陳修銳++張永寧

2010年4月，中央編辦部署在全國(guó)開展以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作。同年8月，省編辦確定將萊州市沙河鎮(zhèn)等8個(gè)鎮(zhèn)作為省試點(diǎn)單位。2012年，市編辦根據(jù)省編委批復(fù)的《萊州市沙河鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，結(jié)合沙河鎮(zhèn)的工作需要和承接能力，會(huì)同萊州市相關(guān)部門，為沙河鎮(zhèn)提供了一系列貼合實(shí)際、惠民強(qiáng)鎮(zhèn)的扶持政策，促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

一、主要做法

一是明確責(zé)任，下放管理權(quán)限。按照“權(quán)責(zé)一致、依法行政、分類指導(dǎo)、積極穩(wěn)妥”的原則，采取委托、授權(quán)和設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)等方式，將涉及鎮(zhèn)級(jí)發(fā)展的國(guó)土、規(guī)劃建設(shè)、發(fā)改、環(huán)保、交通等14個(gè)部門的56項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限全部下放到了沙河鎮(zhèn)，并明確了萊州市業(yè)務(wù)部門對(duì)下放權(quán)限的指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督和考核責(zé)任，保證了權(quán)限實(shí)施不斷檔。

二是理順關(guān)系，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理職能。所有派駐沙河鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)均實(shí)行雙重管理體制，接受鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)相關(guān)工作的參與權(quán)，上級(jí)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的考核以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任免需聽取鎮(zhèn)黨委意見。對(duì)工作不力的派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，鎮(zhèn)黨委可向其上級(jí)主管部門提出調(diào)整建議。為加強(qiáng)日常工作的協(xié)調(diào)配合，制定完善了雙管單位聯(lián)席會(huì)議制度、雙管單位“雙報(bào)告、雙溝通”制度，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人每季度向鎮(zhèn)黨委、政府匯報(bào)一次工作，形成了助推鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合力。

三是強(qiáng)化保障，積極落實(shí)扶持政策。在財(cái)政扶持上，省財(cái)政給予沙河鎮(zhèn)每年600萬(wàn)元、連續(xù)三年的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)無(wú)償扶持資金，每年2000萬(wàn)元、連續(xù)四年的小城鎮(zhèn)建設(shè)改革試點(diǎn)無(wú)償扶持資金，用于促進(jìn)沙河鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。萊州市對(duì)沙河鎮(zhèn)地方財(cái)政收入超出年計(jì)劃部分全額予以返還，比上年新增部分按50%給予獎(jiǎng)補(bǔ)；鎮(zhèn)項(xiàng)目用地實(shí)現(xiàn)的縣及縣以下土地純收益全額返還沙河鎮(zhèn)；工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)類項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)由沙河鎮(zhèn)收取，房地產(chǎn)項(xiàng)目由萊州市財(cái)政全額返還沙河鎮(zhèn)；研究制定了沙河鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)資金扶持方案，擬以不低于省標(biāo)準(zhǔn)給予資金扶持。在用地支持上，對(duì)全省小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)新劃撥的50畝用地指標(biāo)，直接下達(dá)給沙河鎮(zhèn)，用于4個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)；萊州市政府結(jié)合沙河鎮(zhèn)當(dāng)年項(xiàng)目用地實(shí)際，每年再安排一定數(shù)量的用地指標(biāo)，并將沙河鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)實(shí)施工礦廢棄地復(fù)墾新增耕地指標(biāo)置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，全面支持鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在戶籍改革上，將城中村居民統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)居民，納入城市公共服務(wù)管理，在勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，并將沙河鎮(zhèn)符合條件人員納入廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障范圍。在完善金融服務(wù)體系上，積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)到沙河鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，支持沙河鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、專業(yè)投資機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司，并建立完善了重點(diǎn)項(xiàng)目與信貸資金對(duì)接推進(jìn)制度，進(jìn)一步拓寬了促進(jìn)沙河鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的融資渠道。

四是規(guī)范設(shè)置，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制資源配備。按照保障重點(diǎn)、服務(wù)基層的原則，為沙河鎮(zhèn)設(shè)置了黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室等6個(gè)工作機(jī)構(gòu)，下設(shè)了農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)中心等6個(gè)事業(yè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)管理等職能。在領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)和機(jī)構(gòu)規(guī)格上，級(jí)別均高于萊州市其他鎮(zhèn)街，其中：黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)均按副縣級(jí)配備，黨委專職副書記、紀(jì)委書記、人大專職副主席按正科級(jí)配備，各事業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)格均明確為副科級(jí)，進(jìn)一步加強(qiáng)了鎮(zhèn)黨委、政府的組織領(lǐng)導(dǎo)。在編制配備和考錄計(jì)劃上，該鎮(zhèn)數(shù)量均居萊州市所有鎮(zhèn)街首位，為沙河鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了充足的人員保障。

