趙 寧，劉雨楓

（1.河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007；2.遼寧大學 亞澳商學院，遼寧 沈陽 110136）

一、我國保障性住房用地規(guī)劃的政策背景分析

保障性住房建設有惠民生、穩(wěn)房價、擴內需、促發(fā)展的多重作用。根據國土資源部下發(fā)的《關于切實做好2011年城市住房用地管理和調控重點工作的通知》可知，保障性住房用地包括廉租房用地和經濟適用房用地。目前，我國正處于快速建設工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的時期，每年城鎮(zhèn)化率約增加1%，有1200萬人進入城鎮(zhèn)，并對住房產生需求。而現實中的住房政策導向面對收入差距擴大帶來的多元化和多層次的住房需求，對中低收入家庭及大量以農民工為主的城市暫住人口需要的保障性住房供給不足。近年來中國城市中低收入群體呈擴大趨勢，保障性住房建設面廣量大，而在收入分配中及城市房地產市場發(fā)展中的問題進一步加劇了這一矛盾。中國特殊的人地關系決定了城市建設空間的剛性約束，在這一背景下，保障性住房規(guī)劃的法律問題凸顯出來。對此，2008年黨中央決定將保障性住房作為擴大內需、促進經濟增長的首要措施和重要民生工程。2013年兩會提出，強化規(guī)劃統(tǒng)籌，從城鎮(zhèn)化發(fā)展和改善居民住房條件等實際需要出發(fā)，把保障性住房建設和城市發(fā)展充分結合起來，在城市總體規(guī)劃和土地利用、住房建設等規(guī)劃中統(tǒng)籌安排保障性住房項目，嚴肅查處擅自改變保障性住房用途、套型面積等違規(guī)行為。2013年底前，地級以上城市要把符合條件的、有穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員納入當地住房保障人群范圍?！蹲〗ú筷P于做好2013年城鎮(zhèn)保障性住房工作的通知》提出，努力增加保障性住房的有效供應。加大配套設施投入力度，做到配套設施與保障性住房項目同步規(guī)劃、同期建設、同時交付使用，確?？⒐ろ椖考霸缤度胧褂?。加快完善市政基礎設施和公共服務設施，方便群眾入住后工作、生活的需要。未按規(guī)劃完成基礎設施配套，達不到入住條件的項目，不得組織驗收；驗收不合格的，整改前不得投入使用。不斷提高規(guī)劃設計和工程質量水平。要合理規(guī)劃選址，盡可能將保障性住房安排在交通便利、配套設施齊全的地段及住房供需矛盾突出、外來務工人員聚集的區(qū)塊。

目前各地方也紛紛出臺了關于保障性住房供應的地方性法規(guī)、規(guī)章。例如《深圳市保障性住房條例》第二章對保障性住房規(guī)劃就進行了詳細規(guī)定，其中第六條規(guī)定，市主管部門應當會同各區(qū)政府以及市發(fā)展和改革、人居環(huán)境、財政、規(guī)劃和國土、民政、人力資源和社會保障、相關產業(yè)主管部門等，編制住房保障規(guī)劃，按規(guī)定經批準后公布實施。住房保障規(guī)劃應當包括住房保障的目標、總體要求、保障性住房籌集和供應、土地和資金安排，以及規(guī)劃實施措施和工作機制等內容。第七條規(guī)定，建立住房保障土地儲備制度。相關部門在編制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、住房建設規(guī)劃、法定圖則，以及土地利用年度計劃、近期建設規(guī)劃年度實施計劃時，應當按照一定比例優(yōu)先單獨列出保障性住房項目用地指標，明確具體地塊和空間布局，并征求市主管部門意見。列入住房保障土地儲備的用地，非經法定程序不得改變用地功能。第八條規(guī)定，市主管部門應當會同各區(qū)政府以及市發(fā)展和改革、人居環(huán)境、財政、規(guī)劃和國土、民政、人力資源和社會保障、相關產業(yè)主管部門等，根據住房保障規(guī)劃，編制住房保障年度計劃，按規(guī)定經批準后公布實施。

