李永忠

“后陳經(jīng)驗”之所以能夠入選黨的政治體制改革十六件大事序列，不僅因為它真正進行了民主監(jiān)督，更重要的是它的可復制性。

在浙江金華武義縣后陳村村務監(jiān)督委員會成立十周年的時候，我受邀參加研討會。到后陳村實地參觀和翻閱相關材料后，我感到很振奮，因為在這里，我看到了民主自治的生機，看到了民主自治的方向，也看到了民主自治的升華。

無師自通的后陳村監(jiān)委

我們的農(nóng)村社會，都在放權中使監(jiān)督管理逐步弱化。從以前政社合一的人民公社到大隊黨支部再到現(xiàn)在的村支部，權力逐步擴大。權力擴大以后，容易使村支部書記大權獨攬，所以近幾年村支書違紀違法現(xiàn)象相當嚴重，相應的還有村里的出納、會計等人。后陳村在兩轉(zhuǎn)（社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌）中村級財富大量增加：2000年以前，村里被征用了1100畝土地，得到土地賠償款1900多萬元，在這種情況下如果沒有監(jiān)督，村支書、村委會班子極有可能以權謀私。

但當時的后陳村，在自治中出現(xiàn)權利主體虛位。所謂村民自治，村民應是主體，但這個主體在很多情況下都是虛位的，因為沒有一個權力結構來保障它的主體地位。在這種情況下，即便后陳曾經(jīng)是紅旗村，即便村里有宗族象征的宗祠，即便村民們還受傳統(tǒng)文化的影響，但都無法改變這一狀況，因為這是權力結構和轉(zhuǎn)型造成的。在村民自治中，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣會橫加干涉，就像包辦婚姻一樣，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣里認為可以提拔為村支書的人強制性、控制性地當選。這種選舉越頻繁、越能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意志的村，雖然表面上會好一點，但內(nèi)在的村支部建設肯定越來越差。

由于同體監(jiān)督造成了村委會缺乏監(jiān)督，黨支部也缺乏監(jiān)督，于是十年前，嚴峻的形勢把后陳村倒逼出了一個無師自通、懂得異體監(jiān)督的村民群體——村監(jiān)委。它不受黨支部和支委會領導，而是獨立于村兩委的第三方權力。分權讓監(jiān)督倒逼自治，因此，當社會上的自治日漸式微之時，后陳村的自治卻在不斷強化。后陳村村監(jiān)委有以下特點：

民主中以監(jiān)督倒逼公開。民主讓你不得不把每一項，哪怕是幾塊錢的東西也要公示出來，讓村民看見，這就是民主倒逼公開。所以說，后陳村民的監(jiān)督主體是實位而不是虛位，既有實實在在的村監(jiān)委，又有實實在在的村監(jiān)委主任，還有實實在在的工作職責。用后陳村民的話說，就是實現(xiàn)了“權力看得見，監(jiān)督管得著”。

建制中以監(jiān)督倒逼規(guī)范。因為監(jiān)督在運行過程中，會把一切不規(guī)范的東西慢慢變得比較規(guī)范。我們可以看到許多制度規(guī)范，比如不兼職、星期三值班等，都是后陳村監(jiān)委規(guī)范履職的做法。所以說只要有異體監(jiān)督的存在，就會自發(fā)地產(chǎn)生這種力量，但如果把它納入黨支部、村委會領導，效果必然大打折扣。因此，后陳的村監(jiān)委，體現(xiàn)出一系列具體化、程序化、規(guī)范化的東西。

“后陳經(jīng)驗”實現(xiàn)了真正的異體監(jiān)督

我問村支書陳忠武，村監(jiān)委主任和你關系怎么樣？他說挺好的。我說挺好的那還搞什么監(jiān)督？他就講了一個例子，是關于一口井的事。當時他對村監(jiān)委主任說，你對我們監(jiān)督可以，但是你不能參與我們管理，你如果參與管理那不是既當運動員又當裁判員？我認為這兩句話說得很到位，用最樸實的語言把監(jiān)督的本質(zhì)講了出來。

