◇李芳凡 付強(qiáng)

基于代際差異和內(nèi)部分化雙重視角談農(nóng)民工的養(yǎng)老保險

◇李芳凡 付強(qiáng)

隨著農(nóng)民工的日益增多，農(nóng)民工已不是同質(zhì)化、單一化的群體了。農(nóng)民工在縱向上的代際差異和橫向的內(nèi)部分化日益顯著，本文用雙重視角分析了基于農(nóng)民工的代際差異所產(chǎn)生的兩種群體：第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工，以及基于內(nèi)部分化所形成的三種群體：市民化群體，強(qiáng)流動性群體和季工性群體對養(yǎng)老保險的不同訴求。針對農(nóng)民工異質(zhì)化、差異性的養(yǎng)老保障需求現(xiàn)狀，從社會公平正義觀點(diǎn)出發(fā)，提出用分層-分段的方法來解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題。

農(nóng)民工；新生代農(nóng)民工；代際差異；內(nèi)部分化；養(yǎng)老保險

10.13190/j.cnki.scyj.2014.10.008

改革開放以來，我國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化方面的進(jìn)程日益加快，農(nóng)村大量剩余勞動力開始向城市轉(zhuǎn)移，“農(nóng)民工”問題成為各界日益關(guān)注的焦點(diǎn)。以1980年前后出生為分界線，農(nóng)民工由同質(zhì)化、單一化的群體開始向異質(zhì)化、多元化的群體轉(zhuǎn)化，農(nóng)民工的代際分化和內(nèi)部分化成為近些年學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。有學(xué)者從代際差異的角度提出了農(nóng)民工形成了兩種群體：（1）第一代農(nóng)民工，（2）新生代農(nóng)民工（王春光，2003）。有的學(xué)者從內(nèi)部分化角度提出了農(nóng)民工形成了三種群體：（1）市民化群體，（2）強(qiáng)流動性群體，（3）季工性群體（朱進(jìn)芳，2012）。與農(nóng)民工群體的代際差異和內(nèi)部分化聯(lián)系最多的問題之一就是農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題。根據(jù)2013年國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國約有6.3億農(nóng)民，而農(nóng)民工群體為2.45億，盡管農(nóng)民工群體作為一個過渡群體最終要被市民化，但是從目前到農(nóng)民工被完全消化轉(zhuǎn)移，仍有一段相當(dāng)長的時間。如何滿足農(nóng)民工亟須的社會保障的不同需求，確保農(nóng)民工在城務(wù)工的合法權(quán)益，不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建公平正義的社會保障制度的需要，也是響應(yīng)新時期繼續(xù)深化改革的號召，構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)。

一、從代際差異角度看農(nóng)民工養(yǎng)老保險的需求現(xiàn)狀

農(nóng)民工的代際差異體現(xiàn)在很多方面，王春光（2003）從年齡、受教育水平、務(wù)工經(jīng)歷、身份認(rèn)同、鄉(xiāng)土認(rèn)同等方面分析了農(nóng)民工的代際差異；劉志英（2011）從文化差異、流動差異、需求差異等方面分析了農(nóng)民工的代際差異。無論是在年齡方面還是其他方面，農(nóng)民工代際差異都是非常明顯的，在縱向上農(nóng)民工由于代際差異所產(chǎn)生的兩種群體——第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工，他們對社會養(yǎng)老保險的需求也是不同的。

