逯馭麟

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島 266590）

環(huán)境行政規(guī)劃的斷片化分析

逯馭麟

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島 266590）

環(huán)境問題日益成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)突出的問題，政府主導(dǎo)的環(huán)境行政規(guī)劃，是對(duì)環(huán)境問題最直接的指南針。可是在目前階段的環(huán)境行政規(guī)劃中，還存在著很多的問題亟待解決。本文先引入環(huán)境行政規(guī)劃的概念，分析目前我國(guó)環(huán)境行政規(guī)劃的斷片化現(xiàn)象，然后采用經(jīng)濟(jì)學(xué)中成本—收益的分析模型對(duì)目前環(huán)境行政規(guī)劃立法與行政領(lǐng)域斷片化現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，繼而得出如何解決環(huán)境行政規(guī)劃斷片化問題的方案。

環(huán)境行政規(guī)劃；斷片化；成本—收益分析

環(huán)境行政規(guī)劃是指為了在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)某一特定的環(huán)境目標(biāo)，環(huán)境行政主體做出的對(duì)其自身和對(duì)相對(duì)人具有一定的約束力，并要求環(huán)境行政主體在未來一定期限內(nèi)必須采取具體措施予以實(shí)現(xiàn)的、關(guān)于某一環(huán)境問題的部署與安排［1］?，F(xiàn)階段環(huán)境問題日益成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問題，究其原因，其中最重要也是最關(guān)鍵的就是環(huán)境行政規(guī)劃不整合，存在管理、立法或執(zhí)法的斷片化現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境問題仍然是末端治理為主，沒有體現(xiàn)現(xiàn)代環(huán)境法的預(yù)防為主的核心原則。

一、環(huán)境行政規(guī)劃的斷片化現(xiàn)象

政府行政規(guī)劃的斷片化現(xiàn)象起源于工業(yè)革命的時(shí)期，在那個(gè)時(shí)代，其專業(yè)的分工，功能布局分割的理念在一個(gè)多世紀(jì)的政府運(yùn)行管理實(shí)踐中產(chǎn)生了十分積極的貢獻(xiàn)。在政府管理領(lǐng)域，“斷片化”指向的是部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級(jí)政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況［2］。這種斷片化的管理模式，基于一種專業(yè)分工，層級(jí)明確的政府組織結(jié)構(gòu)模式，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的效率原則和一種理性的價(jià)值。但是這種行政管理模式，也產(chǎn)生了極大的弊端。

環(huán)境行政規(guī)劃的斷片化問題是指環(huán)境行政主體對(duì)某一環(huán)境問題的部署與安排，制定措施時(shí)，由于內(nèi)部業(yè)務(wù)分割，導(dǎo)致不能統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動(dòng)以致環(huán)境行政不能有效開展所出現(xiàn)的問題。

環(huán)境行政規(guī)劃的斷片化問題，既有傳統(tǒng)行政規(guī)劃斷片化自帶的原始弊端，又有其自身的新特性。

其一，更加強(qiáng)烈的部門主義色彩。按照傳統(tǒng)的行政分工的工作原則，環(huán)境行政職責(zé)涉及諸多的政府組成部門，每個(gè)部門各司其職，只做自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情。而每個(gè)部門都有自己利益上的訴求，單個(gè)的訴求集合起來，可能會(huì)達(dá)不到環(huán)境治理目標(biāo)的整體訴求，忽視整體組織的使命。

其二，以管理本位的行政模式作為環(huán)境行政規(guī)劃的驅(qū)動(dòng)模式，導(dǎo)致服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，解決問題能力較弱。每個(gè)環(huán)境行政職責(zé)部門只要在自己分?jǐn)偟念I(lǐng)域達(dá)到行政目標(biāo)，完成既定的行政任務(wù)即可。行政的相對(duì)人一直處于一種被動(dòng)的接受狀態(tài)中，并沒辦法提出自身的意見或者建議。人們對(duì)于行政公共服務(wù)沒有選擇的余地，只有接受。這樣的管理模式解決不了環(huán)境問題，達(dá)不到服務(wù)于社會(huì)的宗旨。