什么是監(jiān)督？監(jiān)督就是要異體監(jiān)督，我們常說的同體監(jiān)督僅僅是管理意義上的監(jiān)督，不是真正意義上的監(jiān)督。舉個例子，假設我有把世界上最鋒利的刀，我請來世界第一的武林高手，他可以把這把刀玩出千變?nèi)f化，但我要求他用這把刀的刀刃，砍一次刀把，否則就得自殺，那么這位武林高手只有選擇自殺，因為刀身和刀把連在一起。但是如果把刀刃和刀把斷開，即便是這把刀又短又不鋒利，它仍能在刀把的任何部位留下痕跡，這就是異體監(jiān)督。后陳村務監(jiān)督委員會，就是一個農(nóng)村自治組織實現(xiàn)異體監(jiān)督的典型示范。

古今中外無數(shù)例子，都證明了同體監(jiān)督是一種低效、無效、成本很高的監(jiān)督，而異體監(jiān)督，是一種有效、高效、成本很低的監(jiān)督。四大文明古國，其他三個早就在歷史的長河中灰飛煙滅了，而中國卻完好地把優(yōu)秀文化延續(xù)了下來。為什么？通過30多年的研究，我認為我們中國能夠做到這一點，就在于2000多年的封建社會中，充分發(fā)揮出了異體監(jiān)督的作用。古代的監(jiān)察官，在縣里叫通判，他是相對獨立的，和縣令不在一個體系。

可惜的是，蘇聯(lián)、東歐和現(xiàn)代中國都不懂得這一點。我們學蘇聯(lián)，設立監(jiān)察部——在行政院、國務院里面，這本身就是一種不合理的結構。這個結構導致了現(xiàn)在紀委的體制和監(jiān)察的體制，幾乎沒有一個黨政領導的腐敗問題是由同級紀委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的，這不是成千上萬紀委書記的無能，而是體制造成的。很多紀委書記都在最后時刻選擇理性地放棄監(jiān)督，這不是他們自身黨性不強，同樣是體制的悲哀。

可拷貝性是“后陳經(jīng)驗”的最大價值

1982年12月，重新制定的《中華人民共和國憲法》確立了村民自治的基本原則，正式認可了村民委員會的合法地位。但從那以后，由于控制性、干預性的政府行為越來越多，村民自治的味道也越來越弱，甚至在很多地方早已流于形式?！昂箨惤?jīng)驗”之所以能夠入選黨的政治體制改革十六件大事序列（《我國政治體制改革取得重大進展》，《人民日報》2012年5月4日），不僅因為它真正進行了民主監(jiān)督，更重要的是它的可復制性。這方面有例子可以說明：一個是山西省昔陽縣的大寨村。我到大寨去過四次，講過兩次課，但我認為大寨的經(jīng)驗不具備可拷貝性。一個外來的姓陳的（即大寨村黨支部書記陳永貴）把大寨村幾百戶姓賈的管住，這在農(nóng)村宗族社會占優(yōu)勢的地方，只能說陳永貴是一個出色的農(nóng)民領袖。大寨的成功如要拷貝，必須有幾百萬個陳永貴，但是在當時的中國，最多能夠找到幾十個。毛主席一手推出了大寨模式，最后卻沒有推廣成功，因為他忽略了一點——陳永貴沒那么多。第二個是安徽省鳳陽縣小崗村。這個村恰恰具有可拷貝性。當年18位立下“生死狀”的農(nóng)民，由于窮困所迫，冒險實施“大包干”并取得成功。鄧小平和萬里兩位領導人緊緊抓住這一點，把小崗村的模式拷貝到安徽、四川，再推廣到全國。此后在中國，人們不但吃飽了飯，還吃出了“三高”，吃出了幾億農(nóng)民進城務工，就說明這是一個可拷貝的試驗。

這次在后陳村，我花了相當長的時間和村支書陳忠武聊天，發(fā)現(xiàn)他并不是一個高大全式的人物，相反地，恰恰很普通——退伍回來后待在村里，2003年海選時，大家覺得這個人見多識廣，人又正派，于是被推選為村委會主任，連任四屆，現(xiàn)在又擔任村支書。這種人就有拷貝性，因為他雖然優(yōu)秀，但這種優(yōu)秀是一種可以復制的優(yōu)秀，像他這樣的人較容易找到。