1.第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險需求現(xiàn)狀。計劃經(jīng)濟(jì)時期統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策和1958年頒布實施的《中華人民共和國戶籍登記條例》為保障城市發(fā)展，人為限制了城鄉(xiāng)間或地區(qū)間的人口流動。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，1978年我國的城鎮(zhèn)化率為17.9%，較低的城鎮(zhèn)化率使得第一代農(nóng)民工外出務(wù)工的機(jī)會很少，即使外出務(wù)工，受技術(shù)水平的限制，大多數(shù)從事低技能的工作。第一代農(nóng)民工較低的技能水平與企業(yè)所需要的高技能技工的差距使得第一代農(nóng)民工也基本上無法在城市立足。同時第一代農(nóng)民工大多數(shù)都已經(jīng)在農(nóng)村成家立業(yè)，正處于上有老人要贍養(yǎng)，下有孩子要撫養(yǎng)的階段，受傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老”和“土地保障”的影響，對社會保障的觀念仍有排斥的思想。他們最終要回到農(nóng)村，他們把外出務(wù)工只是當(dāng)作賺錢的一種方式，城市對其來說只是“驛站”，有學(xué)者稱其為“生存理性假設(shè)”，基于這種以賺錢為主的生活方式，他們對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的訴求并不高。農(nóng)民工的收入水平和城鎮(zhèn)職工相比來說是較低的，一個月幾百元的社會保險費(fèi)的額外支出對他們來說也是不愿意的負(fù)擔(dān)。即使第一代農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或者農(nóng)民工養(yǎng)老保險，當(dāng)?shù)谝淮r(nóng)民工返鄉(xiāng)時，社會統(tǒng)籌部分因保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)而受損，這對大部分第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險的權(quán)益是有較大的影響的，對其來說新農(nóng)保不失為一種有效的解決其養(yǎng)老問題的方式。同時也存在一小部分第一代農(nóng)民工適應(yīng)了城市的環(huán)境，并且基本上在城市站穩(wěn)腳，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險是滿足其需求的一種有效的方式。

2.新生代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險需求現(xiàn)狀。我國的城鎮(zhèn)化率自1978年的17.9%到2013年的53.7%，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，國家在政策上給予規(guī)定，鼓勵農(nóng)民工向城鎮(zhèn)落戶，在此背景下新生代農(nóng)民工外出務(wù)工的機(jī)遇增加，所掌握的技能水平比第一代農(nóng)民工也較高，在家庭方面也沒有較多的牽掛。根據(jù)2009年全國總工會調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，90%的新生代農(nóng)民工沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，他們大多數(shù)初中或者高中畢業(yè)后就直接進(jìn)入城市打工，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村土地、農(nóng)民的概念模糊，80%的新生代農(nóng)民工已無法適應(yīng)農(nóng)村生活，融入城市才是他們的最終歸宿[1]。由于新生代農(nóng)民工市民化的制度、心理成本較低，因此成為市民化的主要群體。新生代農(nóng)民工要經(jīng)歷由農(nóng)民變?yōu)檗r(nóng)民工，由農(nóng)民工變?yōu)槭忻駜蓚€階段，因此對養(yǎng)老保險的需求也存在二元性，即農(nóng)民工養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險兩種保險。即使在農(nóng)村，新生代農(nóng)民工也沒有土地，僅有的“土地保障”的功能對新生代農(nóng)民工來說也是極其有限的。具有較強(qiáng)融入城市意愿的新生代農(nóng)民工對待遇較高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險有著很大的需求，同時也不能排除新生代農(nóng)民工對低繳費(fèi)、低待遇型的農(nóng)民工養(yǎng)老險和新農(nóng)保有著某些需求。但需求的多少不能因為農(nóng)民工融入城市意愿的強(qiáng)烈與否相掛鉤，應(yīng)考慮新生代農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)水平、適應(yīng)性等方面能否適應(yīng)各種保險。

