李 進(jìn)，孫 波，曹晨飛

(張家口職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北張家口075051)

一、張家口旅游業(yè)的制度環(huán)境

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展以及中國(guó)旅游業(yè)的進(jìn)一步開(kāi)放，張家口市旅游業(yè)在國(guó)家一系列政策的推動(dòng)下，不斷開(kāi)創(chuàng)自身發(fā)展的新局面。各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)旅游業(yè)非常重視，在旅游業(yè)的規(guī)劃管理、決策研究、資源整合、統(tǒng)籌指導(dǎo)等各方面均取得了一定成績(jī)，制度環(huán)境建設(shè)初見(jiàn)成效。但是，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，加之開(kāi)放開(kāi)發(fā)滯后，制度環(huán)境的改變僅停留在表層，一些深層次的制度環(huán)境建設(shè)既未得到改善亦未完全到位，從而限制了旅游業(yè)的發(fā)展，且與發(fā)達(dá)地區(qū)存在著明顯差距。這些差距成為我們對(duì)張家口旅游業(yè)管理制度研究的根本動(dòng)因。

二、張家口旅游業(yè)的行業(yè)管理

(一)旅游業(yè)行業(yè)管理的基本理論

1.旅游業(yè)行業(yè)管理是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理形式，它綜合了各種制度力量，依靠產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)，調(diào)動(dòng)政府的行政管理職能并充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)作用，并通過(guò)企業(yè)的自主管理和行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)旅游資源的合理配置并最終推動(dòng)旅游業(yè)管理水平的進(jìn)步。

2.行業(yè)管理的作用

⑴調(diào)動(dòng)五種制度力量的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)與企業(yè)的基礎(chǔ)性作用。

(2)促使政企分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

(3)培育市場(chǎng)主體，打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)企業(yè)活力。

(4)調(diào)整行業(yè)結(jié)構(gòu)，制定行業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(5)合理分配使用社會(huì)資源，提高資源的使用效率。

(6)獲得管理效益。

3.行業(yè)管理模式的選擇

⑴部門(mén)型管理模式。按照規(guī)模和類(lèi)別將企業(yè)分屬于各級(jí)政府專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)進(jìn)行管理，以行政性管理或指令性計(jì)劃作為管理手段。

(2)公司型管理模式。政府建立全國(guó)性、區(qū)域性行業(yè)總公司，對(duì)行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行集中管理和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

(3)行政型管理模式。設(shè)置行業(yè)管理部門(mén)并作為政府職能部門(mén)管理行業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，調(diào)控行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。(4)協(xié)會(huì)型管理模式。企業(yè)間自發(fā)組成行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)自律管理實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理職能。

(二)張家口旅游業(yè)行業(yè)管理制度創(chuàng)新

1.進(jìn)行制度優(yōu)化

旅游業(yè)行業(yè)管理制度的安排過(guò)程實(shí)質(zhì)上是制度優(yōu)化過(guò)程，即五種制度力量之間的權(quán)力分配和行業(yè)管理主體的組織設(shè)計(jì)。

(1)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。張家口的旅游企業(yè)距離嚴(yán)格意義的現(xiàn)代企業(yè)還有很大差距，還不能作為真正獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體出現(xiàn)。制度優(yōu)化的核心就是通過(guò)產(chǎn)權(quán)再造使旅游企業(yè)成為真正獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和商品生產(chǎn)者。

(2)培育市場(chǎng)體系。建立健全旅游市場(chǎng)秩序，發(fā)展完善旅游市場(chǎng)體系，有賴(lài)于經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化和市場(chǎng)主體的成熟，尤其是市場(chǎng)法規(guī)的完善。

(3)組建行業(yè)協(xié)會(huì)。要使行業(yè)協(xié)會(huì)能夠真正擔(dān)負(fù)起行業(yè)管理的重任，必須進(jìn)一步完善并健全行業(yè)協(xié)會(huì)的功能。盡管行業(yè)協(xié)會(huì)必須堅(jiān)持民間性和自律性，但在發(fā)展的初始階段，必須有政府的支持，并制定行業(yè)管理的法規(guī)條例，使行業(yè)管理做到有法可依。

