帥清華

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、國(guó)外環(huán)境瀆職犯罪的立法概況及規(guī)律

(一)立法概況

世界上不少?lài)?guó)家都有關(guān)于環(huán)境瀆職犯罪的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。從立法形式看，有列舉式規(guī)定、在單行法律中規(guī)定、在專(zhuān)章中規(guī)定、以特定條款規(guī)定、規(guī)定特定環(huán)境領(lǐng)域的瀆職罪等方式。從立法內(nèi)容看，各國(guó)關(guān)于環(huán)境瀆職犯罪規(guī)定的生態(tài)屬性很強(qiáng)，體現(xiàn)出刑法加大了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，具體有以下幾種。

1.規(guī)定行為犯。在此類(lèi)環(huán)境瀆職罪的規(guī)定中，《巴西環(huán)境犯罪法》第66、67、70條第3款，《西班牙刑法典》第320、322、329條，《塞爾維亞共和國(guó)刑法典》第261、262條，《越南刑法典》第190條，《克羅地亞共和國(guó)刑法典》第253條及《斯洛文尼亞刑法典》第334條都是采取了行為犯的立法模式。例如《巴西環(huán)境犯罪法》第66條規(guī)定“公務(wù)人員在給予環(huán)境授權(quán)或發(fā)放執(zhí)照的過(guò)程中做虛假或欺騙陳述，隱瞞事實(shí)或者隱匿信息或科學(xué)技術(shù)資料的，處以1年到3年的監(jiān)禁和罰金”。

2.弱化主觀因素?！段靼嘌佬谭ǖ洹返?29條“當(dāng)局或者公務(wù)員明知存在以上違法行為，仍給其提供有利信息或者違反現(xiàn)行條例發(fā)放許可證，或者在檢查中漠視存在的問(wèn)題，按照本法典第404條(瀆職罪)規(guī)定處理，并處6個(gè)月以上3年以下徒刑或者8個(gè)月至24個(gè)月罰金”?！栋臀鳝h(huán)境犯罪法》第67條規(guī)定“公務(wù)人員違背環(huán)境規(guī)則為只有從政府獲得授權(quán)才能實(shí)施的活動(dòng)、工作或服務(wù)提供執(zhí)照、授權(quán)或許可的，處以1年到3年的拘留和罰金。如果犯罪屬于非惡意的，處以3個(gè)月至1年的拘留，保留罰金”。

3.規(guī)定嚴(yán)格責(zé)任。《巴西環(huán)境犯罪法》第70條第3款規(guī)定“獲知環(huán)境違法行為的當(dāng)局必須通過(guò)適當(dāng)?shù)男姓绦蜓杆俚剡M(jìn)行查證，否則按照同等責(zé)任進(jìn)行處罰”。

4.規(guī)定轉(zhuǎn)化犯。《塞爾維亞共和國(guó)刑法典》第261條第2款規(guī)定“上述瀆職行為導(dǎo)致環(huán)境污染的，依照本法第260條污染環(huán)境罪處罰(刑罰更重)”。

5.規(guī)定加重犯。《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》大部分條款規(guī)定了身份加重犯，如第258條(非法狩獵罪)第2款規(guī)定“……上述行為，利用職務(wù)之便實(shí)施的，或者由事先通謀的犯罪團(tuán)伙或有組織的犯罪團(tuán)伙實(shí)施的，判處數(shù)額為最低勞動(dòng)報(bào)酬500倍至700倍的或判刑人5個(gè)月至7個(gè)月的工資或其他收入的罰金，或2年以下剝奪自由，可以并處3年以下剝奪擔(dān)任一定職務(wù)或從事某種工作的權(quán)利”。西班牙、巴西、塞爾維亞等國(guó)也規(guī)定了結(jié)果加重犯，瀆職罪造成重大環(huán)境污染的加重處罰條例。

6.刑罰環(huán)境化。《塞爾維亞共和國(guó)刑法典》第261條第4款、第262條第3款均規(guī)定“在犯本條第一款及第二款之罪的犯罪人宣告緩刑時(shí)，法庭應(yīng)當(dāng)命令其在一定期限內(nèi)，采取旨在保護(hù)、養(yǎng)護(hù)或者改善人類(lèi)環(huán)境的特殊法定措施”，該刑罰已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注和修復(fù)受損的環(huán)境了。

