□ 昆明市林業(yè)局長 曾令衡

全面深化昆明林業(yè)改革

□ 昆明市林業(yè)局長 曾令衡

昆明市林業(yè)局長曾令衡（右二）到祿勸縣馬鹿塘鄉(xiāng)調(diào)研

改革開放以來，昆明林業(yè)發(fā)展取得了長足進步，從總體來看，在全國大中城市中昆明市森林資源狀況處于前列，但從云南省內(nèi)看，昆明市森林資源總量不足、質(zhì)量不高，森林資源狀況處于全省中下水平，林業(yè)的多種效益沒有充分顯現(xiàn)。昆明林業(yè)要在實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、構(gòu)建我國西南生態(tài)安全屏障、建設世界知名旅游城市進程中有所作為，就必須要在釋放林業(yè)發(fā)展活力方面有所突破，要在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)群眾共同富裕上有所建樹，通過改革創(chuàng)新探索出一條都市林業(yè)發(fā)展新路子。

一、全面深化改革對促進昆明林業(yè)發(fā)展意義重大

（一）全面深化林業(yè)改革，是發(fā)揮省會中心城市排頭兵作用及建設世界知名旅游城市的迫切需要。昆明市是全國和云南省主體功能區(qū)規(guī)劃確定的重點開發(fā)區(qū)域，是“橋頭堡”建設的核心區(qū)域，是生物多樣性保護和西南生態(tài)安全屏障的重要組成部分。2013年9月，昆明市榮獲“國家森林城市”稱號，標志著昆明林業(yè)生態(tài)建設登上了新的臺階。如何鞏固提升“創(chuàng)森”成果，進一步提升昆明的城市品位，使之與世界知名旅游城市相符，已成為昆明林業(yè)生態(tài)建設的一項重要任務。全面深化林業(yè)改革，快速提升林業(yè)生態(tài)功能，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾不斷增長的生態(tài)需求，已經(jīng)成為昆明市經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展刻不容緩的重大課題。

（二）全面深化林業(yè)改革，是突破昆明林業(yè)改革難題、釋放林業(yè)發(fā)展活力的必然選擇。當前，發(fā)達國家和國內(nèi)先進地區(qū)林業(yè)發(fā)展正處于傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變的關鍵時期，林業(yè)發(fā)展正從保護生態(tài)為主向發(fā)揮生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益轉(zhuǎn)變，林業(yè)建設將從行業(yè)主管部門為主向全社會共同參與轉(zhuǎn)變，林業(yè)管理將從注重資源管理向注重社會化服務轉(zhuǎn)變。全面深化昆明林業(yè)改革，能夠適應林業(yè)改革發(fā)展的新形勢、新要求，有效整合行政資源、市場資源和社會資源，在更高層面推進體制機制創(chuàng)新，逐步消除影響林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾，進一步增強林產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。

（三）全面深化林業(yè)改革，是促進昆明林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)群眾共同富裕的重要途徑。昆明市林業(yè)產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模較小、層次較低，對地方經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用尚未充分顯現(xiàn)出來。昆明市是全省16個州市中產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素最為集中的城市，依托全省和周邊國家豐富的森林資源發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)大有可為。全面深化林業(yè)改革，只要做到在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)，更加高效地利用內(nèi)外資源，就一定能推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越發(fā)展，培育出一大批后續(xù)產(chǎn)業(yè)，把林業(yè)打造成昆明市的重要支柱產(chǎn)業(yè)之一。昆明市山區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，加快改善這些地區(qū)民生問題，促進農(nóng)民增收致富潛力在山、希望在林，只有把山的潛力充分挖掘出來，把林業(yè)的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，才能為山區(qū)群眾提供創(chuàng)業(yè)平臺和致富空間。