其三，內(nèi)外溝通不暢，無法合理協(xié)調(diào)綜合治理。我國(guó)環(huán)境行政規(guī)劃體制呈斷片化之勢(shì)，不同的領(lǐng)域由不同的政府職能機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而環(huán)保問題往往牽涉其中很多的領(lǐng)域，這就導(dǎo)致一項(xiàng)環(huán)境問題的產(chǎn)生，環(huán)保部門為了達(dá)到治理的目標(biāo)，而需要溝通其他部門進(jìn)行綜合治理。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，把每個(gè)部門演化為一個(gè)合格“理性人”，他就不會(huì)涉足跟部門利益不相關(guān)的內(nèi)容。反過來說，多部門同時(shí)治理一個(gè)領(lǐng)域的問題，就會(huì)出現(xiàn)政出多門，分別管理，難以到達(dá)預(yù)期的理想目標(biāo)。

導(dǎo)致環(huán)境行政行為從規(guī)劃之初就產(chǎn)生斷片化問題的原因還有很多，諸如國(guó)家立法、行政執(zhí)法以及公務(wù)員素質(zhì)等要素。在此本文僅對(duì)影響環(huán)境行政規(guī)劃立法層面與行政管理層面上導(dǎo)致環(huán)境行政規(guī)劃斷片化問題進(jìn)行研究。

二、環(huán)境行政規(guī)劃斷片化的立法之因

依法行政，是我國(guó)行政管理的主要原則之一。環(huán)境行政規(guī)劃，也應(yīng)該在國(guó)家所制定的法律框架之內(nèi)進(jìn)行合理合法行政。環(huán)境法律的斷片化是導(dǎo)致環(huán)境行政規(guī)劃斷片化的主要因素之一。環(huán)境行政規(guī)劃的立法斷片化，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是部門專業(yè)化立法不健全。目前環(huán)境立法只是集中在幾個(gè)問題多發(fā)的領(lǐng)域卻沒有涉及其他領(lǐng)域，在其各自的領(lǐng)域都有一定的成效，可是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是各種各樣的，而能投入其中的行政資源卻是有限的，在投入一定比例資源后，其所產(chǎn)生的邊際效益正在逐步減弱，而其他沒有立法關(guān)注的領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)卻成幾何倍數(shù)的增加。

二是單方面的立法，很難解決復(fù)雜的環(huán)境問題。環(huán)境問題的產(chǎn)生與發(fā)展，不是單一因素造成的，我國(guó)的環(huán)境立法只關(guān)注了其中的幾個(gè)方面，沒有進(jìn)行綜合性的立法，這對(duì)問題的解決造成了困難。

（一）從整體法律體系角度出發(fā)看環(huán)境法的不經(jīng)濟(jì)性

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，成本—收益分析，是比較提供一種公共物品的社會(huì)成本與社會(huì)收益的研究。它的目標(biāo)是估算該項(xiàng)目對(duì)于作為一個(gè)整體而言的社會(huì)的總成本和總收益［3］。最后將各項(xiàng)目的比率加以比較，決定取舍，做出決策。

法律成本包含很多方面，從法治運(yùn)作的角度闡述，它包括了立法、執(zhí)法、守法成本。而在環(huán)境法律方面，高昂的立法成本是國(guó)家立法的普遍現(xiàn)象。司法成本在環(huán)境法的適用中，也和普通的法律一樣成本不菲。環(huán)境法的守法成本是在各項(xiàng)法律中最高的。我國(guó)目前的環(huán)境問題，很大程度上是一種以犧牲環(huán)境帶來經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的問題，是一種市場(chǎng)上越線發(fā)展帶來的超額利益的問題，而這種超額的利益，被目前的市場(chǎng)視為一種合理的利益，導(dǎo)致環(huán)境法運(yùn)作成本增高。

法律規(guī)范、法律制度和法律活動(dòng)歸根到底都是以有效利用社會(huì)資源、最大限度地增加社會(huì)財(cái)富為目的，也就是以法律手段促進(jìn)資源的最佳配置，促使有收益的結(jié)果發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的最大值［4］。而環(huán)境法律的收益，與普通法律的收益，有著明顯的不同。一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律的出臺(tái)，它的收益更多地體現(xiàn)在一種隱性的收益，增添更多的舒適感。但是這些利益反映在了賬單上，就變成人們?yōu)榱俗袷丨h(huán)境保護(hù)法，讓自己的既得利益變少了，導(dǎo)致整個(gè)法律的顯性收益偏低。

