳達(dá)給利害關(guān)系人的有組織的過程。1977年，世界審計(jì)組織提出：公共資金的管理意味著一種委托關(guān)系，因此，有公共財(cái)務(wù)管理就一定要有審計(jì)。審計(jì)本身不是目的，而是要及早地揭露背離公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、違反原則和法令制度及違背資源管理的效率、效果和經(jīng)濟(jì)原則的現(xiàn)象。1983年，英國《國家審計(jì)法》中規(guī)定，國家審計(jì)應(yīng)對(duì)公共資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查，加強(qiáng)對(duì)公共資金支出的控制和監(jiān)督。《世界審計(jì)組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011～2016）》要求各國國家審計(jì)機(jī)關(guān)在堅(jiān)定反腐、加強(qiáng)問責(zé)、促進(jìn)透明、強(qiáng)化良治方面不斷努力，以展示國家審計(jì)在國家治理中的重要作用。[1]

近年來，我國學(xué)術(shù)界圍繞國家審計(jì)保障國家經(jīng)濟(jì)安全、國家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、國家審計(jì)免疫系統(tǒng)論、國家審計(jì)與國家治理等方面進(jìn)行了大量研究。秦榮生、[2]唐建新等[3]對(duì)國家審計(jì)與經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)系進(jìn)行了深入探討，剖析了國家審計(jì)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全的作用途徑，以進(jìn)一步發(fā)揮國家審計(jì)監(jiān)測(cè)、預(yù)防、預(yù)警、控制及修復(fù)作用。

王耘農(nóng)、李歆、陳永康等人[4]分析了國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的定位，從審計(jì)原始目標(biāo)、公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任、國家審計(jì)法定職責(zé)等方面闡釋了國家審計(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中的不可或缺性。

劉家義[5]提出并闡釋了現(xiàn)代國家審計(jì)本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的一個(gè)“免疫系統(tǒng)”。之后，宋常、肖振東、段興民、趙曉玲、尹平、趙彥鋒、李健、王會(huì)金、王素梅、于玉林等分別從不同角度探討了國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的本質(zhì)、功能，提出進(jìn)一步發(fā)揮國家審計(jì)防護(hù)性、建設(shè)性、調(diào)控性作用的可行性、必要性和著力點(diǎn)。[6]馮均科、李孝林、李歆、劉家義、蔡春、蔡利等認(rèn)為國家審計(jì)產(chǎn)生于國家治理的需要，是國家政治制度的重要組成部分，理應(yīng)促進(jìn)國家良治。[7]靳思昌、張立民[8]認(rèn)為國家審計(jì)的客體應(yīng)定位于公共產(chǎn)品，以履行其對(duì)公共受托責(zé)任的監(jiān)督，有效發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的免疫功能。

綜上所述，國家審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)是國家審計(jì)的本質(zhì)特征。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于國家審計(jì)如何服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論和實(shí)踐探索方興未艾，本文在國內(nèi)外已有成果的基礎(chǔ)上推陳出新，深入探討國家審計(jì)更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、參與國家經(jīng)濟(jì)治理的有效路徑。

二、國家審計(jì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的路徑變遷

國家審計(jì)工作必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和法定職責(zé)，確定不同歷史時(shí)期的工作目標(biāo)及工作重點(diǎn)，以充分發(fā)揮審計(jì)的作用。我國國家審計(jì)演進(jìn)路徑可以分為三個(gè)階段（如圖1所示）。

圖1 國家審計(jì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總路徑

1982年通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定，在我國各級(jí)政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國務(wù)院各部門、地方各級(jí)政府、財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。1994年，第八屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過的《中華人民共和國審計(jì)法》（以下簡稱《審計(jì)法》），對(duì)審計(jì)監(jiān)督的基本原則、審計(jì)程序、審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員職責(zé)、權(quán)限等基本制度作了全面規(guī)定?！秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出，要充分發(fā)揮審計(jì)保證國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。