二、昆明林業(yè)在改革發(fā)展過程中面臨的主要困難和問題

（一）森林資源總體質(zhì)量不高，綠化造林已進入攻堅階段。昆明森林資源呈現(xiàn)出“四高四低”階段性特征。“四高”：一是集體林比重高，占全市林業(yè)用地面積的93.9%，高于全省80%的集體林比重；二是公益林比例高，占全市林業(yè)用地面積的65.1%，高于全省50.2%的平均值；三是中幼林比重高，占全市林份面積的87.2%，中幼林比重處于高位狀態(tài)；四是針葉林占比高，占全市林分面積的60.8%，高于全省52.4%的整體水平?！八牡汀保阂皇悄昃L量低，全市林分單位面積年均生長量為2.4立方米/公頃，低于全省4.56立方米/每公頃的年均生長量；二是森林蓄積量低，林分單位面積蓄積量為46.32立方米/每公頃，遠低于全省105.51立方米/公頃的單位面積蓄積；三是經(jīng)濟林比重低，占全市有林地面積5.72%，低于全省9.16%的經(jīng)濟林面積比例；四是森林覆蓋率低，全省森林覆蓋率為54.64%，昆明市森林覆蓋率僅為48%，低于全省平均水平6.64個百分點。目前，昆明市造林綠化工作的重點已轉(zhuǎn)入“五采區(qū)”、石漠化及難造林地等區(qū)域，立地條件差、造林成本高、成果鞏固難，特別是在苗木質(zhì)量要求高、人工費用大幅度增加的前提下，林業(yè)發(fā)展與投資比例的增長存在較大差距，植樹造林、提高質(zhì)量舉步維艱。

（二）林業(yè)產(chǎn)業(yè)大資源、小產(chǎn)業(yè)狀況突出。雖然昆明市有全省和周邊國家雄厚的林業(yè)資源可利用，但由于產(chǎn)業(yè)化程度低、技術創(chuàng)新不充分，林產(chǎn)品市場準入不規(guī)范，林產(chǎn)品精深加工的規(guī)模不大、水平不高、效益不好、受政策等因素的制約，林業(yè)投融資體制滯后，來自社會、企業(yè)和個人的投資積極性不高，林業(yè)產(chǎn)業(yè)與全市經(jīng)濟社會發(fā)展的水平不相適應。

（三）森林資源保護與利用的矛盾日益突出。隨著城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，林地的供需矛盾突出。一方面城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上山、建設開發(fā)需占用大量林地，另一方面林地征占用定額指標受到限制，少部分地方以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取暫時的經(jīng)濟利益，違規(guī)違法占用森林資源、開采礦藏等現(xiàn)象時有發(fā)生，“未批先占，少批多占”造成林地流失；監(jiān)管手段落后，管理環(huán)節(jié)薄弱，森林資源管理面臨巨大挑戰(zhàn)。

（四）林業(yè)發(fā)展的體制機制不完善。雖然昆明市集體林權制度主體改革任務基本完成，但相關的配套改革進展較慢，尤其是在政府扶持政策、投融資平臺、林業(yè)保險、生態(tài)效益補償以及林木采伐、林權流轉(zhuǎn)等方面還存在許多障礙，影響了林改成效的發(fā)揮。

（五）科技支撐能力不強，林業(yè)發(fā)展的保障體系薄弱。林業(yè)科技的貢獻率較低，科技成果轉(zhuǎn)化與發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的要求有較大的差距。林業(yè)科研、林木種苗、林業(yè)推廣、野生動植物保護還不適應新形勢下林業(yè)發(fā)展的需要?；鶎恿謽I(yè)站建設弱化滯后，森林防火、林業(yè)有害生物防治、野生動物疫源疫病、森林資源監(jiān)測等體系建設不夠完善，管理手段亟待提高。

三、抓住十大關鍵領域，努力推動昆明林業(yè)改革發(fā)展取得新成效

（一）創(chuàng)新生態(tài)建設模式，推動生態(tài)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)共進。探索實行營造林項目申報制和核準制，逐步改變過去重造輕管的傳統(tǒng)營造林模式。完善社會投入生態(tài)建設的相關配套政策，努力擴大社會造林投入。以重要生態(tài)功能區(qū)建設為重點，以重點生態(tài)工程為抓手，大力加強林業(yè)生態(tài)建設，強化森林資源管護，繁榮森林文化。以轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式為突破，制定扶持政策，培育市場主體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織模式，抓好龍頭企業(yè)，提升技術創(chuàng)新能力，完善社會化服務體系，加快構(gòu)建比較完善的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

（二）加快林業(yè)資源配置方式轉(zhuǎn)變，提高林業(yè)資源利用率。以提升城市復合生態(tài)系統(tǒng)承載能力為目標，促進生態(tài)體系與城鄉(xiāng)建設體系的融合，構(gòu)建平衡穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。以鞏固提升國家森林城市為契機，倡導節(jié)約、健康、文明的生產(chǎn)消費方式，緩解昆明市的環(huán)境資源約束，培育人與自然和諧共處、循環(huán)共生的良好關系。正確處理數(shù)量與質(zhì)量的關系，擴大森林面積，加強撫育經(jīng)營和科技推廣，提高林地質(zhì)量和資源利用率。

