李淑華

（中國(guó)人民公安大學(xué)公安情報(bào)學(xué)系，北京 100038）

關(guān)于政府信息公開(kāi)社會(huì)評(píng)議制度的思考

李淑華

（中國(guó)人民公安大學(xué)公安情報(bào)學(xué)系，北京 100038）

政府信息公開(kāi)的監(jiān)督包括兩個(gè)部分：內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，其表現(xiàn)形式主要為內(nèi)部考核和社會(huì)評(píng)議。社會(huì)評(píng)議是公眾參與信息公開(kāi)法治的重要途徑，但其制度建設(shè)和實(shí)際運(yùn)行都存在一些問(wèn)題。本文以《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、《北京市政府信息公開(kāi)規(guī)定（草案送審稿）》、《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》、《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》為考察對(duì)象，對(duì)我國(guó)各級(jí)政府相關(guān)法制和實(shí)踐工作中的社會(huì)評(píng)議制度進(jìn)行剖析和反思，對(duì)加強(qiáng)和完善社會(huì)評(píng)議制度提出思考和建議。

信息公開(kāi)；社會(huì)評(píng)議；公眾參與；考核；監(jiān)督

自政府信息公開(kāi)制度正式確立以來(lái)，信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制研究在我國(guó)不斷發(fā)展。政府信息公開(kāi)的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分，社會(huì)評(píng)議作為外部監(jiān)督的主要形式，在推動(dòng)信息公開(kāi)的有效實(shí)施和持續(xù)發(fā)展方面具有重要意義。

一、關(guān)于社會(huì)評(píng)議的制度建設(shè)

我國(guó)各級(jí)政府的信息公開(kāi)規(guī)章制度均在監(jiān)督和保障一章中規(guī)定了社會(huì)評(píng)議制度，展現(xiàn)出公眾參與在政府信息公開(kāi)法治中的獨(dú)特價(jià)值［1］。《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二十九條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開(kāi)工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)政府信息公開(kāi)工作進(jìn)行考核、評(píng)議。為落實(shí)《條例》精神，各地政府對(duì)社會(huì)評(píng)議制度做出了細(xì)化：北京市政府最新擬定的《信息公開(kāi)規(guī)定（草案送審稿）》第四十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以采取多種方式開(kāi)展社會(huì)評(píng)議，征求公民、法人或者其他組織對(duì)本機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)工作的意見(jiàn)和建議。對(duì)于合理的意見(jiàn)和建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以采納?！渡虾Ｊ姓畔⒐_(kāi)規(guī)定》第三十條規(guī)定，市和區(qū)（縣）政府信息公開(kāi)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、信息化部門組織對(duì)各行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)工作進(jìn)行社會(huì)評(píng)議。社會(huì)評(píng)議結(jié)果應(yīng)當(dāng)予以公布?！稄V州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第二十七條規(guī)定，市人民政府政務(wù)公開(kāi)主管機(jī)構(gòu)主要通過(guò)下列方式對(duì)政府信息公開(kāi)行為進(jìn)行監(jiān)督：（一）對(duì)公開(kāi)義務(wù)人的政府信息公開(kāi)情況進(jìn)行定期或不定期檢查；（二）在各公開(kāi)義務(wù)人內(nèi)部開(kāi)展評(píng)議活動(dòng)，聽(tīng)取其工作人員對(duì)政府信息公開(kāi)工作的意見(jiàn)；（三）通過(guò)舉辦民主議政日活動(dòng)等渠道，廣泛傾聽(tīng)社會(huì)各界的意見(jiàn)；（四）設(shè)立政府信息公開(kāi)投訴電話和信箱，及時(shí)查處違法或失當(dāng)行為，并向投訴人通報(bào)處理情況。

以上規(guī)定在規(guī)范政府信息公開(kāi)行為、促進(jìn)民主監(jiān)督方面確實(shí)起到了一定作用，但無(wú)論從理論還是實(shí)踐的角度看，社會(huì)評(píng)議制度都存在著不容回避的問(wèn)題，值得我們深入思考、研究解決。