二、對現行保障性住房用地規(guī)劃法律制度的檢視

（一）保障性住房規(guī)劃中的政府失靈

1.地方政府對保障性住房規(guī)劃普遍積極性不高

目前，對于保障性用地規(guī)劃國家只是強制的行政命令，而地方還沒有具體的數量指標和地塊分布規(guī)劃?，F在地方的要求只是數量沒有落實到空間，沒有空間的引導性和強制性。政府的重要職能就是提供社會公共品，謀求社會公共利益。土地利用規(guī)劃是為實現具有公共品性質的土地的合理利用而進行的布局和安排，從保障性住房建設實踐可以看到，部分地方政府過分強調房地產對當地GDP增長的帶動作用，過分依賴房地產稅收和土地收入增加財政收入，削減安居工程保障性住房建設用地供應，導致保障性住房規(guī)劃和供應量明顯不足。一些地方雖然有保障性用地規(guī)劃，但是已經連續(xù)多年沒有項目開工建設，有的甚至明確停止保障性住房的建設。城市規(guī)劃過程是政府決策者運用其掌握的政治權力，對各種社會利益需求進行折中和平衡，進行社會價值權威性分配的過程。但是地方政府對城市空間也有自身的利益需求，特別是城市土地有償使用制度的實行，城市土地使用權轉讓費成為地方政府預算外收入的重要來源，因此地方政府寧愿將土地賣給開發(fā)商，也不愿意供應保障性住房用地。即使提供用地，也將保障性住房用地規(guī)劃在偏遠的城市郊區(qū)，配套設施不完善。這種經濟適用房多是成片開發(fā)在城郊地帶，居住環(huán)境普遍較差，交通不便，增加了居民的生活成本，因而出現對來之不易的房屋“棄購”現象。為追求市場導向，將微利型的保障性用地全部規(guī)劃在城市郊區(qū)、邊緣區(qū)等區(qū)位條件差的地區(qū)，而不考慮相關的設施配套的作法是不可取的。

2.中央與地方信息不對稱

中央政府出臺的宏觀調控政策大多是在信息不充分的基礎上作出的，因而經常出現調控效應的滯后性、不平衡性以及效力的遞減性。中央與地方信息不對稱導致中央關于保障性住房規(guī)劃決策不適應地方實際需求。保障房建設仍是中央—省—地市層層下達建設任務的形式，雖然制訂計劃也考慮到各地實際，但如果未對保障房實際需求進行詳盡調查，自上而下的“要求”和自下而上的“需求”在建設規(guī)模、建設種類、供應時間等方面可能存在差異和矛盾。因此，在執(zhí)行保障性用地規(guī)劃法律政策時，地方政府會在自身利益驅使下對中央土地利用規(guī)劃調控政策與法律進行歪曲執(zhí)行:“你有政策我有對策”的替代性執(zhí)行、“陽奉陰違”的象征性執(zhí)行、“搞土政策”的附加性執(zhí)行、“斷章取義”的選擇性執(zhí)行和“虎頭蛇尾”的敷衍性執(zhí)行［1］。

（二）保障性住房規(guī)劃中的市場失靈

保障性住房規(guī)劃市場失靈主要表現為:一方面，開發(fā)商以保障性用地項目為名取得劃撥土地，而后擅自改變規(guī)劃的土地用途，建設商品房出售以牟取高額利潤?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》三十八條規(guī)定:在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依據控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。但現實是，開發(fā)商在履行出讓合同的開發(fā)義務過程中，事先未經規(guī)劃主管部門同意，事后也未經追認改變土地用途，將保障性住房用地變?yōu)樯唐贩坑玫?。另一方面，在政府與開發(fā)商合作開發(fā)或者配建保障房過程中，開發(fā)商擅自改變保障房用地性質，將土地用途轉變?yōu)樯唐贩拷ㄔO用地。

（三）保障性住房規(guī)劃中公民規(guī)劃權利的缺失

保障性住房普遍成片建設在城市遠郊區(qū)，這將可能導致出現低收入階層向上流動受阻、社會階層隔離與排斥加劇、貧困文化再生產和社會風險加劇等一系列的社會問題。保障性住房的安置對象全部為低收入家庭，因此，容易在城市邊緣形成新的貧民區(qū)，使居民產生心理壓力。面對偏遠、交通不便和生活成本昂貴的經適房，許多家庭寧可選擇“蝸居”在市區(qū)。城市規(guī)劃涉及眾多經濟利益，應以保障公共利益為目標，因此，城市規(guī)劃決策法治化需要廣泛的公眾監(jiān)督。然而，目前我國保障性住房規(guī)劃決策并沒有充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的力量。缺乏外部監(jiān)督必然會導致權力的濫用。由于我國的土地利用規(guī)劃是自上而下由各級地方政府、有關土地行政部門及其他相關部門編制而成，立法并未將規(guī)劃的制定看成是行政機關與公眾之間互動的過程，缺乏對意見的回應機制，特別是缺乏對未予采納意見的說明理由機制，從而導致公眾的規(guī)劃參與權利形同虛設。公眾的規(guī)劃權利也僅限于保障性住房規(guī)劃批前公示時征求市民意見，各種關于保障性住房規(guī)劃聽證會僅僅是流于形式，成為過場會。