后陳如何進一步發(fā)揮村民自治的“減震”作用

第一，總結中以民主選舉推動自治。沒有民主選舉，我們的用人體制就會存在很大的隱患，這是蘇共亡黨、東歐劇變的一個根本性原因。蘇聯(lián)、東歐的用人體制是什么呢？和我們現(xiàn)在一些地方老百姓的評價是一樣的：眼睛向上的上去了，眼睛向下的下來了。領導喜歡的，迅速提拔到領導身邊；而群眾擁護的，永遠留在群眾中間。從我們研究的三個規(guī)律，即人類社會發(fā)展規(guī)律、社會主義建設規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律來看，這種用人機制都存在危險。而后陳村的民主選舉，較好地解決了這個問題。

第二，反思中以科學分權強化監(jiān)督。中國2000多年來，治國有一句定律，叫作“衙門不下縣”，即縣級再往下就不應該有行政單位。而蔣介石把政權設到了區(qū)公所，毛主席更往下延伸，到了生產(chǎn)隊。衙門下縣以后的好處是，把所有分散的力量組織了起來；但它的不好之處是，一旦政權崩潰了，社會的架構也就隨之崩潰。為什么這么講？因為衙門不下縣的政權結構是被全世界公認的，是中央集權的超穩(wěn)定結構。它的好處是盡管下面的管理會比較松散，但卻不容易亂。例如魯迅《阿Q正傳》中所講的，辛亥革命把清王朝推翻了，但在阿Q 村子里，只是把辮子剪掉了，一切都照舊。再如后陳，它的陳氏宗祠起了很重要的作用，村民會從陳姓中推出一個公道人，在陳家這個地方來評功論理，執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約。所以我很不同意村官可以當公務員的做法，這是農(nóng)村行政化的趨向。農(nóng)村就是農(nóng)村，就應該是村民自治，村官和公務員不應在一個序列。全世界走在前列的國家，都有個自治體系，而自治體系絕不是行政體系。如果把自治體系變成行政體系，也許會讓你顯得很強大，但這種強大是暫時的，因為它沒有一個可以直接和群眾交換的途徑了，會埋下巨大的危險伏筆。汽車之所以能夠讓你穩(wěn)坐幾百公里，是因為有一個減震器。村民自治就是國家政權體制下的一個減震器，它一定不能成為政權機關。

第三，探索中以成功試驗擴大拷貝。監(jiān)督、分權最終都必須重新回到政治體制改革，后陳村做的就是真正的政治體制改革——真正在分權，真正在選舉，真正做到了十年來村干部沒有嚴重違紀違法。這不是靠教育來實現(xiàn)的，也不僅僅是靠上級搞活動實現(xiàn)的，更不是靠村賬鄉(xiāng)管來實現(xiàn)的?，F(xiàn)在有很多地方在搞村賬鄉(xiāng)管，即村賬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來管，解決問題了嗎？沒有。但后陳村解決了，是靠其本身的自治來實現(xiàn)的，靠民主選舉、分權制衡、異體監(jiān)督來實現(xiàn)的。

最后的思考：后陳的兩組關系與三種算法

我建議后陳村在發(fā)展中要處理好以下兩組關系：

第一，是要搞行政化黨建，還是搞民主化黨建。中國最重要的國情是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，所以加強黨建和村民自治一點都不矛盾，而且兩者須有機結合起來。新加坡的黨建值得借鑒，新加坡進入政府序列的黨員，連黨員身份都不暴露，僅以政府官員代表的身份去和民眾接觸。他們有自己的工作室，這是聯(lián)系群眾的橋梁，用這種方法，自然地將其先鋒模范的影響力擴大到基層。我們可以借鑒之，實在地把鄉(xiāng)村的黨建工作做好，而不要把它變成一個行政化的單位。我在多年前就講到，其實我們僅僅完成了由革命黨向黨執(zhí)政的轉(zhuǎn)變，還沒有完成從黨執(zhí)政向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。黨應該是領導，政府才是執(zhí)政的，但我們看看常委會的記錄本，80%的內(nèi)容是在研究經(jīng)濟、社會、文化等工作，研究黨建工作的部分永遠不會超過30%。所以別看我們執(zhí)政了60多年，實際上還沒有完成執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)化，用習近平總書記的話講，就是“未能形成科學的權力結構”。