在國(guó)家宏觀立法角度上，環(huán)境立法與其他部門的立法有很大不同，它的高額成本與低效率的收益，導(dǎo)致環(huán)境立法在國(guó)家立法層面上的成本與收益不符，成本大于收益，這就致使了環(huán)境立法自身的先天不足，政策性強(qiáng)，難以實(shí)現(xiàn)，調(diào)控力度不夠。

（二）環(huán)境法律部門內(nèi)的治理單一性

從環(huán)境法部門內(nèi)的微觀角度看，環(huán)境法包括了污染防治領(lǐng)域、能源領(lǐng)域、資源領(lǐng)域等諸多方面，以污染防治領(lǐng)域?yàn)榇恚治霏h(huán)境法體系內(nèi)部的成本-收益情況。

污染防治領(lǐng)域中，我國(guó)環(huán)境法調(diào)整的內(nèi)容包括了水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等諸多方面。在水污染領(lǐng)域，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》。在這部法律中，它的成本包括了：國(guó)家為了設(shè)立這項(xiàng)法律所進(jìn)行的立法工作的投入；國(guó)家維持法律實(shí)施所投入的費(fèi)用；公民、企業(yè)對(duì)于遵守這項(xiàng)法律所需要投入的成本。從這個(gè)角度看，我國(guó)水污染防治法的立法成本與司法成本與普通法律的投入成本大致相同，在守法成本領(lǐng)域，因?yàn)樗廴痉乐畏ǖ恼{(diào)整領(lǐng)域單一，人們很容易重視并自覺接受法律的調(diào)整，所以該法守法成本與其他法律的守法成本并無明顯的漲幅。

水污染防治法的收益，表現(xiàn)為通過對(duì)水污染的防治、治理，人們會(huì)很明顯地感受到水域環(huán)境的改善，用水的安全性大大提高。該法的頒布，有效提高了人民的生活水平，明顯增加了幸福感，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，最大限度增加了社會(huì)財(cái)富。這種近在眼前的收益，提高了整體水污染防治法的收益。整個(gè)水污染防治法的整體收益大于投入成本，是經(jīng)濟(jì)的。

類比此項(xiàng)法律的成本—收益分析，對(duì)《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》、《放射性污染防治法》等諸多污染防治領(lǐng)域的法律規(guī)范進(jìn)行成本—收益分析，他們?cè)诟髯灶I(lǐng)域中，都達(dá)到了經(jīng)濟(jì)性。

（三）綜合作用導(dǎo)致環(huán)境立法的斷片化

環(huán)境法作為一個(gè)整體的系統(tǒng)，每部法律都能實(shí)現(xiàn)自己領(lǐng)域的利益最大化，并不是代表整部法律的利益最大化。這就導(dǎo)致了在環(huán)境立法中，每個(gè)領(lǐng)域立法，都維護(hù)了本領(lǐng)域的利益，卻忽略了整體的環(huán)境法的本意。

在環(huán)境行政規(guī)劃立法角度上，通過此項(xiàng)分析，在整個(gè)宏觀立法領(lǐng)域，我國(guó)環(huán)境立法本身就存在著成本大于收益的先天不足，致使立法趨于表面化、政策化、不系統(tǒng)，導(dǎo)致斷片化。在環(huán)境法微觀領(lǐng)域中，我國(guó)環(huán)境法內(nèi)部各項(xiàng)法律之間，追求各自領(lǐng)域的法律效果，在各自領(lǐng)域中有著很好的效果，但是形不成合力來綜合治理我國(guó)的環(huán)境問題，導(dǎo)致微觀上內(nèi)部的環(huán)境立法的斷片化。

依照環(huán)境法律來指導(dǎo)環(huán)境行政的進(jìn)行，在規(guī)劃之時(shí)，環(huán)境法律自身所帶來的斷片化問題的困擾，就使得環(huán)境行政先天不足。因此，所制定的環(huán)境行政規(guī)劃就會(huì)出現(xiàn)斷片化問題。

三、環(huán)境行政規(guī)劃斷片化的管理之因

從環(huán)境行政管理的角度出發(fā)，除了立法領(lǐng)域的不健全不系統(tǒng)導(dǎo)致環(huán)境行政斷片化之外，我國(guó)環(huán)境行政本身的缺陷也導(dǎo)致了環(huán)境行政在規(guī)劃之初就帶有斷片化的特點(diǎn)。主要問題集中在三個(gè)方面：