(二)立法的基本規(guī)律

1.立法理念生態(tài)化。近現(xiàn)代刑法以個(gè)人法益保護(hù)為中心，關(guān)注重心是人的生命、健康、自由、財(cái)產(chǎn)等法益，體現(xiàn)了人類(lèi)中心主義的理念。然而，鑒于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜化及深刻化，人類(lèi)中心主義法律對(duì)此力有不逮，為此，生態(tài)中心主義理念開(kāi)始出現(xiàn)并影響到有關(guān)立法。阿爾貝特·施韋澤認(rèn)為“所有生命都是平等的、都有其價(jià)值，人類(lèi)只有保持生命、促進(jìn)生命，使可發(fā)展的生命實(shí)現(xiàn)其最高價(jià)值，才能稱(chēng)為善”[1]。李?yuàn)W帕德在其土地倫理學(xué)中建議對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行道德考慮，即賦予鳥(niǎo)類(lèi)、土壤、水體、植物和動(dòng)物以生物權(quán)利[2]。阿恩·納什在其“深生態(tài)學(xué)”理論中認(rèn)為“人類(lèi)是相互依存的有機(jī)的生態(tài)系的組成部分而已，自身也屬于生態(tài)系，生物圈中的所有的存在物都有其自身的、固有的、內(nèi)在的價(jià)值，是平等存在的”[3]。生態(tài)中心主義理念認(rèn)為，自然環(huán)境具有固有價(jià)值，人類(lèi)在此意義上對(duì)其負(fù)有責(zé)任。此理念為很多人所接受，并影響了有關(guān)立法，環(huán)境刑法受此影響也逐漸轉(zhuǎn)向生態(tài)中心主義的理念。

2.行政從屬性相對(duì)化。刑法的行政從屬性系指依據(jù)刑法條文之規(guī)定，某種行為其可罰性之依賴(lài)取決于行政法或基于該法所發(fā)布之行政命令[4]。行政從屬性的機(jī)能主要體現(xiàn)為確定刑罰可罰性的界限，即通過(guò)環(huán)境行政法規(guī)來(lái)確定環(huán)境刑法處罰的范圍，以確保環(huán)境刑法的明確性，從而保證刑法秩序的統(tǒng)一。環(huán)境瀆職犯罪的立法體現(xiàn)了行政從屬性，若同屬于人類(lèi)中心主義理念指導(dǎo)的法律，環(huán)境刑法絕對(duì)從屬于相應(yīng)的環(huán)境行政法，即行政違法行為也具有刑事違法性；若行政法與刑法分屬不同理念的法律，兩者間的任務(wù)及目的差異甚大，會(huì)導(dǎo)致兩者之間的行政從屬性相對(duì)化。例如，當(dāng)前環(huán)境刑法日漸趨于生態(tài)化，而相對(duì)應(yīng)的環(huán)境行政法卻還是傾向于人類(lèi)中心主義的法律，二者之間的從屬性逐漸弱化了。上述各國(guó)關(guān)于瀆職罪規(guī)定的生態(tài)屬性很強(qiáng)，表明這些國(guó)家關(guān)注的是生態(tài)利益而非人類(lèi)利益，其刑罰對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度很強(qiáng)，行政從屬性卻較弱。

3.法益抽象化。環(huán)境瀆職犯罪法益的內(nèi)涵經(jīng)歷了一個(gè)變遷的過(guò)程。最初的環(huán)境瀆職罪僅是瀆職罪的表現(xiàn)形式，其法益為國(guó)家法益，體現(xiàn)為國(guó)家所賦予的職責(zé)，關(guān)于此職責(zé)的內(nèi)涵，三枝有認(rèn)為“國(guó)家課以公務(wù)擔(dān)當(dāng)者對(duì)環(huán)境侵害行為告發(fā)的義務(wù)”[5]，許乃曼認(rèn)為“公務(wù)人員明知違法而仍然許可所需要承擔(dān)保證人的義務(wù)”[6]。由于環(huán)境受到污染和破壞的形勢(shì)日益嚴(yán)重，法益中的環(huán)境因素不斷被強(qiáng)調(diào)，所以，越來(lái)越多環(huán)境瀆職罪的立法開(kāi)始強(qiáng)調(diào)環(huán)境法益。作為一種應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)的法益，環(huán)境法益的內(nèi)涵及外在形式會(huì)隨著環(huán)境問(wèn)題的變化而變化，法益的對(duì)象卻難以固定。因?yàn)樾谭▽?duì)環(huán)境保護(hù)的邊界非常模糊，導(dǎo)致了很難依據(jù)法益來(lái)劃定犯罪類(lèi)型及確定可罰性的界限?！白鳛楝F(xiàn)代刑法保護(hù)的對(duì)象，不是自由、名譽(yù)及健康等古典性法益，而是復(fù)雜的法益?！盵7]作為復(fù)雜法益代表的環(huán)境法益，本身是模糊的、抽象的，此種抽象法益的提倡必然使刑法對(duì)環(huán)境法益的保護(hù)前置化，這意味著刑罰處罰的對(duì)象正由“結(jié)果”轉(zhuǎn)向“行為”，即由結(jié)果無(wú)價(jià)值轉(zhuǎn)變成行為無(wú)價(jià)值，定罪無(wú)需過(guò)多考慮犯罪所造成的結(jié)果，只要行為造成了特定的風(fēng)險(xiǎn)，即可入罪并處以相應(yīng)刑罰。