“免疫系統(tǒng)”論是對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)理論的創(chuàng)新，也是現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的理論基礎(chǔ)。國家審計(jì)以促進(jìn)公共責(zé)任的有效履行為天職，維護(hù)納稅人的利益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。世界審計(jì)組織第21屆大會(huì)通過的《北京宣言》（2013）提出了國家審計(jì)在國家良治方面的目標(biāo)，包括維護(hù)民主法治、提高政府效能、預(yù)防打擊腐敗、保障國家安全、促進(jìn)改善民生、推動(dòng)透明問責(zé)等。至此，我國國家審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、職能等理論與實(shí)踐，同世界審計(jì)組織倡導(dǎo)的審計(jì)理念完全一致。我國國家審計(jì)已經(jīng)與國際接軌，在推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)世界和平方面正發(fā)揮越來越大的作用。

三、國家審計(jì)服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)反思

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和人民對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督要求的提高，我國現(xiàn)行國家審計(jì)模式已無法滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。

1.國家審計(jì)在服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的局限

（1）國家審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)督作用有限

在我國的公共權(quán)力監(jiān)督體系中，審計(jì)處于重要而特殊的地位，這是由審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的本質(zhì)和《憲法》、《審計(jì)法》所賦予的職責(zé)決定的。托馬斯.G.希金斯認(rèn)為：“獨(dú)立審計(jì)師必須擁有獨(dú)立性，獨(dú)立性實(shí)際上有兩種，即實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性和形式上的獨(dú)立性”。[9]獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂。在我國現(xiàn)行審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制下，國家審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施審計(jì)時(shí)既不具有形式上的獨(dú)立，也沒有實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立，所以影響了審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)督作用。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府的制約力度有限，特別是位高權(quán)重的政府主要負(fù)責(zé)人，即使進(jìn)行監(jiān)督也流于形式。審計(jì)機(jī)關(guān)通過審查、評(píng)價(jià)政府部門和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的公共權(quán)力履行情況后所作出的審計(jì)處理決定，有時(shí)難以得到切實(shí)執(zhí)行，致使“屢審屢犯、屢犯屢審”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。現(xiàn)行審計(jì)體制未能徹底解決審計(jì)問責(zé)所面臨的困境。

（2）國家審計(jì)對(duì)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)作用有限

對(duì)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)并不是審計(jì)的本質(zhì)職能，但在當(dāng)前形勢(shì)下，國家審計(jì)被賦予評(píng)價(jià)職能。我國各級(jí)政府及其部門的公共管理績效和公共服務(wù)能力，應(yīng)由上一級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)，因此作為最高級(jí)的中央政府的工作情況就難以得到客觀公正的評(píng)價(jià)。目前，我國理論界對(duì)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)的理論研究不多，缺乏科學(xué)的理論研究成果，無法為完善制度、體制提出建設(shè)性意見和建議。審計(jì)實(shí)踐中缺乏對(duì)公共權(quán)力行使和公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效評(píng)估機(jī)制，法律依據(jù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不健全，導(dǎo)致審計(jì)人員難以順利開展工作。審計(jì)署對(duì)中央部門公共項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作從2006年開始實(shí)施，但2012年開展績效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目僅381個(gè)，涉及資金139.38億元，僅占部門項(xiàng)目預(yù)算的1.5%。[10]這與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)政治民主和履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求是不相宜的。

（3）國家審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的免疫作用有限

在新的歷史時(shí)期，國家審計(jì)作為國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”功能。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，審計(jì)系統(tǒng)有責(zé)任、有義務(wù)盡早感受并發(fā)出預(yù)警信息，防患于未然，保證國家經(jīng)濟(jì)安全和持續(xù)健康發(fā)展。而目前，我國國家審計(jì)目標(biāo)定位的重點(diǎn)仍停留在對(duì)事件的事后審查監(jiān)督和處理層面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制或防范的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范仍不完善，未能從源頭上規(guī)避或控制風(fēng)險(xiǎn)，使國家審計(jì)免疫作用的發(fā)揮受到影響。隨著社會(huì)財(cái)富的積累，各級(jí)政府不斷增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保項(xiàng)目和民生工程的投資。為了保障公共資金安全，提高公共資源使用效率，防止政府官員利用對(duì)上述投資項(xiàng)目搞政績工程、形象工程和進(jìn)行權(quán)力尋租，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)調(diào)整以往事后審計(jì)的慣性思維，創(chuàng)新審計(jì)路徑，將審計(jì)重點(diǎn)放在事前介入和事中控制上，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)，對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)控。