（三）深化集體林權制度配套改革。完善運行規(guī)章制度，落實編制、人員、設備，構(gòu)建市縣兩級林權管理、服務、收儲及信息服務“四位一體”的林權管理服務中心，為林權交易提供高效、便捷的服務。按照“林農(nóng)自愿、協(xié)商自主、形式多樣、交易公開”的原則，積極引導集體林地林木進入林地所在縣及其以上的林權交易市場流轉(zhuǎn)。穩(wěn)定林地家庭承包關系，引導獲得林地承包經(jīng)營權的農(nóng)民在不改變林地用途的前提下開展自主經(jīng)營。鼓勵有林業(yè)經(jīng)營能力的林農(nóng)和企業(yè)通過林地流轉(zhuǎn)方式獲取經(jīng)營權，鼓勵組建家庭林場。制定政策落實農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民保留承包期內(nèi)的林地承包經(jīng)營權和林木所有權，按照“依法、自愿、有償”原則，鼓勵林權合理流轉(zhuǎn)，確保林農(nóng)轉(zhuǎn)戶進城后享有合法權益。

（四）積極穩(wěn)妥推進國有林場改革。按照分類經(jīng)營、分類管理、規(guī)模經(jīng)營、屬地管理的要求，堅持“一場一策”，科學界定昆明市所屬國有林場的性質(zhì)，將國有林場劃分為生態(tài)公益型林場和商品經(jīng)營型林場，商品型林場的林地，除原劃定的公益林按國家政策規(guī)定進行生態(tài)效益補償外，其余商品林由林場組織生產(chǎn)經(jīng)營。重點是盤活存量資產(chǎn)，對經(jīng)營型國有林場舉辦的多種經(jīng)營項目、商品林及加工機械設備等資產(chǎn)，采取股份合作、合資、承包、租賃、拍賣、出售等方式進行優(yōu)化配置，鼓勵職工組建專業(yè)隊伍，利用現(xiàn)有資產(chǎn)開展承包荒山造林、森林撫育、低效林改造等生產(chǎn)經(jīng)營項目，發(fā)展林下經(jīng)濟。強化市縣兩級政府對國有林場的林權糾紛調(diào)處力度，減少國有林場與當?shù)厝罕姷牧謾嗉m紛，保護國有林場的合法權益。

（五）積極推進林業(yè)資源管理體制改革。爭取省級林業(yè)部門支持，對商品林、公益林采伐限額實行分類管理，林木采伐限額按蓄積量單項控制，取消消耗結(jié)構(gòu)限制。進一步簡化林業(yè)部門的林木采伐審批程序，為經(jīng)營者提供林權審核、伐區(qū)設計和審批發(fā)證等“一站式”服務。加快編制昆明市森林經(jīng)營方案，區(qū)分林地類型進一步明晰產(chǎn)權，按照適地適樹的原則確定林種發(fā)展方向。全面推行林木采伐公示制度，杜絕將采伐指標切塊分配給非林權所有者現(xiàn)象。開展臨時占用林地改革試點，出臺臨時占用林地恢復林業(yè)生產(chǎn)條件實施方案編制規(guī)程，進一步擴大臨時占用林地審批規(guī)模，嚴格占用期滿后植被恢復措施，確保林地少流失，緩解昆明林地定額不足的矛盾。積極探索“以租代征”等林地征占用新模式，科學分配使用林地定額，保障重點項目建設。

（六）完善森林生態(tài)效益補償制度。完善公益林生態(tài)效益補償機制，建立多形式、多渠道的生態(tài)效益補償機制。建立造林、撫育、林木良種財政補貼制度，開展造林、撫育、林木良種補貼試點工作，逐步提高補貼標準。積極探索建設區(qū)域間生態(tài)補償，按照資源使用付費和“誰破壞、誰補償”的原則，拓寬補償資金的籌集渠道，先行探索在市域范圍內(nèi)征收林業(yè)資源費。探索由省、市、縣（市、區(qū)）三級安排部分造林資金，直接收購各類社會主體營造的非國有公益林。建立責、權、利相統(tǒng)一的管護機制，采取聯(lián)戶管護、專業(yè)承包管護、委托管護等形式，落實生態(tài)公益林的管護主體、管護責任。