二、從內(nèi)部分化角度看農(nóng)民工養(yǎng)老保險的需求現(xiàn)狀

1.市民化群體的養(yǎng)老保險需求現(xiàn)狀。農(nóng)民工的市民化是未來幾年農(nóng)民工最終要回歸的群體，強(qiáng)流動性群體和季工性群體雖然是基于農(nóng)民內(nèi)部分化所產(chǎn)生的群體，但這只是現(xiàn)階段我國農(nóng)民工還沒有實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的完全轉(zhuǎn)化而暫時存在的過渡性群體。農(nóng)民工的市民化是指既有市民化的意愿，又有市民化能力的農(nóng)民工在城市定居的過程，農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變，必須具有市民化意愿和市民化能力[3]。在市民化能力方面，市民化群體有著穩(wěn)定的職業(yè)、住所和收入來源，和企業(yè)簽訂了勞動合同并且有正規(guī)的勞動合同關(guān)系，大都在城市站穩(wěn)腳，并且具有一定經(jīng)濟(jì)能力。這部分市民化群體的生活和消費(fèi)水平基本上和城鎮(zhèn)人口相差無幾，已具備納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系的條件。在市民化意愿方面，市民化群體較強(qiáng)的穩(wěn)定性以及較高的融入城市意愿，可以有效地避免“退保高潮”和養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)困難問題的出現(xiàn)，這部分市民化群體對養(yǎng)老保險的需求是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

2.強(qiáng)流動性群體的養(yǎng)老保險需求現(xiàn)狀。強(qiáng)流動性農(nóng)民工群體是常年流動在工作地點(diǎn)，并且收入較為不穩(wěn)定的打工者，一部分農(nóng)民工在省內(nèi)不同地區(qū)之間跨地區(qū)流動，而另一部分農(nóng)民工群體在不同省份之間跨地域流動。盡管2010年1月1日實施的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》中規(guī)定了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險可以實行跨省就業(yè)轉(zhuǎn)移接續(xù)，但是仍有退?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。同時農(nóng)民工參加社會保險的顧慮或退保的現(xiàn)實原因是社保關(guān)系跨地區(qū)接續(xù)困難和養(yǎng)老保險待遇受損等問題[4]。養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁瑣以及人為設(shè)置的障礙都降低了農(nóng)民工參保的積極性，而且目前在2.45億農(nóng)民工中，這種強(qiáng)流動性的農(nóng)民工群體占據(jù)著大多數(shù)人口，正是這種高速的流動性給養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來了困難，并且這種強(qiáng)流動性群體的農(nóng)民工的歸屬意愿也存在很大的波動。一部分強(qiáng)流動性的農(nóng)民工有著強(qiáng)烈的歸屬意愿和鄉(xiāng)土情結(jié)，年輕時在外務(wù)工，但是年老時渴望回到家鄉(xiāng)；還有一部分強(qiáng)流動性農(nóng)民工年輕時在外務(wù)工，即使有著強(qiáng)烈融入城市的意愿，但是經(jīng)過若干年的打拼最終迫于經(jīng)濟(jì)、政策等方面的原因無法融入城市，這部分農(nóng)民工最終也要回到農(nóng)村。以上這兩部分強(qiáng)流動性農(nóng)民工在城市務(wù)工時企業(yè)也為其繳納了農(nóng)民工養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但是回歸農(nóng)村時，這兩部分農(nóng)民工要參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。如何做到在不損害強(qiáng)流動性農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險權(quán)益的前提下，實現(xiàn)幾種社會保險制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，保障好這兩部分農(nóng)民工群體養(yǎng)老保障的權(quán)益是目前存在的重要工作。第三部分農(nóng)民工群體是在幾個城市流動務(wù)工，但是最終卻選擇了在一個城市定居下來，如何計算農(nóng)民工這種分城市、分地域流動的養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，也是目前存在的一個重要問題。這部分強(qiáng)流動性農(nóng)民工群體對養(yǎng)老保險的需求是農(nóng)民工養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