4.預(yù)防積極化。是指積極的一般預(yù)防，主要通過(guò)向民眾宣示法秩序不容侵犯，強(qiáng)化民眾對(duì)法的忠誠(chéng)和信賴(lài)[8]。各國(guó)關(guān)于環(huán)境瀆職犯罪法律預(yù)防的特色有(1)刑法保護(hù)早期化，主要表現(xiàn)為抽象危險(xiǎn)犯的立法。各國(guó)關(guān)于環(huán)境瀆職罪的行為犯的規(guī)定著眼于抽象危險(xiǎn)的發(fā)生，預(yù)防的目的不再是防止危害結(jié)果發(fā)生，而是將預(yù)防提前至環(huán)境犯罪預(yù)備階段，使得保護(hù)前置化，加大了保護(hù)力度。(2)放寬了犯罪構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)。一是弱化了主觀因素，如《巴西環(huán)境犯罪法》規(guī)定的“非惡意”“延遲”，《西班牙刑法典》規(guī)定的“漠視”，作為犯罪構(gòu)成要件的“非惡意”“延遲”“漠視”的程度比過(guò)失更輕，這降低了犯罪構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)，減輕了舉證責(zé)任。二是規(guī)定了嚴(yán)格責(zé)任，又稱(chēng)絕對(duì)責(zé)任，是指法律許可對(duì)某些缺乏犯罪心態(tài)的行為追究刑事責(zé)任的一種制度[9]。《巴西環(huán)境犯罪法》規(guī)定“延遲查證負(fù)同等責(zé)任”，此規(guī)定將舉證責(zé)任交給行為人，如其不能舉證將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。(3)加重刑罰和處罰。一是規(guī)定了轉(zhuǎn)化犯，如《塞爾維亞共和國(guó)刑法典》規(guī)定環(huán)境瀆職罪若造成重大損失則依照污染環(huán)境罪來(lái)定罪量刑。二是規(guī)定了加重犯，包括身份加重犯和結(jié)果加重犯，其中《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》很多條文規(guī)定了身份加重犯，即公務(wù)人員利用其身份實(shí)施環(huán)境犯罪的加重處罰；其他國(guó)家規(guī)定了結(jié)果加重犯，若瀆職罪造成重大損失的加重刑罰。