第一，不同的部門之間的不協(xié)調(diào)。我國(guó)的環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門；資源保護(hù)職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)（工信）、國(guó)土等部門。環(huán)境問題往往涉及各部門、行業(yè)和地區(qū)的權(quán)力和利益調(diào)整。環(huán)境治理方面的政績(jī)往往遭到多部門的搶功勞，但是環(huán)境惡化等方面的責(zé)任，卻常常是多部門之間互相推諉，逃避責(zé)任。

第二，同一部門的不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在同一部門的內(nèi)部，也會(huì)發(fā)生內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)的情況。職能部門往往只盯住自己部門所管轄的項(xiàng)目，“只見樹木不見森林”的情況屢見不鮮，視野狹窄只限于實(shí)現(xiàn)自己規(guī)制的目標(biāo)，在“最后一成”或者“最后一公里”的歷程上常常花費(fèi)龐大的勞力和費(fèi)用。這就會(huì)使邊際成本大量增高，而邊際效益卻趨近于0。而政府職能部門卻單一地只盯緊自己的行政目標(biāo)不放，浪費(fèi)大量的行政資源，如果把這部分行政資源節(jié)約下來，可以處理其他將要發(fā)生或者正在發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以跳出末端治理的怪圈。

第三，規(guī)制對(duì)象的斷片化。規(guī)制對(duì)象的斷片化是指，在進(jìn)行環(huán)境行政規(guī)劃的過程中，只針對(duì)大型的排污企業(yè)進(jìn)行規(guī)制，放棄了一些小型的企業(yè)，或者是市民階層。由于小型企業(yè)數(shù)量眾多，市民結(jié)構(gòu)龐大，治理起來行政資源投入量大，成效緩慢。而大型排污企業(yè)的治理立竿見影，減排效果明顯，有利于當(dāng)權(quán)者的政績(jī)名聲。當(dāng)然，這樣做也是有合理成分的，大型企業(yè)的排污量大，治理起來效率高。政府在行政規(guī)劃之初，可以進(jìn)行成本——收益分析，當(dāng)?shù)竭_(dá)臨界值的時(shí)候，就可以先把治理大型企業(yè)的流程進(jìn)行“冷卻”處理，把更多的資金投入到小型排污企業(yè)和市民階層。

（一）宏觀環(huán)境行政的不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象

上述問題，在表面上展現(xiàn)了環(huán)境行政規(guī)劃在管理斷片化的問題的不同方面，但是，其本質(zhì)內(nèi)容，都是基于環(huán)境行政規(guī)劃成本與其收益之間的關(guān)系。

行政成本是政府在維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)、履行職能的各種活動(dòng)中所消耗的資源［5］。目前我國(guó)的環(huán)境行政體制來說，政府的行政成本無疑是巨大的，首先，有關(guān)環(huán)境管理的行政機(jī)關(guān)部門林立，人員繁多，正常的行政支出龐大。其次，地方政府為了追求地方上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也不愿意完全按照環(huán)境法律法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容辦事，而地方上的環(huán)保機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府，這就導(dǎo)致一大部分環(huán)保的行政資源浪費(fèi)在了內(nèi)耗之中。最后，環(huán)保問題不單是一個(gè)部門的問題，它需要多個(gè)部門協(xié)同合作，在溝通與協(xié)助與行政程序上，也有一部分行政成本的損耗。

而環(huán)境行政管理的收益，則表現(xiàn)在具體的環(huán)境行政行為對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)價(jià)值上。首先，在環(huán)境保護(hù)行政行為中，環(huán)保部門因?yàn)橐惺剐姓?zhí)法權(quán)，對(duì)當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)進(jìn)行處罰，這種處罰，在一定程度上拉低了當(dāng)?shù)氐腉DP數(shù)額，降低了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，也使當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)對(duì)環(huán)保行政部門產(chǎn)生不滿。環(huán)保行政部門夾在其中，使行政工作人員不愿意去做這種“得罪人”的事，產(chǎn)生負(fù)面收益。其次，一項(xiàng)環(huán)境問題的出現(xiàn)，多部門協(xié)同治理后，環(huán)境恢復(fù)。一項(xiàng)環(huán)境修復(fù)的行政業(yè)績(jī)，由參與這次治理的諸多部門進(jìn)行瓜分，這就導(dǎo)致利益分配不均，單個(gè)部門的環(huán)境行政收益不高。