2.原因分析

（1）理論根源

公共受托責(zé)任關(guān)系的存在是國家審計(jì)產(chǎn)生的基本前提。最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織1985年在《關(guān)于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任指導(dǎo)方針》中指出：“公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指受托經(jīng)營公共財(cái)產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或人員，有責(zé)任匯報(bào)對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理情況，并負(fù)有財(cái)政管理和計(jì)劃項(xiàng)目方面的責(zé)任”。[11]在我國，國家一切財(cái)富屬于人民，人民作為委托人通過人民代表大會(huì)委托政府及其職能部門（受托人），按人民的利益使用、支配公共財(cái)產(chǎn)，處理公共事務(wù)，并向人民代表大會(huì)（委托人）報(bào)告情況。人民同時(shí)（通過人民代表大會(huì)、政府、紀(jì)律檢查委員會(huì)、組織部、監(jiān)察部等）委托國家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，對(duì)受托人行使運(yùn)用公共權(quán)力的狀況和結(jié)果進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)督，客觀、公正地判斷、評(píng)價(jià)公共權(quán)力行使者行權(quán)是否恰當(dāng)，以決定其繼續(xù)行使或被解除受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。

我國國家審計(jì)模式屬于行政型，審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)很大程度上由本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)掌握。在國家審計(jì)的審計(jì)關(guān)系中政府具有多重身份（如圖2所示），審計(jì)主體和被審計(jì)人又同處于一個(gè)大的組織結(jié)構(gòu)中，造成審計(jì)主體只具有相對(duì)獨(dú)立性，這就很難保證審計(jì)的質(zhì)量和效果。

（2）社會(huì)根源

圖2 我國國家審計(jì)的審計(jì)關(guān)系

我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，屬于新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制配套的宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系尚未健全，決策系統(tǒng)、調(diào)控系統(tǒng)、監(jiān)督保障系統(tǒng)等各自的職能配套還需要經(jīng)過較長時(shí)間的磨合。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正由高速增長向優(yōu)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌，在此過程中，產(chǎn)生了諸多不和諧因素，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、市場(chǎng)無序、社會(huì)分配不公、官民沖突等。這些社會(huì)矛盾越嚴(yán)重，就越需要審計(jì)發(fā)揮其不可替代的免疫作用，以其特殊的職能，去揭露、參與消除矛盾，保證社會(huì)和諧。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，為了適應(yīng)國家治理的需求，國家審計(jì)的邊界也在不斷拓展，但其根本目的是維護(hù)公共利益，推進(jìn)依法行政，維護(hù)社會(huì)公平正義。

（3）體制根源

我國目前的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府內(nèi)部，實(shí)質(zhì)上是政府內(nèi)部審計(jì)部門，如此的組織結(jié)構(gòu)安排，客觀上限制了國家審計(jì)機(jī)構(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中充分發(fā)揮監(jiān)督保障作用的可能性。盡管我國《審計(jì)法》第15條對(duì)此作了規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依照法定程序任免。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換?！钡趯徲?jì)實(shí)踐中，由于國家審計(jì)機(jī)關(guān)與本級(jí)政府及各部門之間存在緊密的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，導(dǎo)致上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性與領(lǐng)導(dǎo)作用往往被本級(jí)政府弱化。

四、國家審計(jì)服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的路徑重構(gòu)

新時(shí)代背景下，國家審計(jì)應(yīng)更積極有效地服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，參與國家經(jīng)濟(jì)治理（如圖3所示）。

1.規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序

圖3 國家審計(jì)服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本路徑

在國家治理體系中，國家審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《憲法》賦予的權(quán)力對(duì)宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行、市場(chǎng)交易秩序、社會(huì)服務(wù)是否有效等進(jìn)行監(jiān)督，尤其在彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”方面，應(yīng)發(fā)揮重要作用。改革開放是黨在新時(shí)代條件下帶領(lǐng)全國各族人民進(jìn)行的新的偉大革命，是當(dāng)代中國最鮮明的特色。隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)全球化的驅(qū)動(dòng)，社會(huì)資本形式多樣化，利益主體多元化，這些都超出了原有制度的約束范圍，使權(quán)力尋租、市場(chǎng)無序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身有一定的局限性和盲目性，在運(yùn)行過程中因信息不對(duì)稱、外部效應(yīng)、不完全競(jìng)爭等因素造成資源配置無效或低效等情況。因此，為了維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)主體間的利益平衡，形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭環(huán)境，必須運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督手段對(duì)其進(jìn)行揭示和處理。