二、社會(huì)評(píng)議制度中存在的主要問(wèn)題

（一）社會(huì)評(píng)議的重要性未受到應(yīng)有的重視

理論上講，政府信息公開(kāi)的監(jiān)督包括兩部分：內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。其中，內(nèi)部監(jiān)督由政府部門自行開(kāi)展，以內(nèi)部考核為主要形式；外部監(jiān)督由公民、法人和其他組織開(kāi)展，以社會(huì)評(píng)議為主要形式。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督缺一不可、共存并重。盡管制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，但在實(shí)踐中往往側(cè)重于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，如調(diào)整考核的內(nèi)容、創(chuàng)新考核的形式、改善考核的方法等，而對(duì)于外部監(jiān)督即社會(huì)評(píng)議的關(guān)注度卻很低，其重要性遠(yuǎn)未受到應(yīng)有的重視，政府信息公開(kāi)的監(jiān)督呈現(xiàn)單一化、片面化特點(diǎn)。例如，2009年安徽省創(chuàng)新全省政務(wù)公開(kāi)的考評(píng)工作，首次邀請(qǐng)網(wǎng)友參與打分。然而按照考評(píng)分值分配，代表社會(huì)評(píng)議的網(wǎng)民測(cè)評(píng)僅占總分的5%。盡管這5%比重作為一種創(chuàng)新值得稱道，但權(quán)重之小幾乎可以忽略不計(jì)，它更多體現(xiàn)出一種象征意義，社會(huì)評(píng)議的邊緣化、非主流監(jiān)督地位顯而易見(jiàn)。

（二）社會(huì)評(píng)議的開(kāi)放度較低

為落實(shí)社會(huì)評(píng)議制度，許多地方政府都制定了具體的操作細(xì)則，但由于開(kāi)放程度較低，社會(huì)評(píng)議存在表面化、封閉化問(wèn)題。第一，從評(píng)議內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)評(píng)議多以聽(tīng)取意見(jiàn)和征求建議為主，而對(duì)于更能反映公眾評(píng)判傾向的社會(huì)評(píng)價(jià)，從評(píng)價(jià)形式、內(nèi)容到參與廣度、深度都受到很大制約；第二，從評(píng)議時(shí)間來(lái)看，社會(huì)評(píng)議以事后評(píng)議為主，即對(duì)已經(jīng)結(jié)束的政府信息公開(kāi)工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、征求意見(jiàn)，而對(duì)于信息公開(kāi)工作中涉及自身利益的決策、爭(zhēng)議問(wèn)題公眾則沒(méi)有實(shí)際參與權(quán)；第三，由于現(xiàn)行行政管理體制的限制，公眾缺乏深入了解政府信息公開(kāi)工作的機(jī)會(huì)和途徑，這在很大程度上導(dǎo)致社會(huì)評(píng)議成為一種流于表面的監(jiān)督形式。

（三）社會(huì)評(píng)議的客觀性遭到質(zhì)疑

盡管社會(huì)評(píng)議的主體是社會(huì)公眾，但負(fù)責(zé)組織社會(huì)評(píng)議的卻是信息公開(kāi)的主管部門——政府機(jī)關(guān)本身。出于自身利益的考慮，政府機(jī)關(guān)在選擇參評(píng)人員、設(shè)定評(píng)議規(guī)則等方面，必然會(huì)向有利于自己的方向傾斜，這實(shí)際上使政府機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)的監(jiān)督工作中既充當(dāng)“監(jiān)督員”，又充當(dāng)“被監(jiān)督人”，根本無(wú)法克服“自己監(jiān)督自己”的弊病，社會(huì)評(píng)議的獨(dú)立性、客觀性無(wú)從談起。因此，由政府機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)組織主體，注定成為社會(huì)評(píng)議制度的先天缺陷。此外，社會(huì)評(píng)議多以參評(píng)公眾的直觀感受為主，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單粗糙，且公眾感受易受情緒、能力、知識(shí)背景影響，難免出現(xiàn)以片概全的現(xiàn)象，其評(píng)價(jià)的客觀性同樣遭到質(zhì)疑。

（四）社會(huì)評(píng)議結(jié)果的公開(kāi)不足

與內(nèi)部考核相比，社會(huì)評(píng)議結(jié)果的公開(kāi)問(wèn)題更加值得關(guān)注。相關(guān)規(guī)章制度對(duì)公開(kāi)年度考核情況做出了明確規(guī)定，如《北京市政府信息公開(kāi)規(guī)定（草案送審稿）》第四十條規(guī)定：政府信息公開(kāi)年度考核情況應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)形式公布；《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第二十九條規(guī)定：考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為對(duì)行政機(jī)關(guān)績(jī)效考核的依據(jù)之一，并予以公布，等等。而對(duì)于社會(huì)評(píng)議，相關(guān)規(guī)章制度則只要求征求和采納相關(guān)意見(jiàn)、建議，并未對(duì)評(píng)議結(jié)果的公開(kāi)做出具體規(guī)定，這使得社會(huì)評(píng)議的運(yùn)行效果大打折扣，甚至變得形同虛設(shè)、徒勞無(wú)功。更進(jìn)一步說(shuō)，社會(huì)評(píng)議結(jié)果的不公開(kāi)本身就是信息不公開(kāi)的表現(xiàn)，這與以知情權(quán)為核心、以公開(kāi)精神為價(jià)值追求的信息公開(kāi)制度相違相悖，在很大程度上造成了公眾的反感和不信任，成為社會(huì)評(píng)議制度的又一弊病。