國(guó)家的宏觀環(huán)境行政規(guī)劃的問題上，存在著環(huán)保行政不給力的現(xiàn)象，環(huán)保行政的職權(quán)被瓜分，又在內(nèi)耗中減少，導(dǎo)致整體上的成本大于收益，致使很多有關(guān)職權(quán)的環(huán)保行政部門怠于行使行政職責(zé)，導(dǎo)致環(huán)境行政在宏觀方面的不經(jīng)濟(jì)。

（二）微觀環(huán)境行政的“理性人”行為

以微觀的視角看環(huán)境行政的斷片化。以地方上的水利局為例，它的一項(xiàng)行政任務(wù)是保護(hù)當(dāng)?shù)氐乃Y源，在水資源保護(hù)的單項(xiàng)問題上，它的行政投入也包含了整體上的正常投入如辦公人員經(jīng)費(fèi)、設(shè)施等，也存在當(dāng)?shù)卣驗(yàn)橄胍非蟮胤缴系慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而變相忽略《水污染防治法》中所規(guī)定的內(nèi)容辦事。但是，單就地方當(dāng)?shù)氐乃廴局卫韱栴}上，當(dāng)?shù)厮块T自己就可以完成行政執(zhí)法任務(wù)，這就減少了不必要的溝通與內(nèi)耗成本，變相地減少了整個(gè)水污染治理的環(huán)境成本。

作為水污染治理的單項(xiàng)的行政收益，是顯而易見的。這種行政執(zhí)法之后明顯改善了水環(huán)境，增加了當(dāng)?shù)氐纳钯|(zhì)量，并且所有的行政收益都?xì)w屬于當(dāng)?shù)厮块T，政績(jī)體現(xiàn)非常明顯，這就增加了當(dāng)?shù)厮块T積極采取措施進(jìn)行水污染防治的行政動(dòng)力。在當(dāng)?shù)厮块T進(jìn)行水污染防治的單項(xiàng)的環(huán)境行政中，他的收益大于成本，這本身的環(huán)境行政規(guī)劃是合理的，是經(jīng)濟(jì)的。

通過類推，我們可以認(rèn)為其他的單項(xiàng)環(huán)保部門的行政規(guī)劃也是合理的，經(jīng)濟(jì)的。

（三）宏觀方面與微觀方面共同作用導(dǎo)致環(huán)境行政規(guī)劃斷片化

每個(gè)微觀的環(huán)境保護(hù)部門在自己的領(lǐng)域中的經(jīng)濟(jì)性反而是系統(tǒng)不經(jīng)濟(jì)的根源，每個(gè)微觀環(huán)境行政部門在追求自身利益的最大化過程就舍棄了整體系統(tǒng)利益的最大化，致使整個(gè)環(huán)境行政沒有辦法形成一個(gè)合理有效的整體，而這種追求本部門利益最大化的“理性人”的行為就導(dǎo)致了目前我國(guó)環(huán)境行政就如同一個(gè)個(gè)部門塊狀堆砌成的整體。沒有有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，沒有辦法調(diào)動(dòng)全局的力量來綜合治理環(huán)境問題，導(dǎo)致了微觀環(huán)境行政的斷片化現(xiàn)象。這種微觀的環(huán)境行政斷片化反映在了在宏觀的環(huán)境行政領(lǐng)域中體現(xiàn)為其不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，使整個(gè)環(huán)境行政的成本大于收益。

這種環(huán)境行政模式，在環(huán)境行政規(guī)劃開始就存在，并影響著環(huán)境行政規(guī)劃的開展，導(dǎo)致了環(huán)境行政規(guī)劃的斷片化問題，體現(xiàn)在具體問題中就出現(xiàn)以下現(xiàn)象：水利部門可以治理被污染的河流，但是被污染的河流致使魚類死亡就需要有漁政部門進(jìn)行管理，被污染的河水污染了河道兩旁的農(nóng)田，污染了耕地，被污染的河水，蒸發(fā)形成酸雨等問題，就不是水利部門自己能夠解決的了。每個(gè)部門在各自的領(lǐng)域中，都可以做到合理、經(jīng)濟(jì)的行政，但是，這種單項(xiàng)的環(huán)境行政規(guī)劃，形不成整體治理大環(huán)境的合力。這就陷入到末端治理問題的怪圈，導(dǎo)致環(huán)境行政的斷片化現(xiàn)象。