3.季工性群體的養(yǎng)老保險需求現(xiàn)狀。季工性群體是指在農(nóng)閑時外出務(wù)工，每到農(nóng)忙季節(jié)時就返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的一部分農(nóng)民工群體。這部分農(nóng)民工群體在家鄉(xiāng)仍有土地，其較強(qiáng)的歸屬感以及較低融入城市的意愿迫使他們常年在城市和農(nóng)村之間奔波。季工性農(nóng)民工中很大一部分從事建筑、制造等行業(yè)，由于這種季工性農(nóng)民工群體較強(qiáng)的流動性、遷徙性，他們不僅沒有和企業(yè)簽訂正規(guī)的勞動合同，訂立勞動關(guān)系，企業(yè)或者雇主也不愿為其繳納養(yǎng)老保險。由于較低的收入水平以及較強(qiáng)的返鄉(xiāng)回流意愿，在養(yǎng)老保險的需求方面，他們對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的需求也不強(qiáng)烈，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險不僅人為地設(shè)置了轉(zhuǎn)移接續(xù)的障礙，而且還存在農(nóng)民工重復(fù)參保而占用社會養(yǎng)老保險基金的可能性，這對本來就較少的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金來說也是較為尷尬的。相反，這部分季工性群體對新農(nóng)保的需求是較大的，將其納入新農(nóng)保是滿足其需求的一種有效的方式。

農(nóng)民工內(nèi)部分化導(dǎo)致該群體對養(yǎng)老保險的需求及支付能力出現(xiàn)異化，統(tǒng)一化的農(nóng)民工養(yǎng)老險制度或者將部分農(nóng)民工排斥在養(yǎng)老險制度之外，如直接將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，或者難以滿足部分農(nóng)民工的養(yǎng)老保險需求，如以低費(fèi)率和低待遇建立相對獨(dú)立的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度[2]。基于內(nèi)部分化所產(chǎn)生的三種群體對社保的需求也是不盡相同的。各地出臺的關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險試點(diǎn)的辦法很多，但是大多數(shù)將農(nóng)民工作為同質(zhì)化、單一化的群體，而并沒有考慮到農(nóng)民工內(nèi)部分化的特征，在制度上缺乏相應(yīng)的彈性、靈活的措施。用統(tǒng)一化、單一化的養(yǎng)老保險辦法來應(yīng)對差異性的農(nóng)民工群體對社會養(yǎng)老險的不同訴求，這顯然違背了社會養(yǎng)老保險對不同農(nóng)民工群體的權(quán)益保護(hù)的意愿。實際操作過程中，將差異化的農(nóng)民工群體靈活、有彈性地納入相應(yīng)的制度覆蓋范圍內(nèi)，是現(xiàn)階段解決農(nóng)民工對養(yǎng)老保險不同需求的戰(zhàn)略問題。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的解決路徑

我國現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度缺乏公平性、公正性和共享性，從社會公平公正角度統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工的社會養(yǎng)老問題是實現(xiàn)社會保障權(quán)益的首要出發(fā)點(diǎn)。農(nóng)民工群體的特點(diǎn)是規(guī)模大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，必須建立和完善多維模式的農(nóng)民工社會保障制度。為農(nóng)民工提供“老有所養(yǎng)”的保障，滿足基于農(nóng)民工縱向上的代際差異和橫向上的內(nèi)部分化所產(chǎn)生的多元的農(nóng)民工群體對養(yǎng)老保險的差異性需求，在遵循“全覆蓋，有差別，易銜接”的原則上可采取分類、分段的方式將農(nóng)民工群體逐步納入新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，具體分類見下表。

1.將市民化的農(nóng)民工群體納入與市民享有同等的社會養(yǎng)老保險。市民化群體中有早期外出務(wù)工并經(jīng)過打拼在城市立足的第一代農(nóng)民工，由于這部分群體在外務(wù)工時間較長，并且具有穩(wěn)定工作，基本上成為完全市民化群體，這既符合城鎮(zhèn)化進(jìn)程的要求，也可以實現(xiàn)社會保險“待遇均等化”的目標(biāo)。對于市民化群體中的新生代農(nóng)民工，由于其市民化的“二階段性”，可依據(jù)其經(jīng)濟(jì)水平和市民化程度，將經(jīng)濟(jì)水平較低、半市民化的新生代農(nóng)民工納入農(nóng)民工養(yǎng)老保險，將完全市民化的新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。