二、國(guó)外環(huán)境瀆職犯罪的立法借鑒的必要性

刑事規(guī)制是環(huán)境法治中的重要方面，但是我國(guó)1979年《刑法》并未專(zhuān)門(mén)規(guī)定環(huán)境瀆職犯罪，首次規(guī)定環(huán)境瀆職罪的是1984年《水污染防治法》的第43條，規(guī)定“違反本法規(guī)定，造成重大水污染事故，導(dǎo)致公、私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員可以比照刑法第115條或者第187條的規(guī)定，追究刑事責(zé)任”，之后《森林法》《礦產(chǎn)資源法》等陸續(xù)作了相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定被1997年《刑法》吸收。鑒于20年前此類(lèi)瀆職犯罪制定之際的環(huán)境問(wèn)題及有關(guān)瀆職行為尚不嚴(yán)重，經(jīng)過(guò)了近20年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境形勢(shì)已極端嚴(yán)峻，該刑法已難以應(yīng)對(duì)。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境瀆職罪的規(guī)定存在如下問(wèn)題，(1)立法理念滯后。現(xiàn)行刑法關(guān)于環(huán)境瀆職罪的規(guī)定立足于人類(lèi)中心主義，其核心是保障人類(lèi)的利益而未兼顧生態(tài)利益，此種以結(jié)果為中心的刑法非常滯后，很難保障環(huán)境安全，一旦發(fā)生了犯罪，會(huì)使環(huán)境遭受不可逆轉(zhuǎn)的破壞。(2)立法目的失衡。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，各國(guó)制定環(huán)境刑法通常會(huì)兼顧此二者并適當(dāng)向環(huán)境保護(hù)傾斜，但我國(guó)的環(huán)境刑法更重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非環(huán)境保護(hù)。具體體現(xiàn)為，一是從體例編排看，立法將環(huán)境瀆職犯罪規(guī)定在瀆職罪專(zhuān)章內(nèi)，而不是將其作為環(huán)境類(lèi)的犯罪來(lái)看待，導(dǎo)致司法權(quán)行使時(shí)僅關(guān)注瀆職本身卻很少考慮環(huán)境保護(hù)。二是在環(huán)境瀆職罪的內(nèi)部，立法者只關(guān)心資源利用而非環(huán)境保護(hù)，對(duì)于環(huán)境監(jiān)管方面只規(guī)定了一個(gè)瀆職罪，而關(guān)于資源利用方面規(guī)定了三個(gè)瀆職罪。(3)罪狀表述不嚴(yán)謹(jǐn)。刑法對(duì)于環(huán)境監(jiān)管失職罪只規(guī)定了主觀過(guò)失情形而未規(guī)定故意情形；刑法對(duì)資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職罪只規(guī)定了故意情形卻未規(guī)定過(guò)失情形。(4)刑罰配置不平衡。一是各瀆職罪之間法定刑差異甚大，環(huán)境瀆職罪的最高法定刑為3年(除非法出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪外)，其余瀆職罪的最高法定刑大都在7年或者10年。二是只規(guī)定了自由刑，這些規(guī)定只體現(xiàn)了懲罰功能而未體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的。

上述立法已影響司法適用，產(chǎn)生了如下難以解決的問(wèn)題，(1)主體認(rèn)定問(wèn)題。將環(huán)境瀆職犯罪的主體限定為具有相關(guān)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，實(shí)際上將負(fù)有一定職責(zé)的事業(yè)編制人員或接受委托行使權(quán)力的人員排除在外，若出現(xiàn)主體爭(zhēng)議該如何認(rèn)定？(2)證明責(zé)任問(wèn)題。根據(jù)立法規(guī)定，此類(lèi)犯罪對(duì)于主觀要求很高，但實(shí)踐中對(duì)于其主觀內(nèi)容很難查證，若無(wú)法查證則不構(gòu)成犯罪，也無(wú)需承擔(dān)刑事責(zé)任。(3)因果關(guān)系問(wèn)題。鑒于結(jié)果犯的立法模式，此瀆職罪的因果關(guān)系很復(fù)雜，包括“瀆職行為——環(huán)境污染或破壞行為——環(huán)境事故”三個(gè)環(huán)節(jié)中的兩重因果關(guān)系，此兩重因果關(guān)系都難以取證。(4)犯罪預(yù)防問(wèn)題。預(yù)防環(huán)境職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)的職能之一，但因?qū)Υ祟?lèi)瀆職犯罪打擊不力，實(shí)際上會(huì)變相放縱犯罪分子，如何有效預(yù)防此類(lèi)犯罪成了困擾檢察機(jī)關(guān)的難題。要解決上述問(wèn)題，首要的是完善相關(guān)立法，因此，借鑒國(guó)外的先進(jìn)立法成為必然選擇。