四、解決環(huán)境行政規(guī)劃斷片化的對(duì)策

部署與安排環(huán)境行政規(guī)劃，包括了從環(huán)境行政立法角度指導(dǎo)環(huán)境行政規(guī)劃，包括從完善健全行政管理體系與機(jī)制來規(guī)避環(huán)境行政規(guī)劃斷片化問題，也包括了從政府調(diào)控市場(chǎng)，完善綠色市場(chǎng)導(dǎo)向的方式進(jìn)行調(diào)控等諸多模式，這些模式的使用目的是為完成整個(gè)中國(guó)環(huán)境治理的大目標(biāo)。每種方式應(yīng)該綜合適用，如果只采用某種模式，又形成單方面調(diào)整環(huán)境行政規(guī)劃的斷片化問題，形成新的方面的斷片化。

（一）完善環(huán)境立法指導(dǎo)環(huán)境行政規(guī)劃

推進(jìn)環(huán)境行政的法制建設(shè)，就是完善環(huán)境立法，用立法來指導(dǎo)行政，來制定出合理有效的以綜合治理為目標(biāo)的環(huán)境行政規(guī)劃。

將立法活動(dòng)視為一種積極的資源配置行為是經(jīng)濟(jì)分析的前提。立法活動(dòng)成本收益變化大致分為三個(gè)階段，第一個(gè)階段是，法律的成本與收益會(huì)隨著法律的供給量的增加而增加，但是由于法律收益的增加額超過了成本的增加額，從而產(chǎn)生規(guī)模收益的傾向。第二個(gè)階段是，法律的運(yùn)行中，法律的邊際收益在逐步減少，規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低，直至出現(xiàn)邊際收益為零，成本等于收益，在這一點(diǎn)上，可以視為立法的適度規(guī)模。第三個(gè)階段是，立法的成本的增加額大于收益的增加額，而導(dǎo)致規(guī)模的不經(jīng)濟(jì)。

目前我國(guó)的環(huán)境立法正處于第一個(gè)階段中，即法律的成本與社會(huì)的收益隨著法律的供給量的增加而增加。我國(guó)環(huán)境法調(diào)整領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，由以前的以污染防治領(lǐng)域?yàn)橹鞯侥壳吧孀阕匀毁Y源領(lǐng)域和生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)境法曾經(jīng)長(zhǎng)期存在的各領(lǐng)域發(fā)展不夠均衡的局面正在大幅度改善［6］。但是目前的問題還是非常的突出，一是立法空白，在很多方面缺少相應(yīng)的立法；二是立法規(guī)定太過原則，缺乏可操作性；三是法律規(guī)定不合理，甚至法律規(guī)定與立法目的相違背［7］。

統(tǒng)籌規(guī)劃，把可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在其萌芽初期的時(shí)候，通過投入少量的資金和立法的配合的方式將其消彌于無形之中。當(dāng)其爆發(fā)出環(huán)境危害時(shí)再去治理則又陷入了末端治理。為此，不能僅針對(duì)各領(lǐng)域進(jìn)行斷片化考慮，而要把握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的整體，將行政資源分配到能夠有效率地降低風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域［8］。所以，目前加大環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的立法的數(shù)量與質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律規(guī)模經(jīng)濟(jì)的有效措施。大力推動(dòng)環(huán)境保護(hù)法律的法典化建設(shè)，讓環(huán)境保護(hù)法成為一個(gè)單獨(dú)的法律部門。讓環(huán)境問題從法制的角度統(tǒng)一把握，在進(jìn)行環(huán)境行政規(guī)劃的時(shí)候做到有法可依。

（二）整合環(huán)境行政體制規(guī)避斷片化問題

改善環(huán)境行政體制，是在現(xiàn)有的環(huán)境行政模式之下，改變部門分立不能綜合治理現(xiàn)狀，讓環(huán)境行政規(guī)劃不是某一部門所制定的狹隘的部門行政規(guī)劃，而是有著全局視野的統(tǒng)一的對(duì)整體環(huán)境有著全局把握的環(huán)境行政規(guī)劃。

環(huán)境行政的不經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)為成本支出的增長(zhǎng)量過高，而行政效率和行政收益增長(zhǎng)緩慢，致使整個(gè)的環(huán)境行政處于一種外部不經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)之中，要解決這種問題，通過部門之間的合作規(guī)劃，降低重復(fù)成本的支出額，降低由于部門溝通和信任問題所產(chǎn)的費(fèi)用，增加辦事效率，提高行政收益，增加社會(huì)收益的形式，來改變目前規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀。