二、取得的成效

（一）管理權(quán)限承接運(yùn)轉(zhuǎn)良好。圍繞全面履行“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加居民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)社會(huì)和諧”職能，重點(diǎn)強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的需要，投資80萬(wàn)元，改建了建筑面積1500平方米的便民服務(wù)中心，并按照“集中辦理、一廳服務(wù)、限時(shí)辦結(jié)”的運(yùn)行模式，設(shè)立了11個(gè)“一線窗口”，提供11大項(xiàng)、62小項(xiàng)便民服務(wù)，涵蓋了下放的住房、民政、人力資源社會(huì)保障、安全生產(chǎn)等34項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，進(jìn)一步規(guī)范了審批流程，提高了辦事效率，得到了群眾的認(rèn)可與好評(píng)。

（二）財(cái)政扶持措施落實(shí)到位。三年來(lái)，萊州市委、市政府制定和落實(shí)了對(duì)沙河鎮(zhèn)的獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策，在資金、項(xiàng)目安排等方面也對(duì)沙河鎮(zhèn)予以重點(diǎn)傾斜。截至目前，萊州市級(jí)以上財(cái)政共給予沙河鎮(zhèn)扶持資金5250萬(wàn)元，返還資金1931萬(wàn)元，獎(jiǎng)補(bǔ)資金208萬(wàn)元，沙河鎮(zhèn)自收其它稅費(fèi)3250萬(wàn)元，為沙河鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了有力的資金保障。

（三）鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。抓住行政管理體制改革試點(diǎn)和國(guó)家實(shí)施“黃藍(lán)”戰(zhàn)略的有利時(shí)機(jī)，規(guī)劃了一期占地5000畝的黃三角（萊州）先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)園，完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并引進(jìn)了3個(gè)過(guò)億元的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，拉開了園區(qū)發(fā)展的大框架。立足自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，將加快發(fā)展小型工程機(jī)械產(chǎn)業(yè)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、解決群眾就業(yè)的著力點(diǎn)，目前，全鎮(zhèn)小型工程機(jī)械整機(jī)生產(chǎn)廠家發(fā)展至120家，配套廠家達(dá)400多家，從業(yè)人員3萬(wàn)多人，裝載機(jī)、翻斗車的年產(chǎn)量已占全國(guó)市場(chǎng)份額的70%左右，被授予“山東省特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)”。近3年來(lái)，沙河鎮(zhèn)域生產(chǎn)總值連續(xù)3年均增長(zhǎng)14%以上，公共財(cái)政預(yù)算收入連續(xù)3年均增長(zhǎng)12%以上，成功躋身“全省百?gòu)?qiáng)示范鎮(zhèn)”行列。

（四）各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展。三年來(lái)，累計(jì)投入3000多萬(wàn)元，用于小學(xué)、幼兒園校舍的新建、修繕，進(jìn)一步改善了教育條件；新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率達(dá)到100%，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、領(lǐng)取金額逐年提高，低保發(fā)放范圍已增加到2605戶，發(fā)放總額增加到455萬(wàn)元，社會(huì)保障能力明顯增強(qiáng)；投資1300萬(wàn)、建筑面積6600平米第二人民醫(yī)院病房樓和急診樓建成并投入使用，新建了16處農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，進(jìn)一步提高了醫(yī)療服務(wù)水平；新建社區(qū)、文化場(chǎng)所近60個(gè)，為農(nóng)民學(xué)習(xí)、生活、娛樂(lè)提供了便利；完成道路修建100多公里，硬化道路65萬(wàn)平方米，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村連村路全部硬化；年投資160萬(wàn)元，對(duì)所有村莊實(shí)施了環(huán)境集中連片治理，完善了“戶清潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)”的生活垃圾處理模式，并投資3600多萬(wàn)元，建成了全市第一座鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠，群眾生活環(huán)境有了較大改觀。在萊州市群眾滿意度測(cè)評(píng)中，沙河鎮(zhèn)群眾滿意度由2010年的90.6%提高到了2012年的96.6%，位次由第16名提升為第3名。

三、幾點(diǎn)啟示

一是下放管理權(quán)限是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的核心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行政體系中最基層的末梢型政府，也是直接面對(duì)管理對(duì)象的一級(jí)政府。在管理過(guò)程中，普遍存在著層級(jí)職責(zé)交叉、界線不清，特別是權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。以沙河鎮(zhèn)為例，改革試點(diǎn)前，鎮(zhèn)政府一方面承擔(dān)著繁重的行政和社會(huì)管理事務(wù)；另一方面，在發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃建設(shè)、交通、環(huán)保等大批涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的事務(wù)中，缺乏相應(yīng)的管理權(quán)限，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職能力。改革試點(diǎn)后，上級(jí)政府根據(jù)沙河鎮(zhèn)承接能力，本著權(quán)責(zé)一致的原則，逐步依法下放了一系列管理權(quán)限，有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力。比如：在項(xiàng)目建設(shè)中，試點(diǎn)前，對(duì)于《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資3000萬(wàn)美元以下的鼓勵(lì)類、允許類項(xiàng)目，必須到發(fā)改部門進(jìn)行核準(zhǔn)；試點(diǎn)后，相關(guān)手續(xù)可直接在鎮(zhèn)便民服務(wù)中心辦理。在規(guī)劃建設(shè)中，試點(diǎn)前，各類建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證等，必須到規(guī)劃建設(shè)部門辦理；試點(diǎn)后，工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)類項(xiàng)目的相關(guān)證件，可直接在鎮(zhèn)政府辦理，等等。管理權(quán)限的下放，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展活力，提高了行政效率。在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)逐步推廣沙河鎮(zhèn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以下放權(quán)限為重點(diǎn)，在綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作需要和承接能力的前提下，通過(guò)委托、授權(quán)、設(shè)置派出機(jī)構(gòu)等方式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限，進(jìn)一步激發(fā)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。同時(shí)，要將便民服務(wù)中心作為承接下放權(quán)限的重要載體，積極推行一站式服務(wù)，簡(jiǎn)化審批流程，提高服務(wù)效率，使群眾實(shí)實(shí)在在感受到下放權(quán)限帶來(lái)的好處與實(shí)惠。