(4)轉(zhuǎn)變政府職能。這是整個(gè)制度優(yōu)化的焦點(diǎn)工作。政府只需掌控宏觀調(diào)控職能，把在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下不應(yīng)屬于政府部門(mén)的職能轉(zhuǎn)交給企業(yè)、市場(chǎng)及行業(yè)協(xié)會(huì)，形成各種制度力量相互關(guān)聯(lián)、各司其職的行業(yè)管理新局面。

2.建立“雙軌制”行業(yè)管理體系

“雙軌制”，是由政府管理部門(mén)、民間行業(yè)協(xié)會(huì)共同組成的一種新型行業(yè)管理組織體系。其管理模式采取行政型和協(xié)會(huì)型二者有機(jī)結(jié)合的方式，由政府管理部門(mén)執(zhí)掌行政管理職能，主要任務(wù)是掌握政策、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有效調(diào)控。行業(yè)協(xié)會(huì)執(zhí)掌行業(yè)管理職能，對(duì)本行業(yè)企業(yè)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)指導(dǎo)、服務(wù)咨詢(xún)，在政府和企業(yè)間起橋梁紐帶作用。二者各具獨(dú)立性，根據(jù)各自的職能分別開(kāi)展工作。

3.行業(yè)管理體制的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型

漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型，是指采取政府旅游行業(yè)管理部門(mén)為主、民間旅游行業(yè)協(xié)會(huì)為輔的行業(yè)管理體制，在此基礎(chǔ)上漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)以民間行業(yè)協(xié)會(huì)為主導(dǎo)的旅游業(yè)行業(yè)管理體制。

首先，在旅游行業(yè)管理體制改革中，政府仍然要設(shè)置行使宏觀調(diào)控職能的行業(yè)管理部門(mén)，其管理職能不能完全交給企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)去代管。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)按其屬性要求多為民辦。因此，在當(dāng)前階段，行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)管理體系中的作用是有限的。第三，從行業(yè)管理體制轉(zhuǎn)型的實(shí)踐看，要實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理模式的轉(zhuǎn)變，必須首先解決政企不分及多部門(mén)管理的問(wèn)題，然后再對(duì)各經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行合理配置和重新運(yùn)用，逐漸形成新的國(guó)有產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。因此，行業(yè)管理體制的轉(zhuǎn)型必須采用漸進(jìn)模式。

三、張家口旅游業(yè)的行政管理

(一)旅游業(yè)行政管理模式和制度的創(chuàng)新

1.創(chuàng)建“連續(xù)統(tǒng)一體”的管理模式

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府對(duì)旅游業(yè)的管理重心隨旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)生轉(zhuǎn)移，旅游業(yè)發(fā)展的階段不同，管理模式也隨之不同，即“旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行政管理的連續(xù)統(tǒng)一體”。連續(xù)統(tǒng)一體的概念認(rèn)為，旅游業(yè)的不同發(fā)展階段管理重點(diǎn)不同。

⑴主導(dǎo)階段:旅游業(yè)處在發(fā)展初期時(shí)，政府對(duì)旅游業(yè)的管理基本上涉及旅游活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。政府要肩負(fù)主導(dǎo)作用和推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展。

⑵協(xié)調(diào)階段:此階段旅游業(yè)處在快速成長(zhǎng)期，也是“政府主導(dǎo)”漸漸向“市場(chǎng)主導(dǎo)”的過(guò)渡期。政府對(duì)旅游業(yè)的管理重心是協(xié)調(diào)，圍繞共同目標(biāo)，解決矛盾、形成一致。

⑶保護(hù)階段:在這個(gè)階段，旅游業(yè)正處于成熟期，政府對(duì)旅游業(yè)的管理重心轉(zhuǎn)移到修正市場(chǎng)失靈領(lǐng)域上，重點(diǎn)是限制壟斷，提供旅游信息，糾正市場(chǎng)的不完全性以及信息的不對(duì)稱(chēng)性。

2.張家口市旅游業(yè)行政管理制度創(chuàng)新

⑴改革現(xiàn)行的市、縣兩級(jí)旅游行政管理體制為一級(jí)行政管理體制，取消縣旅游行政組織。

⑵建立風(fēng)景與旅游合一的縣級(jí)政府旅游組織，大力發(fā)展以自然旅游資源為基礎(chǔ)的旅游業(yè)。

下面，將對(duì)上述制度進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)。

(二)張家口旅游業(yè)行政管理制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)