三、加強(qiáng)和完善社會(huì)評(píng)議制度建設(shè)的幾點(diǎn)建議

推進(jìn)政府信息公開(kāi)工作，促進(jìn)法治政府建設(shè)，必須加強(qiáng)和完善社會(huì)評(píng)議制度。須知，行之有效的社會(huì)評(píng)議制度不僅能夠客觀反映各級(jí)政府信息公開(kāi)工作的能力和水平，還具有引導(dǎo)功能，為相關(guān)部門進(jìn)一步推動(dòng)依法行政工作指引方向［2］。

（一）確立社會(huì)評(píng)議在監(jiān)督機(jī)制中的重要地位

加強(qiáng)和完善社會(huì)評(píng)議制度，首先要解決定位的問(wèn)題。對(duì)信息公開(kāi)工作進(jìn)行監(jiān)督，政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部考核固然重要，但信息公開(kāi)說(shuō)到底是面向公眾的公開(kāi)，目的是滿足公眾的知情權(quán)，因此，作為信息公開(kāi)的直接服務(wù)對(duì)象，社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)才更有說(shuō)服力和發(fā)言權(quán)。應(yīng)正確認(rèn)識(shí)社會(huì)評(píng)議的重要性，打破以往以“內(nèi)部考核為主、外部評(píng)價(jià)為輔”的傳統(tǒng)模式，確立社會(huì)評(píng)議在監(jiān)督機(jī)制中的重要地位，形成“內(nèi)部考核與外部評(píng)價(jià)并重”的考評(píng)結(jié)構(gòu)。待條件成熟后，逐步探索以社會(huì)評(píng)議為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的考評(píng)模式，以更加積極和開(kāi)放的姿態(tài)主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)“政府信息為公眾公開(kāi)、政府工作為群眾滿意”的目標(biāo)。

（二）構(gòu)建系統(tǒng)開(kāi)放的社會(huì)評(píng)議工作機(jī)制

社會(huì)評(píng)議要在民主監(jiān)督中擔(dān)當(dāng)重任，就必須構(gòu)建系統(tǒng)的、開(kāi)放的、可操作性強(qiáng)的工作機(jī)制。

1.將社會(huì)評(píng)議工作制度化、常態(tài)化。社會(huì)評(píng)議應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織，制定有效的工作制度，規(guī)范評(píng)議的內(nèi)容和程序，堅(jiān)持日常評(píng)議和專門評(píng)議相結(jié)合的原則，確保社會(huì)評(píng)議定期開(kāi)展、按需進(jìn)行。

2.豐富社會(huì)評(píng)議的載體和形式。社會(huì)評(píng)議可以采用多種方式，如通過(guò)實(shí)地走訪、調(diào)查問(wèn)卷、召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放評(píng)議卡等形式，借助網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)刊等媒體渠道公開(kāi)征求意見(jiàn)建議、評(píng)價(jià)打分，還可以成立專門的社會(huì)評(píng)議工作組，通過(guò)深入政府機(jī)關(guān)了解工作、聽(tīng)取匯報(bào)、檢查案卷、分析數(shù)據(jù)，多角度、多時(shí)空地開(kāi)展綜合評(píng)議。

此外，參照“三權(quán)分立”國(guó)家的相關(guān)制度，政府信息公開(kāi)的外部監(jiān)督還包括議會(huì)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、非政府組織監(jiān)督、專門外部監(jiān)督等形式［3］。盡管政體不同，但我國(guó)仍然可以借鑒媒體監(jiān)督、非政府組織監(jiān)督等外部監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，探討和完善通過(guò)媒體、公眾代表、社團(tuán)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)等載體開(kāi)展社會(huì)評(píng)議的工作方式。

3.將社會(huì)評(píng)議制度貫穿于信息公開(kāi)的全過(guò)程。應(yīng)拓展公眾參與的范圍，將社會(huì)評(píng)議貫穿于信息公開(kāi)的全過(guò)程。在信息公開(kāi)前，對(duì)信息公開(kāi)的爭(zhēng)議問(wèn)題征詢包括公眾在內(nèi)的信息公開(kāi)監(jiān)督委員會(huì)的建議，對(duì)與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域的政府決策，應(yīng)通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等形式征求意見(jiàn)、公開(kāi)信息；在信息公開(kāi)中，暢通社會(huì)評(píng)議的渠道，方便群眾對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容、程序等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督；在信息公開(kāi)后，對(duì)信息公開(kāi)工作開(kāi)展定期評(píng)議和年度評(píng)議，最大限度地發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。

