曹景文

（吉首大學(xué)歷史與文化學(xué)院，湖南吉首416000）

美國(guó)政治與文官分贓制的演變

曹景文

（吉首大學(xué)歷史與文化學(xué)院，湖南吉首416000）

作為美國(guó)聯(lián)邦文官制度史上的第一次改革，杰克遜總統(tǒng)能夠以分贓制取代華盛頓建立的紳士治國(guó)制度，關(guān)鍵在于紳士政府文官任用不夠民主，以及具備實(shí)行分贓制的法律、制度與地方實(shí)踐基礎(chǔ)。得到普通人支持的改革并不能抹去實(shí)行分贓制帶來(lái)的嚴(yán)重政治腐敗，但臭名昭著的政黨分肥制仍然長(zhǎng)期統(tǒng)治聯(lián)邦人事任用制度，直到政治力量的對(duì)比、政黨政治的變化、府院矛盾等政治因素有利于現(xiàn)代文官制度的建立時(shí)，才開(kāi)始了分贓制的終結(jié)。

美國(guó)政治；聯(lián)邦文官制度；分贓制

聯(lián)邦文官分贓制的確立是美國(guó)文官制度史上一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。美國(guó)文官制度的發(fā)展，經(jīng)歷了從華盛頓政府的初創(chuàng)，杰克遜政府的分贓制改革，阿瑟政府的考績(jī)制改革，以及集之前改革成果之大成的卡特政府文官改革等。作為聯(lián)邦文官制度史上首次改革標(biāo)志的分贓制，因其肆無(wú)忌憚的政黨分肥特征而臭名昭著。即便如此，不容否認(rèn)的是，分贓制在確立初期得到了眾多支持和擁護(hù)，并且統(tǒng)治聯(lián)邦政府人事任用制度長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)。這一矛盾現(xiàn)象只有從政治的角度，才能得到合理的解釋。

分贓制是一項(xiàng)戰(zhàn)利品屬于勝利者的制度。為支持杰克遜總統(tǒng)提名馬丁·范布倫擔(dān)任英國(guó)公使，1832年紐約州聯(lián)邦參議員威廉L.馬西說(shuō)過(guò)：“失敗者的贓物屬于勝利者?！贝思捶众E制一詞的由來(lái)。分贓制是由競(jìng)選獲勝的新總統(tǒng)，把聯(lián)邦職位作為戰(zhàn)利品，獎(jiǎng)勵(lì)給為大選獲勝有過(guò)貢獻(xiàn)的親友、本黨成員等，或以此刺激人們?yōu)楸军h工作。作為戰(zhàn)利品的聯(lián)邦職位的重新分配，常見(jiàn)于不同政黨總統(tǒng)任期內(nèi)，如繼民主黨總統(tǒng)波爾克上臺(tái)的輝格黨泰勒總統(tǒng)，“在任期第一年，就有30%的文官職位被重新分配；同一政黨不同總統(tǒng)之間分贓也較為常見(jiàn)，如1857年布坎南總統(tǒng)也將同樣比例的文官職位易主，即使與前任皮爾斯同屬民主黨”；[1]P36-37甚至同一位總統(tǒng)在不同任期也要分贓，林肯總統(tǒng)就是典型，他在可分贓的1639個(gè)聯(lián)邦職位中就有1457個(gè)遭到了替換，而且有些職位換了兩三次。[2]P170分贓制導(dǎo)致的政治腐敗等弊端，使內(nèi)戰(zhàn)后就出現(xiàn)了文官改革的嘗試。加菲爾德總統(tǒng)被求職不成者所殺這一事件，吹響了終結(jié)分贓制的號(hào)角，催生出了文官考績(jī)制改革。

（一）

杰克遜總統(tǒng)的聯(lián)邦文官分贓制改革之所以能成功，是因其既具有法律、制度與實(shí)踐基礎(chǔ)，也與杰克遜的行政哲學(xué)和紳士政府文官任用不夠民主等因素密不可分。