2.強(qiáng)流動性群體中存在著第一代農(nóng)民工也存在新生代農(nóng)民工，強(qiáng)流動性是這部分農(nóng)民工的特征。這部分強(qiáng)流動性群體是最終落戶城市還是返鄉(xiāng)回流仍存在著較大的不確定性，因此是參加城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險還是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍是不確定的。做好強(qiáng)流動性農(nóng)民工群體養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作是解決其養(yǎng)老保險的關(guān)鍵問題。無論強(qiáng)流動性農(nóng)民工群體是由城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)為新農(nóng)保，還是在連續(xù)幾個務(wù)工城市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)接，都要做好養(yǎng)老保險金額的分段計算。例如：某農(nóng)民工在A、B、C三個城市分別務(wù)工4年、5年、6年，但最終回到農(nóng)村。由于養(yǎng)老保險享受待遇的條件必須繳費(fèi)滿15年，根據(jù)學(xué)者謝垚凡等的分段計算養(yǎng)老金的方式，農(nóng)民工在A地領(lǐng)取A地養(yǎng)老保險金標(biāo)準(zhǔn)的4/（4+5+6），在B地領(lǐng)取B地養(yǎng)老保險金標(biāo)準(zhǔn)的5/（4+5+6），在C地領(lǐng)取C地養(yǎng)老保險金標(biāo)準(zhǔn)的6/（4+5+6）。如果農(nóng)民工不愿意再補(bǔ)繳養(yǎng)老保險時，可以根據(jù)《社會保險法》第十六條規(guī)定，轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇，但是社會統(tǒng)籌部分按繳費(fèi)工資基數(shù)的12%計算提取，納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。

3.季工性群體在農(nóng)閑時外出務(wù)工，農(nóng)忙時返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，只是臨時在城鎮(zhèn)務(wù)工，并且其最終的歸屬是在農(nóng)村。從季工性群體的回歸家鄉(xiāng)的角度分析，將這部分季工性群體納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，讓其同農(nóng)村居民一樣，享受新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的待遇水平，不僅能滿足其對養(yǎng)老保險的需求，而且能有效避免在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險之間復(fù)雜的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。

四、結(jié)論

農(nóng)民工社會保障制度的實施是一個漸進(jìn)的過程，其實施可分為三個階段：第一個階段，農(nóng)民工的社會保障制度與城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障制度的共存階段；第二個階段，農(nóng)民工不斷分化，分別納入城鎮(zhèn)和職工社會保障體系，農(nóng)民工所覆蓋的人口不斷減少；第三個階段，城鄉(xiāng)社會保障一體化的階段[6]。農(nóng)民工現(xiàn)階段由于代際分化和內(nèi)部分化所產(chǎn)生的異質(zhì)化群體只是暫時的多元群體。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，應(yīng)該明確這一制度只是過渡性的，隨著農(nóng)民工在未來二三十年的消化與轉(zhuǎn)移，最終會與城市社會保障制度對接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)[7]。

[1]羅輝.城市化進(jìn)程中農(nóng)民工社會保障為題研究[J].廣西社會科學(xué)，2013（05）.

[2]代勇強(qiáng).從農(nóng)民工內(nèi)部分化角度看其養(yǎng)老保險制度構(gòu)建[J].勞動保障世界(理論版)，2010(04).

[3]李培林,李煒.近年來農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)狀況和社會態(tài)度[J].中國社會科學(xué)，2010(01).

[4]李偉.農(nóng)民工社會保障問題研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013（06）.

[5]郭秀云.二維還是多維-農(nóng)民工社會保障制度探析[J].華中科技大學(xué)學(xué)報，2009（01）.

[6]樊曉燕.基于農(nóng)民工內(nèi)部分化的社會保障制度設(shè)計[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報，2009（06）.

[7]徐杰等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進(jìn)程農(nóng)民工的社會保障問題探討[J].農(nóng)民工現(xiàn)代化研究，2012（01）.

（作者單位：南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）