（三）探索由專業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的評(píng)議模式

社會(huì)評(píng)議應(yīng)當(dāng)交由社會(huì)組織開(kāi)展。在社會(huì)系統(tǒng)中，普通公眾因受專業(yè)知識(shí)、認(rèn)識(shí)角度、個(gè)人喜好影響，對(duì)信息公開(kāi)的評(píng)議難免帶有主觀性，必須探尋一種客觀、獨(dú)立、權(quán)威的評(píng)議模式。由專業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的評(píng)議模式恰好解決了這個(gè)問(wèn)題。

專業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)社會(huì)評(píng)議的優(yōu)勢(shì)在于：一方面，專業(yè)機(jī)構(gòu)多由通曉信息公開(kāi)法律規(guī)制的專家、學(xué)者組成，專業(yè)知識(shí)扎實(shí)，專業(yè)視野寬廣，能夠保證社會(huì)評(píng)議的權(quán)威性和公信力；另一方面，專業(yè)機(jī)構(gòu)既不受行政力量約束，又不偏于個(gè)人喜好，能夠保證社會(huì)評(píng)議的中立性和客觀性。

在我國(guó)，最早參與政府信息公開(kāi)社會(huì)評(píng)議的專業(yè)機(jī)構(gòu)是北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心。自2008年5月1日《政府信息公開(kāi)條例》正式頒布實(shí)施，該中心就啟動(dòng)了“政府信息公開(kāi)公眾支持”項(xiàng)目，并于2009年編制了《中國(guó)政府信息公開(kāi)評(píng)測(cè)指標(biāo)體系》，發(fā)表了《中國(guó)行政透明度年度觀察報(bào)告》等，收到了良好的社會(huì)效果。而中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院制定的“北京市政府信息公開(kāi)考核評(píng)議指標(biāo)體系”，倡導(dǎo)評(píng)價(jià)主體多元化，強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部考核和社會(huì)評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，在創(chuàng)新北京市政府信息公開(kāi)考評(píng)方面同樣發(fā)揮了重要作用。隨著信息公開(kāi)的不斷深入和完善，通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)社會(huì)評(píng)議，充分發(fā)揮專業(yè)化評(píng)議的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)評(píng)議制度未來(lái)的發(fā)展方向。

（四）加強(qiáng)社會(huì)評(píng)議結(jié)果的信息公開(kāi)

作為一種“民評(píng)官”的評(píng)價(jià)形式，社會(huì)評(píng)議的結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為考量政府信息公開(kāi)成效的重要指標(biāo)。因此，必須加強(qiáng)對(duì)評(píng)議結(jié)果的信息公開(kāi)，促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)政府信息公開(kāi)工作的有效監(jiān)督。參照已經(jīng)制定并有效運(yùn)行的信息公開(kāi)年度報(bào)告制度，可規(guī)定由社會(huì)評(píng)議的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)于每年特定時(shí)間制作并發(fā)布《政府信息公開(kāi)社會(huì)評(píng)議年度報(bào)告》，公布上一年度社會(huì)評(píng)議的組織開(kāi)展情況、評(píng)價(jià)結(jié)果及其他事項(xiàng)，同時(shí)接受其他群眾的監(jiān)督。社會(huì)評(píng)議的年度報(bào)告制度不僅符合信息公開(kāi)的本質(zhì)要求，而且有力促進(jìn)了具體工作的落實(shí)，是確保政府信息公開(kāi)順利運(yùn)行的有效措施。

［1］趙正群，董妍.公眾對(duì)政府信息公開(kāi)實(shí)施狀況的評(píng)價(jià)與監(jiān)督——美國(guó)“奈特開(kāi)放政府系列調(diào)查報(bào)告”論析［J］.南京大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（6）：22.

［2］王宇清.政府信息公開(kāi)監(jiān)督的困境及對(duì)策研究［D］.長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2011.

［3］石國(guó)亮.國(guó)外政府信息公開(kāi)探索與借鑒［M］.北京：中國(guó)言實(shí)出版社，2011.149.

D63-39

A

1009-6566（2014）04-0039-03

本文系北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“北京市政府信息公開(kāi)熱點(diǎn)問(wèn)題研究”（編號(hào)：12SKD038）的階段性成果。

2014-04-25

李淑華（1976—），女，河南鄭州人，中國(guó)人民公安大學(xué)公安情報(bào)學(xué)系副教授，法學(xué)碩士，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾畔⒎ā?/p>