首先，《職位任期法》和職位輪換制度是實(shí)行分贓制的法律和制度基礎(chǔ)。1820年5月15日通過(guò)的《職位任期法》，將“聯(lián)邦文官任期限制為四年；1814年9月30日之前任職的，任期截止到1820年9月30日；1814年10月1日―1816年10月1日期間任職的，任期截止到1821年9月30日；其它在職人員，只要任期滿四年就需離職?！盵3]P582聯(lián)邦文官四年任期一到，自動(dòng)離職，與總統(tǒng)任期同步，這為新總統(tǒng)的庇護(hù)與分贓創(chuàng)建了法律基礎(chǔ)。職位輪換是一項(xiàng)起源于荷蘭，后傳到新英格蘭殖民地的制度。杰克遜上臺(tái)后開(kāi)始實(shí)行職位輪換制度，輪換職位也從立法機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到行政機(jī)構(gòu)。[2]P80-81任何人都有擔(dān)任聯(lián)邦文官的權(quán)利，被免職的人與從未得到職位任命的人擁有同樣的謀生手段，個(gè)體的窮困，可以通過(guò)職位輪流予以解決。職位輪換為分贓制的實(shí)行準(zhǔn)備了制度基礎(chǔ)。

其次，聯(lián)邦政府文官任命首推分贓制，與杰克遜總統(tǒng)奉行理想的行政哲學(xué)是分不開(kāi)的。杰克遜認(rèn)為：“職位是一種財(cái)產(chǎn)，政府是一種提升個(gè)人利益的手段，而非只為人們服務(wù)的工具?！ㄟ^(guò)選舉實(shí)現(xiàn)職位輪流能提升制度的能量和民主。在一個(gè)官員只為人民謀福利的國(guó)家，無(wú)人天生有擔(dān)任文官的權(quán)利。不能以犧牲公眾利益來(lái)給予特殊人以支持?！盵1]P30-31雖然杰克遜分贓制改革的邏輯存在問(wèn)題，但是他希望文官制度更為民主的出發(fā)點(diǎn)，還是能接受的。

再次，華盛頓時(shí)期由社會(huì)精英組成的紳士政府不夠民主，成了主張平等主義哲學(xué)的杰克遜政府建立平民政府、[4]P61實(shí)行分贓制改革的理由。弗吉尼亞大學(xué)公共管理學(xué)家毛舍認(rèn)為：“華盛頓任命聯(lián)邦文官的衡量標(biāo)準(zhǔn)是家庭背景、受教育程度、榮譽(yù)和是否受人尊重，當(dāng)然還有對(duì)新政府的忠誠(chéng)。”[4]P57這一標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致大多數(shù)聯(lián)邦政府職位由富有的、文化水平較高的白人專家或社會(huì)上流人士占有，變相大幅減少或剝奪了社會(huì)中下層參與管理政府的機(jī)會(huì)，使聯(lián)邦人事管理出現(xiàn)了官民疏遠(yuǎn)、文官職位世襲等問(wèn)題。盡管華盛頓在用人方面也強(qiáng)調(diào)地區(qū)平衡，但地理上的代表性并不等同于社會(huì)階層的代表性。文官制度最大的缺陷是不夠民主，這成為了分贓制改革的政治基礎(chǔ)。作為普通人代表和第一位西部總統(tǒng)，對(duì)聯(lián)邦政府包括聯(lián)邦官僚不能充分代表美國(guó)普通民眾和西部州的批評(píng)，是杰克遜成功競(jìng)選總統(tǒng)的原因，也是其改革文官制度和創(chuàng)建分贓制的理由。因巨大民意支持而掌權(quán)的杰克遜，要求把分贓制引進(jìn)聯(lián)邦政府，得到了大多數(shù)人的支持，因此分贓制在當(dāng)時(shí)被視為文官改革。杰克遜在給范布倫的信中寫(xiě)道：“人們期望改革，他們不會(huì)失望，但是必須審慎，上升到原則。”[5]P35為貫徹這一改革原則，杰克遜逐步開(kāi)除在職官員，但相比于分贓制的繼任者，杰克遜是審慎有余。

