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土地與房子:70年后怎么辦?

2014-02-11 11:35朱征夫
同舟共進 2014年9期
關(guān)鍵詞:住宅建設(shè)續(xù)期使用權(quán)

朱征夫

關(guān)于我國房地產(chǎn)的權(quán)利歸屬,法律對房屋和土地做了不同的規(guī)定。房主對房屋擁有所有權(quán),對土地只有使用權(quán);房屋建筑有使用壽命,而房屋所有權(quán)卻無限期;土地所有權(quán)屬于國家,房主只擁有土地的使用權(quán),而土地使用權(quán)又是有限期的。于是就出現(xiàn)了無限期的房屋所有權(quán)和有限期的土地使用權(quán)之間的矛盾。按現(xiàn)有法律規(guī)定,住宅建設(shè)用地的使用權(quán)以70年為限,那么,70年土地使用權(quán)到期以后,土地怎么辦?房子怎么辦?

關(guān)于這個問題,曾經(jīng)有過“房隨地走”和“地隨房走”的爭論。所謂“房隨地走”,就是土地使用權(quán)到期以后,能夠續(xù)期的,房屋歸房主繼續(xù)使用;不能續(xù)期的,房屋隨土地由國家無償收回。其法律依據(jù)是《城市房地產(chǎn)管理法》第21條:“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的,土地使用權(quán)由國家無償收回”,以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條:“土地使用權(quán)期滿,土地使用權(quán)及地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償收回”。這一主張非常令人不安。因為這兩份法律文件均出臺于上世紀(jì)90年代初,均未預(yù)見到日后會出現(xiàn)部分區(qū)域地價瘋漲、房價畸高,老百姓買房不堪重負的局面。如果人們花幾十年的積蓄買到了房,又被政府以土地使用權(quán)到期為由無償收回,必會造成社會不公,并可能引發(fā)社會動蕩。

所謂的“地隨房走”,即只要房屋還在,土地使用權(quán)就繼續(xù)存在,使用權(quán)到期的應(yīng)當(dāng)續(xù)期;如果土地使用權(quán)到期時房屋已經(jīng)不存在,則土地使用權(quán)不再續(xù)期。

不過,有關(guān)爭論到《物權(quán)法》頒布時即告一段落。因為物權(quán)法第149條規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的,自動續(xù)期。這一規(guī)定既沒有采取“房隨地走”的原則,也沒有采取“地隨房走”的原則,而是把建設(shè)用地分為住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán),對住宅建設(shè)用地使用權(quán),不論地上是否有建筑物,均采用到期后自動續(xù)期的辦法。問題是,何謂“自動續(xù)期”?是否無需提出申請即可續(xù)期?是的。要補交出讓金嗎?難說。

要不要交出讓金才是問題的關(guān)鍵。從物權(quán)法的立法過程看,“要不要交費”這一問題曾引發(fā)激烈爭論。草案的第五次審議稿規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的,自動續(xù)期”。接著規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后,建設(shè)用地使用人應(yīng)當(dāng)支付土地費。續(xù)期的期限土地使用費支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法,由國務(wù)院規(guī)定”。但在最后定稿時,有關(guān)支付土地使用費的規(guī)定被撤了下來。據(jù)說是,立法人員對“自動續(xù)期”的規(guī)定普遍表示贊成,但對于是否支付土地使用費的問題,由于關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益,認為應(yīng)慎重對待,以不作規(guī)定為宜,日后根據(jù)情況再作研究。所以,續(xù)期是否繳費的問題,并沒有定論。

隨著時間的推移,許多用于住宅的商品房“年事日高”,原來準(zhǔn)備留待將來解決的問題已變得日益迫切,住宅建設(shè)用地自動續(xù)期時是否繳費的問題,已到了必須明確、不宜再拖的時候了。筆者認為,續(xù)期是否繳費,應(yīng)重點考慮以下因素:

一是法理依據(jù)問題。既然《物權(quán)法》規(guī)定“自動續(xù)期”,就應(yīng)當(dāng)是無附加條件的,不能設(shè)置人為的障礙。如果要補交出讓金,而部分業(yè)主因不愿補交出讓金而無法續(xù)期,就不能稱之為“自動續(xù)期”。也就是說,“免費續(xù)期”,實際上是“自動續(xù)期”的應(yīng)有之義。