2.監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行

現(xiàn)代政府應(yīng)是權(quán)力有限型政府。然而，在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府權(quán)力仍然過大，支配大量公共資源，與市場(chǎng)邊界不清，影響了市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置。按受托公共責(zé)任理論和國家審計(jì)制度設(shè)計(jì)的初衷，國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行負(fù)有監(jiān)督使命。國家審計(jì)監(jiān)督的目的是創(chuàng)新政府經(jīng)濟(jì)治理方式，強(qiáng)化其公共服務(wù)意識(shí)，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府權(quán)力審計(jì)，對(duì)政府及其各部門、國家企事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審查與評(píng)價(jià)，從而正確評(píng)價(jià)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用的科學(xué)性、合理性。借鑒美國審計(jì)署績效與責(zé)任履行報(bào)告框架，構(gòu)建以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評(píng)估體系和行政問責(zé)制度，滿足政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾對(duì)績效信息的需求，促進(jìn)各級(jí)政府科學(xué)配置在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事權(quán)和財(cái)權(quán)。

3.促進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)性

促進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)性，是國家審計(jì)服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)治理的主要方式之一。從理論上講，只要政府債務(wù)增長率控制在經(jīng)濟(jì)增長率范圍內(nèi)，財(cái)政就擁有償債能力。多瑪[12]提出存在一個(gè)最優(yōu)債務(wù)負(fù)擔(dān)率，只要一國債務(wù)水平小于或等于最優(yōu)債務(wù)負(fù)擔(dān)率，政府就有償債能力，財(cái)政可持續(xù)。要保證我國財(cái)政的可持續(xù)，必須完善財(cái)政制度，提高政府債務(wù)管理水平，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的審計(jì)監(jiān)督。

審計(jì)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格審查年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，促進(jìn)改革與重構(gòu)收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算報(bào)告和政府性債務(wù)管理制度，評(píng)價(jià)政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源能否滿足其未來應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)。改進(jìn)預(yù)算管理模式，嘗試引入中期預(yù)算框架，用審計(jì)成果倒逼現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，使預(yù)算模式符合完整性、準(zhǔn)確性、程序性、詳盡性、公開透明、約束嚴(yán)格等要求，體現(xiàn)財(cái)政收支的集中統(tǒng)一和預(yù)算的有效監(jiān)督特征。

4.保障金融安全

國家審計(jì)是金融領(lǐng)域的“免疫系統(tǒng)”，審計(jì)機(jī)關(guān)通過典型調(diào)查和普遍摸底雙管齊下的方式，對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)信貸政策、結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃、資產(chǎn)負(fù)債損益和貸款投放進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)分析貸款用途和償債前景，抓好貸款的流向追蹤和主體的合規(guī)性，揭露我國金融領(lǐng)域潛在的問題及導(dǎo)致其出現(xiàn)的深層次原因，促使其加強(qiáng)內(nèi)部控制，重視危機(jī)預(yù)防與應(yīng)對(duì)，有效提升金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，增強(qiáng)抵御金融危機(jī)的能力。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)金融政策的有效性審查，跟蹤金融創(chuàng)新，健全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，發(fā)揮國家審計(jì)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的“減震”功能，維護(hù)金融秩序，保障金融安全。從2006～2012年，審計(jì)署通過對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)審計(jì)，收回違規(guī)發(fā)放貸款或挪用貸款等違規(guī)使用資金共計(jì)1731.28億元，對(duì)相關(guān)違法違規(guī)人員予以處理。2013年審計(jì)署查出問題后，相關(guān)監(jiān)管部門和銀行制定完善制度100多項(xiàng)。[13]

5.維護(hù)公共資源保值增值

維護(hù)公共資源與公共利益是國家審計(jì)的根本目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格審查國庫資金收付，建立財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余定期清理制度，防止被侵吞、擠占、挪用和浪費(fèi)，對(duì)“小金庫”進(jìn)行專項(xiàng)治理。對(duì)土地出讓金收支和耕地保護(hù)以及保障性安居工程、礦產(chǎn)資源出讓等進(jìn)行審計(jì)，避免公共資源損失，揭露、查處違法違規(guī)行為。加強(qiáng)政府公共項(xiàng)目投資審計(jì)，對(duì)資金、物資的籌集、分配、撥付、使用和效果全過程進(jìn)行跟蹤，積極探索項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)監(jiān)督，保障重大投資項(xiàng)目和重大突發(fā)性公共事項(xiàng)應(yīng)急處置、預(yù)防預(yù)警、恢復(fù)重建工作的順利進(jìn)行，推動(dòng)相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)恢復(fù)和發(fā)展。