最后，實(shí)行分贓制，州和地方政府在先，聯(lián)邦政府在后。聯(lián)邦政府實(shí)行分贓制之前，“實(shí)際上，西部和北部州及地方政府已完全用分贓制取代了紳士治理（不包括內(nèi)戰(zhàn)前一直由紳士治理的南方）。而且，成功競(jìng)選總統(tǒng)必需的選票和日益增加的競(jìng)選成本，使大選獲勝者及其忠實(shí)支持者通過(guò)地方和聯(lián)邦職位的分贓成為必要?！盵1]P29

（二）

立法層面有《四年法》，制度層面有職位輪換，操作層面有分贓制的大規(guī)模地方實(shí)踐，因此聯(lián)邦層面推行分贓制也就水到渠成。然而，聯(lián)邦文官分贓制改革的成功，并不能夠掩蓋其存在的嚴(yán)重弊端。

首先，蜂擁進(jìn)華盛頓的求職者，使白宮和總統(tǒng)不堪其擾?？偨y(tǒng)在就職儀式之前，為集中處理眾多求職者的要求，不得不把其他事情撂在一邊，這已成為了慣例。在杰克遜總統(tǒng)就職當(dāng)日，求職者蜂擁進(jìn)白宮，抓起蛋糕和點(diǎn)心，要求郵政、海關(guān)和財(cái)政部的職位。哈里森總統(tǒng)就職時(shí)，近4萬(wàn)人帶著求職信，駐扎在白宮的求職點(diǎn)，甚至有些人自帶寢具，睡在白宮的走廊上。哈里森總統(tǒng)上任第三周生病，第四周就去世了，“官方的說(shuō)法是死于肺炎和身體虛弱，但是大多數(shù)歷史學(xué)家認(rèn)為其真正死因是分贓制，而且40年后又導(dǎo)致了另一位總統(tǒng)的死亡?！盵6]P188林肯總統(tǒng)也未能幸免。正如格蘭特總統(tǒng)任命的文官改革委員會(huì)主席喬治·柯蒂斯在1870年所說(shuō)：“每隔四年，整個(gè)聯(lián)邦政府都會(huì)被撕成碎片，國(guó)家給人的印象是極度荒唐、令人反感和沮喪的。國(guó)家事物與國(guó)家立法從屬于政黨對(duì)贓物的分配，總統(tǒng)、部長(zhǎng)、兩院議員成了被跟蹤、追逐、圍堵、乞求和譴責(zé)的對(duì)象，他們成了純粹的職業(yè)掮客。國(guó)家充滿了陰謀和腐敗，節(jié)約、愛(ài)國(guó)主義、誠(chéng)實(shí)和榮譽(yù)都變得毫無(wú)意義?！盵6]P182

第二、導(dǎo)致貪污腐敗盛行。分贓制下難得謀到一職的聯(lián)邦文官，時(shí)刻面臨“下崗”，只得充分利用手中權(quán)力，盡快撈得更多經(jīng)濟(jì)利益。紐約海關(guān)的貪污腐敗聞名全美，海關(guān)征稅員塞繆爾·斯沃特伍德最為典型，因此入職紐約海關(guān)也成為求職者的理想。北方滑稽演員阿蒂默斯·沃特把1861年第一次牛奔河之戰(zhàn)的潰敗，諷刺為北方士兵因聽(tīng)信紐約海關(guān)空缺三個(gè)職位的謠言導(dǎo)致的。格蘭特當(dāng)政時(shí)期的一系列丑聞，如威士忌酒幫逃稅丑聞、動(dòng)產(chǎn)信貸公司丑聞和陸軍部長(zhǎng)貝爾納普出售貿(mào)易許可權(quán)丑聞，以及1873年國(guó)會(huì)為自己補(bǔ)發(fā)從1871年12月到1873年間50%的工資，為格蘭特政府打上了腐敗最嚴(yán)重的標(biāo)簽。公開(kāi)買賣聯(lián)邦文官職位，是分贓制腐敗的另一種形式?！啊缎菆?bào)》和一些報(bào)紙的付費(fèi)專欄經(jīng)?？怯羞@樣的廣告：只需100美元現(xiàn)金和年薪的10%，就能得到聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)里的任一職位。”[7]P765