1.以市級(jí)行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的行政管理

⑴旅游行政管理組織的體制與結(jié)構(gòu)

①旅游行政管理的定位。要解決好三種管理中的典型問(wèn)題:第一是專(zhuān)業(yè)管理，這是行政管理的重點(diǎn)和基礎(chǔ)問(wèn)題。第二是協(xié)同管理，計(jì)劃、工商、衛(wèi)生、財(cái)政等各部門(mén)都有協(xié)同管理旅游業(yè)的職能。第三是參與管理，在各政府部門(mén)中，旅游部門(mén)相對(duì)處于弱勢(shì)，因此可以建立高一級(jí)的機(jī)構(gòu)——“旅游發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，來(lái)處理行政事務(wù)，由分管的政府領(lǐng)導(dǎo)作為負(fù)責(zé)人。

②旅游行政管理的到位。要解決好編制問(wèn)題:第一，編制的性質(zhì)，目前的政府旅游部門(mén)多數(shù)歸屬事業(yè)編制，卻行使行政職能，被稱(chēng)為“授權(quán)行政機(jī)關(guān)”，使得行政機(jī)關(guān)界限不清。第二，旅游部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員比例及定額存在問(wèn)題，沒(méi)能形成合理的配置。

(2)旅游行政管理組織的具體實(shí)施機(jī)制

①培養(yǎng)旅游管理新的行政關(guān)系。旅游行政部門(mén)要與旅游行政對(duì)象建立新的行政關(guān)系，要明確范圍，克服“政出多門(mén)、多頭行政”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)旅游行政專(zhuān)門(mén)化。

②旅游管理行政職能的實(shí)現(xiàn)。戰(zhàn)略上要做好三件事:一要制定旅游產(chǎn)業(yè)政策，二要組織實(shí)施旅游規(guī)劃，三要推廣旅游形象。戰(zhàn)術(shù)上也做好三件事:一是標(biāo)準(zhǔn)化工作，這是從政府對(duì)企業(yè)的具體管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變的重要手段。二是依法治旅工作，這是旅游管理的權(quán)威性和生命力所在。三是創(chuàng)優(yōu)工作，即“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”的創(chuàng)建工作。

③旅游管理行政權(quán)力的執(zhí)行。旅游行政的綜合職能，由“旅游事業(yè)管理委員會(huì)”來(lái)執(zhí)行，旅游局作為委員會(huì)常設(shè)委員，負(fù)責(zé)執(zhí)行專(zhuān)業(yè)職能，“旅游發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組”執(zhí)行監(jiān)督職能。

2.旅游地和旅游景區(qū)的旅游管理制度創(chuàng)新

⑴建立“風(fēng)景與旅游合一”的縣級(jí)政府旅游組織

我市許多縣旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模比較薄弱，有的縣甚至連一家旅行社、星級(jí)旅游涉外酒店都沒(méi)有，旅游行政無(wú)事可管。在這種情況下，旅游景區(qū)景點(diǎn)應(yīng)成為縣旅游行政部門(mén)工作的著力點(diǎn)。因此，撤消縣級(jí)旅游行政組織(旅游事業(yè)局)，將其與風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)合并，叫做“風(fēng)景旅游局”，成為解決這一問(wèn)題的有效辦法。

⑵以旅游景區(qū)(景點(diǎn))為基礎(chǔ)發(fā)展旅游吸引物業(yè)

“風(fēng)景旅游局”的工作重點(diǎn)是帶動(dòng)旅游吸引物業(yè)以及其它旅游行業(yè)的發(fā)展，工作重點(diǎn)從行業(yè)管理轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并當(dāng)做一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)來(lái)看待，以推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

上文，我們對(duì)張家口市旅游業(yè)的管理制度進(jìn)行了總體的制度安排和具體的制度設(shè)計(jì)，由于這種制度安排和設(shè)計(jì)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩種制度并軌運(yùn)行時(shí)期，因而具有過(guò)渡性。但過(guò)渡預(yù)示著存在著創(chuàng)新的空間，我市旅游業(yè)應(yīng)把握這一機(jī)遇，通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

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