二是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是最基層的財(cái)政，是支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的基礎(chǔ)。改革試點(diǎn)前，沙河鎮(zhèn)盡管較萊州市其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)力相對(duì)充足，但是仍然難以滿足企業(yè)和群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，該鎮(zhèn)主干道路硬化、垃圾中轉(zhuǎn)及污水處理廠建設(shè)、河流區(qū)域綜合整治等事項(xiàng)，屢因資金問(wèn)題無(wú)法動(dòng)工。改革試點(diǎn)后，各級(jí)政府根據(jù)沙河鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，制定了一系列財(cái)政扶持政策。三年來(lái)，累計(jì)為沙河鎮(zhèn)新增扶持資金1.06億元，為該鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)管理提供了充足的財(cái)力支持，營(yíng)造了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，努力調(diào)整完善縣鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政管理體制，建立財(cái)政主體稅收超收激勵(lì)機(jī)制，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財(cái)自主權(quán)。同時(shí)，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，制定和落實(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)加快發(fā)展的專項(xiàng)扶持政策，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。

三是壯大特色產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)。改革試點(diǎn)前，沙河鎮(zhèn)已經(jīng)具有一定規(guī)模的工業(yè)基礎(chǔ)，但是多數(shù)企業(yè)均是較為零散的運(yùn)作模式，產(chǎn)業(yè)鏈條較為單一，可持續(xù)發(fā)展能力較弱。改革試點(diǎn)后，沙河鎮(zhèn)充分利用政策疊加優(yōu)勢(shì)，著力培育以小型工程機(jī)械產(chǎn)業(yè)為主的特色產(chǎn)業(yè)，建立完善現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成了較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，有效拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與群眾收入的雙提升。2012年，沙河鎮(zhèn)人均GDP為103862元，較2010年增長(zhǎng)20.4%；城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民人均可支配收入分別為15084元、13111元，較2010年分別增長(zhǎng)34.6%、32.4%。在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)借鑒沙河鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，將培育地方特色產(chǎn)業(yè)作為促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的著力點(diǎn)，努力形成規(guī)?；?、集群化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升的同時(shí)，解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題，切實(shí)增加農(nóng)民收入，最終實(shí)現(xiàn)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。上級(jí)政府可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，在稅收、獎(jiǎng)補(bǔ)等方面給予一定的扶持，進(jìn)一步激發(fā)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力。

四是構(gòu)建科學(xué)高效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，不僅承擔(dān)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任，還肩負(fù)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重任，特別是許多突發(fā)或應(yīng)急性的工作，需要快速反應(yīng)、直接辦理、迅速解決。這就需要建立富有執(zhí)行力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)滿足基層群眾、企業(yè)和其他組織的需求。此次改革試點(diǎn)，為沙河鎮(zhèn)綜合設(shè)置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)，有效整合了資源，強(qiáng)化了公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。在此基礎(chǔ)上，加大了編制支持力度，優(yōu)化了工作人員的學(xué)歷層次和年齡結(jié)構(gòu)。截至2012年底，沙河鎮(zhèn)黨委、政府共配備行政編制65名，較省定同類鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)增加11名；配備事業(yè)編制60名，較省定同類鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)增加15名；本科以上文化程度人員73名，較2010年增加25名；平均年齡41.5歲，較2010年下降2歲。在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)參照萊州市做法：一方面，建立機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活的基層政府新型組織架構(gòu)，整合設(shè)置行政事業(yè)機(jī)構(gòu)，完善基層政府職能，理順條塊關(guān)系，增強(qiáng)其管理和服務(wù)能力。另一方面，按照保障重點(diǎn)、服務(wù)基層的原則，將有限的編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾斜，用于招錄年輕的優(yōu)秀干部和緊缺的專業(yè)性人才，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員年齡結(jié)構(gòu)老化、學(xué)歷層次偏低、知識(shí)結(jié)構(gòu)單一的問(wèn)題，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)日趨繁重和工作人員緊缺的矛盾。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn) 行政管理體制改革 管理權(quán)限