在加強黨建這個問題上，我們還需明確要搞行政化黨建，還是搞民主化黨建。這個問題在更大層面上現(xiàn)在還無法提出，但是在村、鄉(xiāng)、縣的層面是可以探討的。如果搞行政化黨建，搞的一定是領導關系，就一定要堅持黨支部對村委會和村監(jiān)委的領導，這個模式現(xiàn)在也可以維持，但再往下走，其可拷貝性就會受到很大局限。我的建議是，還是按照《憲法》的要求，堅持村民自治的方向，明確黨支部對村委會、監(jiān)委會是指導關系，而不是領導關系，讓加強黨建和加強村民自治相得益彰。1982年《憲法》確定了四個民主——民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督。后陳村從民主選舉、民主監(jiān)督這一頭一尾破題，將民主管理、民主決策體現(xiàn)出來了，抓兩頭帶中間，起的作用非常大。我建議后陳村進一步通過村黨支部的民主化，來推動村委會、村監(jiān)委的民主化，如村黨支部向村委會、村監(jiān)委推薦的都是最優(yōu)秀的黨員，他們自然就會選上村委會委員和村監(jiān)委委員，這樣的話村黨支部的作用就能更好地體現(xiàn)，既能避免黨支部的行政化，又能將民主化的黨建做到位。

第二，處理好議、行、監(jiān)的關系。我認為，后陳村的權力結構是“關權”，把權力關進制度的籠子里，這也是后陳村在十年的探索實踐中已經(jīng)形成的科學的權力結構。但它還需要改進，就是從現(xiàn)在的議、行合一，慢慢向議、監(jiān)合一轉(zhuǎn)變。在我三十年的研究中，有這樣一個理論：所有權力都是一個金字塔，頂端的人最少，權力底端的人最多，而村是權力的底端，所以人最多。而我的另一個理論是：對權力的監(jiān)督必須是一個倒金字塔，越是頂端的權力，就越要受到最大限度的監(jiān)督；而對于一個村支部書記來說，只需要一個很小的監(jiān)督就可以解決問題，不需要有專門的機構，村民大會、黨員大會就可以解決了。毛主席說過，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。（《毛澤東選集》第二卷）但我們的民主化程度還沒達到這種程度，所以要搞一個監(jiān)督組織，但長此以往會造成行政資源浪費。在進一步發(fā)展中，當支部大會、黨員大會和村民會議能夠代替監(jiān)督機關——村監(jiān)委的作用時，便可以將村監(jiān)委并入其中。

同時，我對后陳村還有幾點建議：

簡單扶持，做加法。后陳村現(xiàn)在做得很好，如果進一步推廣，武義縣做成了，全浙江省做成了，這就叫作加法推廣。

繼續(xù)深化，做減法。議、行、監(jiān)合一這一步，后陳村已走完，現(xiàn)在變成了議行合一，村委會既決策又執(zhí)行。我希望通過努力走到議、監(jiān)合一，村民大會和村監(jiān)委合并，而村委會只有執(zhí)行作用，這樣的話，就是一個做減法的思路。

改革提高，做乘法。后陳實現(xiàn)了民主選舉和分權制衡的權力模式，下一步要通過加強村支部的民主化，讓更多的優(yōu)秀黨員參選村委會、村監(jiān)委，堅持走村民自治的方向。這是后陳村最有價值的東西，也是最難能可貴的。如果能復制到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點，按照這個模式試驗成功，再拷貝到縣一級。這樣一來，縣委全委會（相當于黨支部）管決策，縣政府（相當于村委會）只管執(zhí)行，縣紀委（相當于村監(jiān)委）就只管對它進行監(jiān)督。一旦這個做成了，分權制衡、民主選舉的權力架構也就完成了。

最后，就用三個“重新”來總結：后陳經(jīng)驗讓我們看到了讓監(jiān)督重新回到權力行使之中的意義，讓權力重新回到黨員群眾手中的價值，讓干部重新回到人民群眾中去的效果。

（作者系制度反腐學者、本刊編委）

原載于《同舟共進》2014年第9期，轉(zhuǎn)載請注明出處