第三、導(dǎo)致聯(lián)邦文官質(zhì)量和政府工作效率的降低。分贓制的實(shí)行，降低了文官任職條件。文官提名任命政治標(biāo)準(zhǔn)取代了紳士政府時(shí)期的能力標(biāo)準(zhǔn)。杰克遜在第一份年度咨文里說(shuō)道，相信所有文官職位的職責(zé)或職位的最低責(zé)任非常清晰和簡(jiǎn)單，知識(shí)分子都能輕易符合要求①1829年12月8日杰克遜總統(tǒng)發(fā)布的第一份國(guó)情咨文。http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=29471，2013-5-25.?？墒聦?shí)是，到杰克遜時(shí)期，政府事務(wù)已變得較為復(fù)雜了，如人口與財(cái)富的增長(zhǎng)，新領(lǐng)地的管理，公共土地的出讓，貨物的進(jìn)口要求海關(guān)制度的跟進(jìn)，專利的授予等等。然而，分贓制導(dǎo)致一些沒(méi)有或很少受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的人擔(dān)任專業(yè)職位。文官任期大多不超過(guò)四年，有工作經(jīng)驗(yàn)的文官留不下來(lái)，導(dǎo)致文官隊(duì)伍極不穩(wěn)定，聯(lián)邦政府的工作效率難以得到保證。

第四、導(dǎo)致聯(lián)邦政府人事管理工作連續(xù)性的中斷。在分贓制的時(shí)代，國(guó)家行政的每一次變化都標(biāo)志著大批聯(lián)邦政府官員的離職。“在1845年波爾克上臺(tái)后出現(xiàn)了大規(guī)模的解雇和替換，所做出的免職決定，比他先前的十位總統(tǒng)中的任一位都多。1849年再次上臺(tái)的輝格黨人泰勒、1850年因泰勒去世而繼任總統(tǒng)職位的菲爾摩、1857年成功繼任皮爾斯總統(tǒng)的民主黨人布坎南、1861年上臺(tái)的共和黨人林肯，莫不如此?！?849年威廉·西沃德就泰勒上任寫(xiě)道：“世界上的人分成兩部分：一部分是去加利福尼亞淘金的，一部分是去華盛頓求職的。”[6]P189-190

第五、導(dǎo)致聯(lián)邦文官的政治化。分贓制的實(shí)行，使聯(lián)邦文官職位成為了打擊政治對(duì)手、庇護(hù)政黨成員和擴(kuò)大政黨勢(shì)力的財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致政黨對(duì)聯(lián)邦文官職位的政治控制。聯(lián)邦文官參與政治競(jìng)選活動(dòng)，并通過(guò)分贓制得到獎(jiǎng)勵(lì)，這是文官制度政治化的表現(xiàn)。雖然林肯希望利用分贓制來(lái)維持對(duì)內(nèi)戰(zhàn)的支持，但歷史學(xué)家菲什說(shuō)過(guò)：“如果林肯僅以功績(jī)作為用人標(biāo)準(zhǔn)的話，內(nèi)戰(zhàn)可能會(huì)縮短?！盵2]P172

（三）

即使分贓制存在諸多嚴(yán)重弊端，但仍然長(zhǎng)期統(tǒng)治聯(lián)邦人事任用制度。究其原因，除了分贓制改革的成功與實(shí)踐為其提供了合法性之外，還與憲法關(guān)于文官任用權(quán)力歸屬的模糊規(guī)定、國(guó)會(huì)反對(duì)文官考績(jī)制改革、政黨政治、政治力量對(duì)比等因素密切相關(guān)。

