□ 怒江州林業(yè)局長 李海曙

深化怒江林業(yè)改革爭做全省生態(tài)文明建設(shè)先行區(qū)

□ 怒江州林業(yè)局長 李海曙

怒江州林業(yè)局長李海曙（左一）調(diào)研片馬保護(hù)站

改革是怒江發(fā)展的重大機(jī)遇，是怒江發(fā)展的最大動力，是怒江破解發(fā)展難題的關(guān)鍵，是推進(jìn)怒江跨越發(fā)展的致勝法寶。黨的十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)列為中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”總體布局的重要組成部分，黨的十八屆三中全會提出緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度。林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的主體，在美麗中國建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位。怒江是一個集邊疆、民族、貧困、宗教、山區(qū)為一體的民族自治州，是一個生物資源富集、生態(tài)保護(hù)任務(wù)繁重的民族自治州。林業(yè)在推進(jìn)怒江扶貧攻堅、實(shí)現(xiàn)與全國全省同步建成小康社會的進(jìn)程中具有特殊的地位和無可替代的作用，怒江將進(jìn)一步解放思想、深化改革、推動生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)建設(shè)再上新水平，爭做全省生態(tài)文明建設(shè)的先行區(qū)。

怒江生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成績

改革是解放和發(fā)展生產(chǎn)力的根本途徑，是林業(yè)永葆生機(jī)活力的源泉。進(jìn)入新世紀(jì)以來，怒江州摒棄以過度消耗資源換取GDP增長的傳統(tǒng)模式，大力實(shí)施百萬畝林果基地、百萬株庭院經(jīng)濟(jì)林、百萬畝中藥材基地、百萬頭商品畜基地的“四個百萬”工程，提出“生態(tài)立州”發(fā)展思路，把生態(tài)建設(shè)提高到一個民族自治州“立州之本”的高度來詮釋，走“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的科學(xué)之路、和諧之路、文明之路；實(shí)施“山頂封和禁、半山移和退、河谷建和育”的三大生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，不斷推進(jìn)立體生態(tài)建設(shè)步伐，生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工作成效顯著，改善生態(tài)、改善民生作用日益凸顯，這是怒江長期改革發(fā)展實(shí)踐的總結(jié)，是怒江建成小康社會的必由之路。

深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會精神，在進(jìn)入搶抓美麗中國、新一輪西部大開發(fā)、“兩強(qiáng)一堡”、整州扶貧攻堅建設(shè)的重大機(jī)遇期，加快發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)，增加生態(tài)資源總量，提升生態(tài)系統(tǒng)功能，做好林業(yè)扶貧攻堅工作，已成為怒江林業(yè)的核心任務(wù)。但是，林業(yè)體制機(jī)制不順，林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，全社會經(jīng)營林業(yè)的積極性沒有充分調(diào)動起來等因素制約著現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展。改革是解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的不竭動力，是破除阻礙林業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制和機(jī)制性障礙的必由之路，是挖掘林業(yè)自身潛力的根本途徑，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)林業(yè)又好又快發(fā)展的內(nèi)在要求。只有不斷深化改革，才能解決怒江林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問題，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集；只有不斷深化改革，才能激發(fā)怒江林業(yè)發(fā)展的活力，調(diào)動全社會發(fā)展林業(yè)的積極性，形成推動林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大力量；也只有不斷深化改革，才能不斷推進(jìn)林業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，爭做全省生態(tài)文明建設(shè)的先行區(qū)，為云南爭當(dāng)全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵做出積極的貢獻(xiàn)。

制約怒江林業(yè)發(fā)展的難題

怒江州生態(tài)區(qū)位重要，戰(zhàn)略地位特殊，承擔(dān)著維護(hù)國家生態(tài)安全的重大責(zé)任。但是長期以來，怒江保護(hù)的投入與承擔(dān)的任務(wù)極不協(xié)調(diào)，怒江的生存與發(fā)展空間嚴(yán)重受限，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的矛盾十分突出?！跋拗婆c禁止開發(fā)”制約了怒江經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，使資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，受諸多因素的制約，怒江的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到多重羈絆。