“免費續(xù)期”有先例可循。我國的土地使用權(quán)制度主要借鑒香港的土地批租制度。港英政府在1844年以后批租土地的期限均為75年,因承租人抱怨租期太短,1848年開始將土地的批租期限調(diào)整到999年,不用補交任何地價。1898年開始取消999年租期的租約,改為75年的租約可再續(xù)期75年,并且不增加地價。1984年,為了維護香港在過渡期間的政治和經(jīng)濟穩(wěn)定,《中英聯(lián)合聲明》規(guī)定,1997年7月1日到期的土地契約可以自動延長到2047年。

土地使用期因此延長了50年,那么是否需要繳費?“自動延長”是否有“免費延長”之義?《中英聯(lián)合聲明》附件三《關(guān)于土地契約》給出了答案,其第二條規(guī)定:“除了短期租約和特殊用途的租約外,已由香港英國政府批出的1997年6月30日以前滿期而沒有續(xù)期權(quán)利的土地契約,如承租人愿意,均可續(xù)期到不超過2047年6月30日,不補地價”。

二是民眾的承受力問題。經(jīng)濟學(xué)家在計算合理房價時經(jīng)常使用“房價收入比”的概念?!胺績r收入比”,是指住房價格與城市居民家庭年收入之比。按照國際上比較通行的說法,“房價收入比”在三到六倍之間為合理區(qū)間,超過這個合理區(qū)間,就視為房價偏高或過高。以廣州為例,一套市中心的普通三居室面積100平方米,按單價25000元/平方米計算,房價為250萬元,假設(shè)廣州一個中等收入家庭的月工資,即夫婦兩人的月工資之和按15000元計算,年收入為18萬元,則房價收入比為:250萬÷18萬=13.89,這意味著一個中等家庭不吃不喝也要積攢近14年才能買房。如果減去日常開支和養(yǎng)育孩子的費用,則至少需要積攢二十年到三十年才能完成購房任務(wù)。此后才能從支付房款的經(jīng)濟重壓下解放出來,過自己真正想要的生活,可此時青春已經(jīng)遠去,養(yǎng)老的問題又接踵而來。所以人們會無奈地感嘆最美好的時光都給了可惡的房子。

那么,如果土地使用權(quán)到期又要補交地價是什么概念呢?

國土資源部曾對全國620個房地產(chǎn)項目的地價房價數(shù)據(jù)進行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)620個項目的地價占房價的比例平均為23.2%,其中最低比例為5.3%,最高為58.6%。越是在中心城市,地價占房價的比例就越高。如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期,要補交地價才能續(xù)期的話,即使地價不變(按當(dāng)時的市場價評估可能更高),那也意味著,一對廣州青年夫婦,不僅幾乎把自己的一生獻給這可惡的房子,他們的子孫還得把自己五到十年的青春獻給那該死的地。這會被視為公權(quán)再次利用土地對民眾進行掠奪,是人們難以接受的。

三是房產(chǎn)稅的問題。為了把政府從土地財政當(dāng)中解救出來,征收房產(chǎn)稅是一個不錯的選擇。這幾年房產(chǎn)稅的試點之所以飽受詬病,除了立法權(quán)限問題和與上位法的關(guān)系問題外,還涉及土地使用權(quán)的性質(zhì)問題。如果按房地產(chǎn)的評估價值征稅,土地的價值占到了相當(dāng)?shù)谋壤???煞恐鲗ν恋刂挥惺褂脵?quán),沒有所有權(quán)。而對于土地使用權(quán),房主已經(jīng)按照建筑面積分攤了土地出讓金,再繳稅不合適。但如果換一種思路,在住宅建設(shè)用地自動續(xù)期時,將批租改為年租,并在稅收法定、基本生活費不課稅的原則基礎(chǔ)上,建立一個將房產(chǎn)稅、土地年租金或土地使用費結(jié)合起來的綜合稅種,確定一個充分考慮到居民承受能力的稅率,對超出居民基本生活需要的房屋面積進行征收,應(yīng)當(dāng)是一個可行的方案。

土地是人類最重要的財產(chǎn),土地問題歷來就是一個政治問題。它集中反映社會正義和人心向背,也能決定政權(quán)歸屬。如果當(dāng)政者只看到土地上的錢,看不到其中的政治,恐怕只能暫時得到錢,而永遠地失去政治。

(作者系第十一、十二屆全國政協(xié)委員,中華全國律師協(xié)會副會長)

原載于《同舟共進》2014年第9期,轉(zhuǎn)載請注明出處

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