三、國(guó)外環(huán)境瀆職犯罪的立法借鑒的具體構(gòu)想

(一)借鑒的方向

一是變動(dòng)體例編排。環(huán)境瀆職犯罪究竟是放在瀆職罪部分還是放在破壞環(huán)境資源罪部分，立足于傳統(tǒng)刑法，應(yīng)將其置于瀆職罪部分。但考慮到當(dāng)下環(huán)境污染和破壞的現(xiàn)狀，應(yīng)將環(huán)境瀆職行為作為環(huán)境犯罪的罪狀之一，歸入環(huán)境犯罪的范疇。二是降低主觀因素。鑒于環(huán)境瀆職犯罪的主觀方面很難查證，降低主觀因素、弱化主觀意圖應(yīng)是我們所需借鑒的方向之一。三是擴(kuò)大環(huán)境瀆職罪主體的范圍。我國(guó)法律對(duì)環(huán)境瀆職犯罪的主體要求很?chē)?yán)，采取的是“身份和職務(wù)兼?zhèn)湔f(shuō)”，這使得很多環(huán)境瀆職行為無(wú)法納入犯罪的范疇，我國(guó)應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境瀆職罪的主體范圍。四是規(guī)定行為犯。行為犯是應(yīng)對(duì)環(huán)境瀆職犯罪、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有力模式，應(yīng)借鑒國(guó)外立法關(guān)于行為犯的規(guī)定將刑罰的預(yù)防線前置，盡最大可能保障環(huán)境安全。五是修訂刑罰措施。針對(duì)我國(guó)環(huán)境瀆職罪只設(shè)定了自由刑的情況，有必要增加罰金刑、資格刑，未來(lái)還可增設(shè)恢復(fù)與改善環(huán)境的刑罰措施。

(二)具體立法建議

我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境瀆職罪涉及三個(gè)領(lǐng)域：環(huán)境污染防治領(lǐng)域的瀆職、資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職、環(huán)境違法行為查處領(lǐng)域的瀆職。在此三類(lèi)瀆職犯罪中，以環(huán)境污染防治領(lǐng)域的瀆職行為對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境的危害最大，大多數(shù)環(huán)境污染事故都存在瀆職情形，鑒于環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)主要為水污染和大氣污染，其已經(jīng)對(duì)公民的生命、健康等法益造成嚴(yán)重危害，并逐漸擴(kuò)大，對(duì)此應(yīng)該重點(diǎn)防范，筆者認(rèn)為應(yīng)將發(fā)生在此兩個(gè)領(lǐng)域的瀆職行為分離出來(lái)并規(guī)定為行為犯。在資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職犯罪中，土地資源(包括林地、草原用地)不僅涉及國(guó)家利益，更涉及耕地、林地及草地等土地資源的保護(hù)，實(shí)踐中此領(lǐng)域的瀆職犯罪也最為嚴(yán)重，也應(yīng)成為重點(diǎn)防范對(duì)象，分離出來(lái)單獨(dú)設(shè)罪。綜合各方情況，建議增設(shè)如下條款。

1.在刑法第338條后增加一條，作為第338條之一，“對(duì)水環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員未依法許可、批準(zhǔn)、檢查和查處的，處2年以下有期徒刑、拘役或者罰金；致使水環(huán)境污染情節(jié)嚴(yán)重的，處2年以上5年以下有期徒刑并處罰金；致使水環(huán)境污染情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑并處罰金”。

2.在刑法第338條后增加一條，作為第338條之二，“對(duì)大氣負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員未依法許可、檢查和查處的，處1年以下有期徒刑、拘役或者罰金；致使大氣污染情節(jié)嚴(yán)重的，處1年以上3年以下有期徒刑并處罰金；致使大氣污染情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑并處罰金”。

3.在刑法第338條后增加一條，作為第338條之三，“負(fù)有環(huán)境監(jiān)管等職責(zé)的國(guó)家工作人員未依法履行職責(zé)，導(dǎo)致嚴(yán)重污染環(huán)境的，處3年以下有期徒刑或者拘役并處罰金；造成特別嚴(yán)重后果的，處3年以上7年以下有期徒刑并處罰金”。

4.在刑法第346條后增加一條，作為第346條之一，“負(fù)有土地資源管理職責(zé)的國(guó)家工作人員未依法批準(zhǔn)、許可、查處，致使土地資源破壞情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者罰金；致使土地資源破壞情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑并處罰金”。

5.在刑法第346條后增加一條，作為第346條之二，“負(fù)有自然資源管理職責(zé)的國(guó)家工作人員違反法律規(guī)定，非法批準(zhǔn)或者許可，致使自然資源破壞情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役并處罰金；致使自然資源破壞情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上5年以下有期徒刑并處罰金”。

6.在刑法第346條后增加一條，作為第346之三，“國(guó)家工作人員以作為或者不作為方式使本節(jié)的犯罪分子逃避處罰的，處5年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑”。

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