（七）著力構(gòu)建生態(tài)文明制度體系。生態(tài)文明制度建設是生態(tài)文明建設的重要組成部分，是貫徹落實生態(tài)文明建設的根本保障。從林業(yè)生態(tài)建設和不同區(qū)域的特點出發(fā)，建立科學的考核評價指標體系，讓生態(tài)文明建設考核由軟約束變成硬杠桿。探索建立林業(yè)生態(tài)資源交易市場，構(gòu)建與國際接軌的生態(tài)資源產(chǎn)品交易規(guī)則，搭建投融資平臺，把林業(yè)生態(tài)資源這一公共產(chǎn)品，以及與之相關的服務產(chǎn)品資本化，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品和服務提供有序流轉(zhuǎn)，促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護。

（八）創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策措施。擴大林權抵押貸款、林農(nóng)小額信用貸款和林區(qū)農(nóng)民聯(lián)保貸款規(guī)模。進一步完善林業(yè)信貸擔保方式，建立政府扶持、市場運作的信貸擔保機制。將森林保險納入農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)籌安排，落實森林保險保費補貼措施，引導林業(yè)企業(yè)、林農(nóng)專業(yè)合作社、林農(nóng)積極參與森林保險。對木本糧油、種質(zhì)資源保護、生物質(zhì)能源林、速生豐產(chǎn)林、珍貴樹種以及大徑材培育給予財政扶持。放寬林下資源經(jīng)營政策，在林權登記證基礎上，實行林下資源經(jīng)營證登記制度，一林兩證、經(jīng)營分開，鼓勵集體林地和國有林場面向社會采取各種方式開展林下資源經(jīng)營。

（九）加快林業(yè)社會化服務體系建設。面對林業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出產(chǎn)權主體多元化、經(jīng)營形式多樣化、森林資源資本化、服務對象分散化的新情況，昆明林業(yè)將盡快轉(zhuǎn)變職能，提升服務水平，深化行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為。推進林業(yè)專業(yè)合作組織建設，加快構(gòu)建公益性和經(jīng)營性服務相結(jié)合、專業(yè)服務和綜合服務相協(xié)調(diào)的新型林業(yè)社會化服務體系。大力發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場、股份制林場等林業(yè)合作組織，開展自我服務，降低生產(chǎn)和流通成本，提高林業(yè)經(jīng)營效益。鼓勵發(fā)展各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會，引導和規(guī)范各類林業(yè)中介組織健康發(fā)展。加強林業(yè)市場服務和信息服務，為企業(yè)和林農(nóng)進入市場、銷售產(chǎn)品提供通暢的渠道。

（十）完善現(xiàn)代林業(yè)科技支撐體系。加強林業(yè)關鍵技術攻關，著力突破林業(yè)技術瓶頸。加強基層林業(yè)科技推廣體系建設，改善工作條件，建立市縣鄉(xiāng)三級工作人員輪崗交流機制。推進林業(yè)種業(yè)技術創(chuàng)新，發(fā)展專業(yè)化種苗公司，加快種苗生產(chǎn)基地化、質(zhì)量標準化、統(tǒng)一供種化。完善林業(yè)科技獎勵制度，鼓勵科研單位、科技人員進行科技創(chuàng)新。積極推進“數(shù)字林業(yè)”建設，加快建設全市統(tǒng)一的資源監(jiān)管系統(tǒng)、營造林管理系統(tǒng)、災害監(jiān)控與應急系統(tǒng)、林業(yè)科技推廣系統(tǒng)和綜合辦公系統(tǒng)，加強全市林業(yè)信息網(wǎng)絡共享平臺建設，加快建立林業(yè)資源、林權宗地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、科技信息、涉林企業(yè)、防災減災信息綜合數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)林業(yè)管理與服務的信息化和便捷化。

通過改革不斷釋放昆明林業(yè)的潛力，爭取到2020年，昆明林業(yè)基本實現(xiàn)林業(yè)綜合改革取得重大突破，森林生態(tài)體系更加完備，森林產(chǎn)業(yè)體系更加健全，森林文化建設更加繁榮，林業(yè)基礎保障更加完善，全市森林覆蓋率達到55%以上，林木綠化率達到60%以上，森林蓄積量達到6300萬立方米的目標。