2011年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，全州所有29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站均劃歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，其管理和服務(wù)職能發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，原來的林業(yè)站工作人員也由農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心統(tǒng)一調(diào)配，有的已變動了崗位，給森林資源管理、森林防火、造林綠化等林業(yè)工作造成了較大影響。另外，自然保護(hù)區(qū)管理體制不順，高黎貢山國家級自然保護(hù)區(qū)和云嶺省級自然保護(hù)區(qū)沒有形成統(tǒng)一的管理體制，導(dǎo)致職責(zé)錯位、缺乏長效投入機(jī)制等問題，嚴(yán)重制約自然保護(hù)區(qū)的管理與保護(hù)效率，使管理部門難以充分發(fā)揮職能。

深化怒江林業(yè)改革

綠色生態(tài)是怒江最優(yōu)的資源、最大的資本，也是怒江生存發(fā)展最重要的依靠和最長遠(yuǎn)的潛在競爭優(yōu)勢。圍繞黨的十八大關(guān)于全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)、黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定和省委、省政府關(guān)于爭當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的總目標(biāo)，怒江研究制定了生態(tài)文明建設(shè)林業(yè)行動計劃，提出要緊緊圍繞構(gòu)筑中國重要的生物多樣性寶庫及西南生態(tài)安全屏障的戰(zhàn)略部署，深入推進(jìn)“森林云南”怒江建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施林業(yè)十大行動，努力建設(shè)完備的生態(tài)安全體系、高效的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系和繁榮的生態(tài)文化體系，為怒江爭做全省生態(tài)文明建設(shè)的先行區(qū)打下堅實(shí)基礎(chǔ)。怒江林業(yè)部門必須進(jìn)一步解放思想，增強(qiáng)大局意識、責(zé)任意識、緊迫意識，加快改革步伐，以更大的政治勇氣和更實(shí)的工作舉措，加快推進(jìn)各項(xiàng)林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)體制機(jī)制，完善生態(tài)文明制度體系，全面提升生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)發(fā)展水平。

（一）加快生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)發(fā)展

“河谷生態(tài)惡化區(qū)”主要集中在怒江瀘水段和瀾滄江蘭坪段主河道兩側(cè)，該區(qū)域破損的生態(tài)，嚴(yán)重影響了我州的森林生態(tài)景觀，已成為生態(tài)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。通過實(shí)施百萬畝植樹造林、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)等工程，切實(shí)扭轉(zhuǎn)河谷生態(tài)惡化趨勢，建設(shè)怒江、瀾滄江兩江流域生態(tài)廊道。加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)體系建設(shè)，推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)“一區(qū)一法”的立法，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)、科研等設(shè)施建設(shè)。開展生物物種資源調(diào)查和生物多樣性評價，組織實(shí)施極小種群物種專項(xiàng)調(diào)查，開展就地保護(hù)，強(qiáng)化遷地保護(hù)。加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)和保護(hù)物種棲息地管理，建立完善的公眾教育體系，建立有效的合作交流機(jī)制，通過圈養(yǎng)牲畜養(yǎng)殖示范、藥用植物現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)種植示范、建立社區(qū)保護(hù)基金等方式創(chuàng)新社區(qū)共管和發(fā)展模式。加大水、土地、礦產(chǎn)和森林等資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力度。依靠科學(xué)技術(shù)，加快突破兩江流域干熱河谷困難立地條件造林難題，結(jié)合怒江、瀾滄江流域兩岸宜林荒山荒地、無立木地、陡坡耕地等林業(yè)用地植樹造林100萬畝。重點(diǎn)搶抓國家實(shí)施新一輪退耕還林的歷史機(jī)遇，實(shí)施好70萬畝陡坡地生態(tài)治理工程，以營造生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用樹種為主，重點(diǎn)治理江河兩岸、公路沿線、水庫周邊、主要城鎮(zhèn)面山、水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，增加森林覆蓋率，減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。