環(huán)境行政機(jī)關(guān)在行政過程中，部門之間行政執(zhí)法內(nèi)容有交叉領(lǐng)域也有分散領(lǐng)域，使得環(huán)境行政的執(zhí)法成本過高，而增加的收益額比成本的支出額要大，造成了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。降低環(huán)境執(zhí)法成本提高收益是現(xiàn)在環(huán)境行政執(zhí)法的重要任務(wù)。

綜合性的環(huán)境問題，單靠環(huán)境保護(hù)部來承擔(dān)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，既不現(xiàn)實(shí)，也無可能。想要高效地對(duì)環(huán)境進(jìn)行開發(fā)保護(hù)，就有必要建立一個(gè)跨部門、跨行業(yè)的環(huán)境保護(hù)的協(xié)同發(fā)展的部門。這種做法體現(xiàn)在環(huán)境行政成本中，會(huì)使行政資源重復(fù)支出額下降，部門之間聯(lián)系所需要的成本損耗降低，使環(huán)境行政的總體成本支出降低。

加強(qiáng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)部門的協(xié)調(diào)，包括與國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、國(guó)家能源委員會(huì)、科技部等部門的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的主要方面有：將環(huán)境保護(hù)重大計(jì)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家重大科技計(jì)劃，解決環(huán)境保護(hù)的一部分甚至主要的國(guó)家資金投入問題［9］。

在政府職能部門中，公務(wù)員的升遷不能只看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度，也要同時(shí)引入“綠色GDP”的概念?？繝奚h(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用經(jīng)濟(jì)發(fā)展來換取政績(jī)的做法要堅(jiān)決摒棄，GDP的衡量應(yīng)當(dāng)扣除環(huán)境成本，做到可持續(xù)發(fā)展。

（三）全局出發(fā)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)總量控制

帕累托最優(yōu)，是指在資源分配時(shí)的一種理想的狀態(tài)，當(dāng)處于這種狀態(tài)時(shí)，無法讓至少一個(gè)人得到好處，而又不損害其他人的利益。想要在解決環(huán)境行政規(guī)劃的斷片化問題，就要先對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總量控制。

對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的總量控制的原因，反應(yīng)在成本-收益分析模型上，就是在投入成本不變的情況下，減少環(huán)境問題出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)總量。把有限的環(huán)境行政規(guī)劃成本從無效率或者低效率的單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制中解放出來，將其投入到邊際效益大的其他方向。這無疑會(huì)提高整個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的總效率，增加總收益。這樣在不使任何一項(xiàng)情況變壞的前提下，讓其他各項(xiàng)享受環(huán)境行政資源投入所帶來的好處，以達(dá)到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。

對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總量控制，統(tǒng)籌全局發(fā)展。水污染風(fēng)險(xiǎn)、大氣污染風(fēng)險(xiǎn)、土地污染風(fēng)險(xiǎn)，作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)具體的部分出現(xiàn)，它的治理有很大的意義，但是在當(dāng)邊際的治理費(fèi)用和其邊際收益不能相符的時(shí)候，再就單一領(lǐng)域的高投入治理就沒有高效率，就不能得到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)，浪費(fèi)了行政資源，卻沒有控制住整體的風(fēng)險(xiǎn)。在環(huán)境行政規(guī)劃之時(shí)，對(duì)各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，從全局出發(fā)，用科學(xué)的方法，粗略測(cè)算出每種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的投入和產(chǎn)出的臨界值，再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。把結(jié)余下來的行政資源投入到其他具有高效率的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理上，這樣就會(huì)控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的總量。

在對(duì)企業(yè)排污治理中，也要運(yùn)用總量控制的方法，不僅要治理大型排污企業(yè)，也要著眼小型排污企業(yè)。從社會(huì)整體費(fèi)用的效果出發(fā)，當(dāng)強(qiáng)行要求污染邊際消減費(fèi)用高的企業(yè)降低污染，需要大量投資的時(shí)候，可以把這筆資金投入給污染邊際消減費(fèi)用低的企業(yè)，在同樣的行政資源使用的前提下，這樣無疑是更有效率的，也控制了整個(gè)區(qū)域內(nèi)的污染排放的總量。當(dāng)然也可以運(yùn)用環(huán)境容量使用權(quán)交易等方法進(jìn)行總量控制，在環(huán)境行政規(guī)劃中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的方法，從而達(dá)到污染物的總量控制，在此再不贅述。