6.促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)

腐敗本質(zhì)上是對(duì)公共權(quán)力的濫用，也是國家治理最重要的威脅之一。近年來，審計(jì)署查處的重大違法違規(guī)案件整體上有增加趨勢(shì)，僅2012年，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)并移送司法機(jī)關(guān)的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索175起，涉及630多人，[14]發(fā)揮了國家審計(jì)反腐敗“尖兵”和利劍的作用。但截至目前，我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)尤其是對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)的審計(jì)覆蓋率仍然不高。審計(jì)署每年實(shí)施的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目一般為30個(gè)左右，而全國應(yīng)納入審計(jì)范圍的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只有380人，審計(jì)考核評(píng)價(jià)體系也不健全，審計(jì)結(jié)果利用效率有待提高。

國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象分類管理辦法，加大對(duì)省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)力度，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，防止濫用職權(quán)，促進(jìn)民主政治和改革開放。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)逐漸加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，聯(lián)合打擊經(jīng)濟(jì)犯罪。

7.深化經(jīng)濟(jì)體制改革

在國家審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員通過財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、社?；饘徲?jì)等專項(xiàng)審計(jì)職責(zé)，監(jiān)控宏觀經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)情況，評(píng)估經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果，識(shí)別和發(fā)現(xiàn)重大的違法違規(guī)、損失浪費(fèi)、貪污腐敗問題及其所折射出的我國部分法律、法規(guī)和規(guī)章制度方面存在的空白或者不合理之處，保證國家宏觀調(diào)控效率，發(fā)現(xiàn)和清除其中存在的經(jīng)濟(jì)安全隱患，并將其隔離在國民經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行體系之外。當(dāng)然，國家審計(jì)不僅要在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全方面善于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，更重要的是在微觀的制度層面發(fā)揮建設(shè)性作用。國家審計(jì)可以從具體實(shí)踐出發(fā)，運(yùn)用審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)和獨(dú)立、客觀、公正的身份，深入分析事件的原因，從體制、制度方面提出積極建議，進(jìn)一步完善我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

＊本文系陜西省審計(jì)廳重點(diǎn)科研課題“新形勢(shì)下國家審計(jì)服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的路徑研究”（SNSR13001）的部分成果。

[1]審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].（2011-07-01）.http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992165/n19937 51/2777940.html.

[2]秦榮生.公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論與我國政府審計(jì)改革[J].審計(jì)研究，2004（6）：8-11.

[3]唐建新，古繼洪，付愛春.政府審計(jì)與國家經(jīng)濟(jì)安全理論基礎(chǔ)和作用路徑[J].審計(jì)研究，2008（5）：23-26.

[4]王耘農(nóng)，李歆，陳永康.國家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)踐與探索——基于重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的思考[J].審計(jì)研究，2011（4）：37-39.

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[13]關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告[EB/OL].[2014-08-07].http://www.audit.gov.cn.

Study of State Audit Serving Economic Development：Rethink and Reconstruction

Liu Shan
（Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an，Shannxi710100，China）

Since the establishment，the national audit offices has been playing the important role in supervising financial income and expenses of every department of the State Council，governments in different levels，fiscal and financial institutions，enterprises and public institutions.In the new era and social condition，according to the requirement of comprehensively deepening reform，national audit offices should redesign the focuses and service path，namely strengthening public responsibility and strengthening national economic governance by standardizing market economic order，supervising the operation of government economic power，promoting the fiscal and financial sustainability，guaranteeing financial safety，preserving or increasing the value of public resources，combating corruption and upholding integrity，deepening economic institutional reform，and so on.

state audit；economic power；public fiduciary financial responsibility；immune system

F202

A

1007-8266（2014）10-0060-06

劉杉（1971-），女，遼寧省昌圖縣人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)閷徲?jì)與經(jīng)濟(jì)管理。

責(zé)任編輯：林英澤