（二）深化林業(yè)改革

一是推進(jìn)林權(quán)配套改革，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。按照“改革、穩(wěn)定、規(guī)范、服務(wù)、發(fā)展”的總體思路，進(jìn)一步放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)，以林權(quán)社會化服務(wù)體系建設(shè)、林權(quán)抵押貸款、林權(quán)流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)，積極推進(jìn)林權(quán)配套改革，盤活林地資源。加強(qiáng)林權(quán)管理服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建成覆蓋全州的林權(quán)管理和林權(quán)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建林權(quán)管理社會化服務(wù)體系，為廣大林農(nóng)提供“一站式”服務(wù)。開展“一權(quán)不變，兩權(quán)分離”為主要內(nèi)容的林權(quán)改革，推進(jìn)林木證和經(jīng)濟(jì)林果證發(fā)證工作。大力發(fā)展以林農(nóng)專業(yè)合作社為重點(diǎn)的新型林業(yè)合作組織，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵林地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向林農(nóng)專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，推進(jìn)林業(yè)規(guī)?；?、集約化和專業(yè)化經(jīng)營，使農(nóng)民獲得更多的林業(yè)財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民營造綠水青山，收獲金山銀山。開展林木所有權(quán)和使用權(quán)的分離改革，引導(dǎo)林農(nóng)將分散的自留山、承包林地中具有森林觀賞價值的森林景觀，通過簽訂流轉(zhuǎn)合同有償流轉(zhuǎn)給有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)和業(yè)主進(jìn)行森林綜合開發(fā)利用。在確保不改變林地性質(zhì)的前提下，創(chuàng)新公益林、商品林經(jīng)營管理模式，嚴(yán)格管好生態(tài)公益林，建立生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步增長機(jī)制，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓群眾共享“生態(tài)紅利”，科學(xué)經(jīng)營商品林，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，讓廣大林農(nóng)共享“經(jīng)濟(jì)紅利”。

二是加快林下產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全力打造綠色富民產(chǎn)業(yè)。牢固樹立“不砍樹也致富”的理念，在維護(hù)生態(tài)安全的前提下，以促進(jìn)農(nóng)民增收為目的，以提高林地利用效率和林業(yè)綜合效益為核心，抓好林下種植、林下養(yǎng)殖、林下采集加工和森林生態(tài)旅游，做到林木、林果、林藥、林花、林菜和林游六個結(jié)合，重點(diǎn)發(fā)展林、畜、藥、菌、菜、果、油、花八種生態(tài)產(chǎn)業(yè)。按照《怒江州扶貧攻堅總體方案（2013—2017年）》要求，牢固樹立“產(chǎn)業(yè)興州”、“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)州”、“產(chǎn)業(yè)富州”的理念，在實(shí)施“兩江”流域生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)上，全力打造以草果、核桃、漆樹“一草兩樹”為主的綠色富民產(chǎn)業(yè)。在全州現(xiàn)有40萬畝草果面積基礎(chǔ)上，新建草果種植基地60萬畝，力爭到2017年，全州草果種植面積達(dá)100萬畝，并通過加強(qiáng)產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)、品牌打造和市場開拓，努力把草果打造成怒江最具競爭力的品牌和名片。依托豐富的生物物種和立體氣候優(yōu)勢，加快建設(shè)一批規(guī)?；⒓s化、標(biāo)準(zhǔn)化的木本油料、中藥材原料基地，新發(fā)展核桃50萬畝、漆樹20萬畝、油茶10萬畝、中藥材20萬畝。力爭到2020年，全州綠色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破30億元，對全州農(nóng)民人均純收入貢獻(xiàn)8000元以上。