第一、建國(guó)初期，任命聯(lián)邦文官的權(quán)力主要在國(guó)會(huì)，而非總統(tǒng)。盡管美國(guó)憲法沒(méi)有明確規(guī)定聯(lián)邦政府的組建，但明確規(guī)定了總統(tǒng)有提名任命政府官員的權(quán)力，尤其是低級(jí)官員，但某些職位的任命需得到參議院的批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)在聯(lián)邦文官的任命方面自由度比較大，并不代表著總統(tǒng)權(quán)力也大?！霸?9世紀(jì)早期，國(guó)會(huì)實(shí)際上選舉的是將來(lái)競(jìng)選總統(tǒng)的人。這一選舉責(zé)任會(huì)給予國(guó)會(huì)以控制總統(tǒng)的權(quán)力，或許會(huì)開(kāi)始總統(tǒng)政治的惡性循環(huán)；……對(duì)聯(lián)邦官僚的有效控制，并不只有總統(tǒng)，應(yīng)該是總統(tǒng)和國(guó)會(huì)都可以?！盵1]P271在憲法中也可以找到總統(tǒng)相對(duì)弱勢(shì)的標(biāo)志：憲法第一條對(duì)立法權(quán)做了充分的規(guī)定，行政權(quán)只是在第二條中作了簡(jiǎn)要敘述。開(kāi)國(guó)者們也認(rèn)為立法機(jī)構(gòu)是新政府最有權(quán)力的分支，總統(tǒng)只是國(guó)會(huì)意志的執(zhí)行者。國(guó)會(huì)權(quán)力非常大，行政權(quán)力相對(duì)有限。早期聯(lián)邦政府的許多職責(zé)，由眾多的國(guó)會(huì)委員會(huì)予以代行，聯(lián)邦官僚存在的必要性也不大?！凹s翰·亞當(dāng)斯發(fā)現(xiàn)自己每天必須工作8小時(shí)，才能跟上他所服務(wù)的90個(gè)國(guó)會(huì)委員會(huì)的工作?！盵7]P750憲法對(duì)文官任命權(quán)力歸屬規(guī)定不夠清晰，以及府院之間權(quán)力分配的失衡，是分贓制長(zhǎng)期大行其道的原因，也使國(guó)會(huì)牢牢掌握下一次文官改革的決定權(quán)。

第二、國(guó)會(huì)受益于分贓制，自然不會(huì)反對(duì)。國(guó)會(huì)對(duì)分贓制的態(tài)度，從分贓制頂峰時(shí)期的府院關(guān)系可見(jiàn)一斑。接任林肯職位的南方人約翰遜總統(tǒng)，與共和黨國(guó)會(huì)之間關(guān)于文官改革存在嚴(yán)重的分歧，“由于激進(jìn)的共和黨國(guó)會(huì)對(duì)約翰遜總統(tǒng)在南方重建上的不信任，以及對(duì)黑人的地位看法不一致，所以國(guó)會(huì)自尋主張，并在聯(lián)邦政府中承擔(dān)林肯時(shí)期失去的領(lǐng)導(dǎo)作用。國(guó)會(huì)通過(guò)了限制總統(tǒng)開(kāi)除文官權(quán)力的《1867年職位常任法》，以此為依據(jù)來(lái)彈劾與控制總統(tǒng)。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是二者關(guān)于文官改革沖突的來(lái)源之一，來(lái)源之二則是許多國(guó)會(huì)議員渴望占有屬于自己的分贓制利益?！盵1]P441850年代分贓制開(kāi)始遭到民眾反對(duì)，國(guó)會(huì)也不得不表現(xiàn)出改革的姿態(tài)，但“早期改革努力終歸失敗，影響也不大。接下來(lái)的20年，國(guó)會(huì)沒(méi)有提出過(guò)一個(gè)文官改革提案?！盵6]P192直到1871年格蘭特總統(tǒng)任命了一個(gè)文官咨詢委員會(huì)，即文官委員會(huì)的前身，但因仍被分贓制控制的國(guó)會(huì)拒絕繼續(xù)撥款，于1873年被迫解散。“國(guó)會(huì)強(qiáng)力反對(duì)改革分贓制，部分反映了立法者的利益和能夠用職位獎(jiǎng)勵(lì)支持者的總統(tǒng)權(quán)力。只有當(dāng)國(guó)會(huì)感到快失去對(duì)分贓制的控制時(shí)才會(huì)提議改革?！盵6]P51