三、我國保障性住房用地規(guī)劃的法律制度創(chuàng)新

（一）確立以人為本的理念

任何城市總有弱勢群體的存在，從道義和憲法規(guī)定的基本生存權角度出發(fā)，這部分人群需要住房保障，土地利用規(guī)劃必須提供居民生活需求的公共產品的基本保障。因此，保障性用地規(guī)劃作為公民憲法的基本權利應當由法律加以保障和強制實施，其法律功能是為滿足社會公平目標而提供的一種安全穩(wěn)定機制以彌補城市土地市場分配的缺陷。從憲法角度看，住宅權是一項基本人權，憲法的基本原則就是保障人權，建立完善保障性住房制度有助于實現憲法保障人權的目的。從行政法角度看，根據國家責任理論，政府應該在保障性住房制度中起著主導作用。政府應該轉變觀念，以保障人權和人民生活的幸福感作為政績評價標準。以人為本的行政規(guī)劃理念要求保障性住房規(guī)劃必須符合公共利益，排除那些目的在于建設“政績工程”“面子工程”的行政規(guī)劃；規(guī)劃應當符合公眾的現實需要，要重視弱勢群體的利益和感受，規(guī)劃方案的設計應當人性化。保障性住房規(guī)劃應當發(fā)展以公共交通為主導的住區(qū)模式，鼓勵混合居住結合新區(qū)開發(fā)的整體規(guī)劃，建設完備的公共服務設施。為了確保地方政府在商品房開發(fā)建設時保障規(guī)劃一定比例的經濟適用房和廉租房，可以通過制定《保障性住房建設法》，以法律的形式確保地方政府在承擔公民基本居住權保障目標的法定責任。

（二）堅持優(yōu)先性原則

由于保障性住房用地對保障民生的社會目標具有重大意義，因此，保障性住房用地規(guī)劃具有特殊性和優(yōu)先性。土地利用規(guī)劃的實施應該增進社會福利，確保土地公共品的持續(xù)、高效利用。在土地利用規(guī)劃中的住宅權問題上出現“公益”與“私益”相沖突時，政府首先應當把住宅權問題當做一項基本人權來考慮，樹立“住宅權確?！钡睦砟?。在城市用地中，城市居民迫切需要的經濟適用房等安居工程保障性住房開發(fā)建設不足，在目前的土地利用規(guī)劃中應當優(yōu)先滿足保障性用地需要。保障性住房規(guī)劃可以同專門的土地儲備結合在一起考慮。例如根據《北京住房建設規(guī)劃（2006年-2010年）》，將軌道交通車站周邊半徑500米到1000米的范圍內劃定為政府土地儲備控制區(qū)域，其中的各類用地采取以政府主導的方式完成土地整理儲備工作后，由政府統(tǒng)一調配使用，優(yōu)先安排保障性住房及兩限房［2］。

（三）加強公私合作規(guī)劃

《國土資源部關于加強房地產用地供應和監(jiān)管有關問題的通知》規(guī)定，保障性住房建設項目中配建的商服等經營性項目用地，應按市場價有償使用。商品房建設項目中配建保障性住房的，必須在土地出讓合同中明確保障性住房的建筑總面積、分攤的土地面積、套數、套型建筑面積、建成后由政府收回或收購的條件、保障性住房與商品住房同步建設等約束性條件。保障性住房規(guī)劃與建設可以通過成立政府控股的公私合營企業(yè)的形式實施。地方政府可以成立與開發(fā)商合作的公私混合機構或公私合伙，通過合作協(xié)議可以限定開發(fā)商只能把土地出售給市政府；而隨后市政府進行所需的土地整理建設，最后把土地分割成多個地塊返還給開發(fā)者。在這種模式中，地方政府提供了稅收優(yōu)惠和減少參股開發(fā)商民事責任的可能性，土地開發(fā)的金融風險由政府來承擔。在公私合營開發(fā)借由政府與開發(fā)商共同開發(fā)維持各方完整的個別權利與責任之下，開發(fā)商追求具有社會與商業(yè)特質的共同目標，從而能夠在土地開發(fā)與建設開發(fā)的成果之間達成利潤和風險的分配。這種公私合營模式使政府的內部行為轉變?yōu)樯鐣穆摵蟿?chuàng)造活動，大大地提高了保障性住房規(guī)劃的執(zhí)行效果。