三是完善林權(quán)抵押貸款制度，推進(jìn)林業(yè)投融資改革。推進(jìn)林業(yè)投融資改革對集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展意義重大，是實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)、林農(nóng)、政府多贏的工作。貫徹落實(shí)《中國銀監(jiān)會 國家林業(yè)局關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕32號）精神，抓住瀘水和蘭坪兩縣被列為省級林權(quán)抵押貸款重點(diǎn)推進(jìn)縣的契機(jī)，采取加強(qiáng)銀林溝通合作、創(chuàng)新森林資源資產(chǎn)評估機(jī)制、加大宣傳力度等措施，不斷創(chuàng)新工作思路和方法，加快推動林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。健全林權(quán)抵押貸款機(jī)制，暢通貸款渠道，擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款范圍和貸款規(guī)模，探索抵押林木購買保險模式和抵押監(jiān)管機(jī)制，開展觀賞苗木、經(jīng)濟(jì)林木抵押貸款業(yè)務(wù)。研究建立林地林木收儲中心，對逾期不還的抵押林權(quán)進(jìn)行收儲，從根本上解決了林權(quán)證直接抵押融資的管理難和處置難問題，并通過財政補(bǔ)貼等措施，全面啟動火災(zāi)、旱災(zāi)、冰雹霜凍、病蟲害等自然災(zāi)害方面的森林保險，化解貸款風(fēng)險。積極營造有利于金融支持集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，完善林業(yè)貸款貼息政策，推進(jìn)林業(yè)貸款據(jù)實(shí)貼息，逐步擴(kuò)大林業(yè)貼息貸款規(guī)模。要進(jìn)一步完善政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與的多元投入機(jī)制，充分發(fā)揮資金政策導(dǎo)向作用，吸引民間資本和州外資金投入綠色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化和運(yùn)行管理市場化。

碧羅雪山白弄湖

四是推進(jìn)生態(tài)文明制度創(chuàng)新，構(gòu)建綠色發(fā)展體系。要把創(chuàng)新生態(tài)文明制度體制機(jī)制改革作為怒江改革的一個突破口，成為怒江發(fā)展的動力，積極探索、先行先試，開展好以“推進(jìn)生態(tài)文明制度創(chuàng)新，建設(shè)綠色發(fā)展體系”為重點(diǎn)的改革。一要建立森林資源明細(xì)賬。開展各級各類森林資源、野生動植物資源、濕地資源調(diào)查，摸清家底，建設(shè)資源動態(tài)監(jiān)測體系，確定資源總量，盤活有效資源，切實(shí)保護(hù)好森林、野生動植物、濕地等自然資源，為構(gòu)建綠色發(fā)展體系奠定基礎(chǔ)。二要劃定國土生態(tài)空間類別。科學(xué)劃定生態(tài)紅線，明確國土空間開發(fā)“高壓線”，將自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等劃入生態(tài)紅線管制區(qū)。按照空間類別，保護(hù)優(yōu)先，協(xié)調(diào)發(fā)展，合理開發(fā)。三要研究提出森林資源損益表。將依靠森林資源獲得的直接收益、間接收益和建設(shè)帶來的損失納入損益表，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和責(zé)任追究制度。四要完善生態(tài)保護(hù)建設(shè)體系。建立和完善自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理體系為重點(diǎn)，逐步探索和建立以國家公園、物種保護(hù)、濕地保護(hù)、名木古樹、地質(zhì)公園和古村落為重點(diǎn)的保護(hù)管理體系。全面加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理，構(gòu)建林業(yè)執(zhí)法新體系。

五要建立森林資源產(chǎn)權(quán)制度。以明晰產(chǎn)權(quán)、落實(shí)權(quán)益、加強(qiáng)監(jiān)管為重點(diǎn)，研究建立健全森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。深入研究集體林、國有林、濕地和野生動植物產(chǎn)權(quán)管理制度，為理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系提供依據(jù)。抓緊研究森林資源資產(chǎn)化管理、核算和有償使用問題，為建立森林資源資產(chǎn)化管理制度提供量化標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)條件。建立健全林權(quán)交易市場，建立符合怒江特點(diǎn)的森林資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。六要構(gòu)建林業(yè)法制體系。圍繞加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，充分遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)規(guī)律，加強(qiáng)怒江生態(tài)保護(hù)立法工作，注重保護(hù)與開發(fā)的一致性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，建立保護(hù)與發(fā)展相統(tǒng)一的法治保障體系。

（欄目編輯/王佳純）