（四）運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制反饋斷片化問題

在環(huán)境行政規(guī)劃之時(shí)，行政部門限于自身視野的局限性，并不能有效預(yù)見到可能出現(xiàn)的問題，導(dǎo)致斷片化的風(fēng)險(xiǎn)的提升。這樣就需要通過市場(chǎng)機(jī)制的反應(yīng)來更加全面的進(jìn)行環(huán)境行政規(guī)劃，預(yù)防斷片化問題。

進(jìn)行綠色市場(chǎng)的輿論導(dǎo)向，引進(jìn)推廣綠色營(yíng)銷模式，綠色營(yíng)銷除了傳統(tǒng)營(yíng)銷的交換、滿足、價(jià)值、顧客、市場(chǎng)細(xì)分、定位和關(guān)系等基本分析工具之外，今天，它還包括生態(tài)、環(huán)保、健康、可持續(xù)發(fā)展等許多新概念［10］。

綠色市場(chǎng)的輿論導(dǎo)向的模式確立，引導(dǎo)企業(yè)和人們共同發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)保的新問題，產(chǎn)生環(huán)境問題的新風(fēng)險(xiǎn)。政府部門通過大眾傳媒等介質(zhì)進(jìn)行信息采集與分析，看到目前環(huán)境問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)和人民群眾所希望解決的問題所在，在調(diào)整部署環(huán)境行政規(guī)劃的過程中減少想當(dāng)然的行政規(guī)劃，更加明確自身的目標(biāo)，把一部分行政資源投入到在市場(chǎng)檢驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)的新問題與其潛在的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。避免了由于行政部門自身視野的局限而導(dǎo)致的斷片化問題。

這樣以市場(chǎng)導(dǎo)向型的綠色市場(chǎng)的確立，社會(huì)輿論的熱烈響應(yīng)，讓政府看到其本來沒有看到的有潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的問題企業(yè)，這樣使政府避免了環(huán)境行政規(guī)劃的斷片化，提高了其環(huán)境行政規(guī)劃的整體性。●

［1］王雅潔．我國(guó)環(huán)境行政規(guī)劃研究［D］．山東科技大學(xué)，2009.

［2］譚海波，蔡立輝．論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑［J］.社會(huì)科學(xué)，2010，（8）：12-18.

［3］（美）曼昆.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2012.228.

［4］謝地，杜莉，呂巖峰等．法經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：科學(xué)出版社，2009.77.

［5］郭婕.我國(guó)政府行政成本的現(xiàn)狀、成因及對(duì)策［J］.河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（1）：71-77.

［6］張梓太，李傳軒，陶蕾等．環(huán)境法法典化研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008.232.

［7］汪勁等．環(huán)保法治三十年:我們成功了嗎:中國(guó)環(huán)保法治藍(lán)皮書（1979-2010）［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011.354.

［8］（日）黑川哲志．環(huán)境行政的法理與方法［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2008.13.

［9］王樹義等．環(huán)境法前沿問題研究［M］．北京：科學(xué)出版社，2012.403.

［10］徐大佑，韓德昌．綠色營(yíng)銷理論研究述評(píng)［J］.中國(guó)流通經(jīng)濟(jì). 2007，（4）：49-52.

Analysis of the Fragmentation Situation of Environment Administrative Planning

LU Yu-lin

（College of Humanities and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao266590，China）

Environmental issues are becoming remarkable economic and social concerns in modern society. The government-orientated environment administrative planning is crucial in the areas that are related to these environmental issues.However，in the current environment administrative planning stages，there are still many problems to be solved.This article not only introduced the concepts of environmental administrative planning，but also provided the analysis of the fragmentation situations of current environmental administrative planning. We used the economics cost revenue model to analysis the reasons why the fragmentation situation occurs in current environmental administrative planning legislation and administrative areas.Finally，through the combination of the results of the analysis mention above，the solutions to the fragmentation situation is provided.

environmental administrative planning；fragmentation；cost revenue analysis

D922.6

A

1009-6566（2014）05-0040-06

2014-06-04

逯馭麟（1990—），男，山東濟(jì)南人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生。