（四）充分保障公民規(guī)劃權利的實現

在保障性住房規(guī)劃的博弈中，普通公眾是其中的弱勢群體，因此，政府部門要鼓勵公眾積極參與保障性住房規(guī)劃的編制，給他們提供表達意愿的機會和渠道。在相關條件成熟時，應改革現有城市居委會的職能，依托其設立參與城市規(guī)劃管理的非行政機構——“社區(qū)參與和發(fā)展委員會”，使其擁有一定的決策、管理權限和法律支持，代表社區(qū)居民參與政府保障性住房規(guī)劃的決策與管理。對于重大建設項目，以及影響本地區(qū)發(fā)展和整體利益的規(guī)劃決策，通過基層的社區(qū)代表制，賦予社區(qū)居民對于規(guī)劃決策的實質性參與權、同意權、否決權［3］。

為了確保公民在保障性住房規(guī)劃中充分實現其規(guī)劃權利，立法需明確規(guī)定包括行政復議和司法審查在內的公民規(guī)劃權利救濟途徑。盡管一些城市陸續(xù)出臺了關于城鄉(xiāng)規(guī)劃行政復議的地方法規(guī)，例如上海市首先出臺了《上海市城市規(guī)劃管理行政復議工作規(guī)程》，成都市出臺了《成都市規(guī)劃管理局行政復議規(guī)定》，但都尚未制定保障性住房規(guī)劃行政復議的實施細則。應當盡快出臺保障性住房規(guī)劃行政復議的實施細則，適當降低行政復議的門檻，拓寬受案范圍，擴大主體資格范圍，適當延長復議時效；另外，司法審查制度是公民手中握有的追究地方政府保障性住房規(guī)劃法律責任的尚方寶劍，其有助于保障公民的規(guī)劃權利得以充分救濟。筆者認為，具有提出司法審查主體資格的不應當僅限于保障性住房規(guī)劃實施地區(qū)內，以及其周邊影響范圍內有利害關系的公民。由于地方政府和開發(fā)商違反保障性住房規(guī)劃法律的行為往往會導致社會公共利益受損，因此，有必要建立規(guī)劃公益訴訟制度，放寬起訴資格以提高弱勢群體勝訴的機率。

（五）賦予地方政府規(guī)劃決策自主權

我國面積幅員遼闊，各地保障性住房用地情況差異較大。鑒于此，保障性住房的規(guī)劃應當因地制宜，中央應當適度放權給地方，以便于地方政府能夠及時適應當地社會經濟發(fā)展的需求。一方面，中央可以根據各地方不同的情況，尊重地方政府進行保障性住房的規(guī)劃自主權；另一方面，地方政府要根據經濟社會發(fā)展需要和客觀情況變化，有針對性地開展調查、研究，解決保障性住房規(guī)劃實施中的各種問題，各地應當不斷探索實施保障性住房規(guī)劃的新機制、新方法，充分發(fā)揮試點示范作用。例如山東省在《山東省經濟適用住房管理辦法》第十四條中規(guī)定，設區(qū)的市、縣（市）人民政府應當根據當地經濟社會發(fā)展水平、居民住房狀況和收入水平等因素，合理確定經濟適用住房發(fā)展目標、建設標準、供應范圍和供應對象等，編制本地區(qū)的經濟適用住房發(fā)展規(guī)劃，并負責組織實施。城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃應當增加有關住房建設的內容，明確保障性住房的用地空間布局及相關指標控制，作為住房建設實施的城市規(guī)劃管理依據。

［1］管 斌.混沌與秩序——市場化政府經濟行為的中國式建構［M］.北京:北京大學出版社，2010:167.

［2］騰訊網.北京公布保障性住房及兩限房用地布局規(guī)劃［EB／OL］.［2007-07-19］.http:／／news.qq.com／a／20070719／001660.htm.

［3］郭 潔.土地用途管制模式的立法轉變［J］.法學研究，2013（2）:81.