第三、新總統(tǒng)用聯(lián)邦文官職位來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)本黨支持者，強(qiáng)化了政治身份認(rèn)同和分贓制的政黨基礎(chǔ)。聯(lián)邦文官任命的政黨屬性，在華盛頓時(shí)期就已有之。華盛頓的人事任命，“除能力要求之外，還有一個(gè)沒(méi)說(shuō)的標(biāo)準(zhǔn)，必須是聯(lián)邦黨人”，[6]P176亞當(dāng)斯基本上沿用了前任的文官任命標(biāo)準(zhǔn)，不過(guò)政黨政治對(duì)亞當(dāng)斯的影響更大。輸?shù)?800年大選的亞當(dāng)斯總統(tǒng)出于政黨感情，倉(cāng)促做出了大量的行政任命和“午夜任命”，將許多聯(lián)邦黨人安插進(jìn)行政部門和司法系統(tǒng)，意圖牽制即將上臺(tái)執(zhí)政的民主共和黨人。杰斐遜總統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦文官任命的政黨平衡前，只考慮提名任命民主共和黨人，但還是維持了獲任者的高質(zhì)量。麥迪遜、門羅和約翰·昆西·亞當(dāng)斯當(dāng)政時(shí)期，雖然政黨內(nèi)部要求庇護(hù)的壓力有所增加，但基本維持了政黨占有聯(lián)邦文官職位的平衡，即使三位總統(tǒng)的政治派別不同。分贓制時(shí)期，政黨基本控制了聯(lián)邦文官任用乃至文官制度。

第四、聯(lián)邦文官數(shù)量有限，新州與人口的增加，都延緩了分贓制的終結(jié)。聯(lián)邦文官基數(shù)不大，分贓制的影響有限?！霸谌A盛頓政府時(shí)期，聯(lián)邦雇員只有幾百人；即使到了1816年，也只有2,000多人，其中華盛頓就有近500人。早期總統(tǒng)在憲法、日常事務(wù)、管理聯(lián)邦行政官僚方面的權(quán)力較小，事實(shí)上華盛頓當(dāng)總統(tǒng)時(shí)還能回家務(wù)農(nóng)?！盵1]P19-20“到內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，聯(lián)邦雇員總共有53,000人?！盵1]P40《彭德?tīng)栴D法》通過(guò)之初，“文官委員會(huì)起初管理14000個(gè)職位，……只占1883年聯(lián)邦職位總數(shù)的10%”,[6]P174據(jù)此可推算出聯(lián)邦文官職位總數(shù)只有14萬(wàn)。與二戰(zhàn)時(shí)期聯(lián)邦文官人數(shù)相比，可謂小巫見(jiàn)大巫?！敖刂沟?947年6月30日，單單行政部門領(lǐng)取薪酬的雇員，就從戰(zhàn)時(shí)頂峰時(shí)期的近380萬(wàn)減少到戰(zhàn)后正常的210萬(wàn)左右”，[5]P411現(xiàn)今仍超過(guò)200萬(wàn)。新州增加與人口增長(zhǎng)，拓展了分贓制的生存空間，有效地延長(zhǎng)了分贓制的壽命。1829―1883年間加入聯(lián)邦的新州有14個(gè)，之前總共也就24個(gè)。1830年第五次人口統(tǒng)計(jì)時(shí)美國(guó)人口總數(shù)（包括還未加入聯(lián)邦的密西根、阿肯色和佛羅里達(dá)以及全國(guó)所有奴隸在內(nèi)）為12868,670人，而1880年第十次人口統(tǒng)計(jì)時(shí)增長(zhǎng)到50,155,783人。[8]

第五、反對(duì)分贓制力量的增長(zhǎng)，是終結(jié)分贓制的關(guān)鍵因素。分贓制的腐敗，使文官制度改革具備了道德基礎(chǔ)；普魯士、英國(guó)和法國(guó)等國(guó)家文官制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，激起了改革文官制度的呼聲；內(nèi)戰(zhàn)時(shí)北方聯(lián)邦文官的低效和內(nèi)戰(zhàn)后開(kāi)始的文官改革嘗試，都有利于聯(lián)邦文官改革氣候的形成。當(dāng)然，決定改革的是反對(duì)分贓制力量的增長(zhǎng)，主要是分贓制改革中失意的知識(shí)分子和商人。1864年初馬薩諸塞參議員查爾斯·薩姆納提出了由文官委員會(huì)主持通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性考試任命的議案，羅德島國(guó)會(huì)議員托馬斯A.詹克斯內(nèi)戰(zhàn)后提出了建立競(jìng)爭(zhēng)性文官制度的議案，喬治·柯蒂斯、多曼B.伊頓、卡爾·舒爾茨、威廉D.福爾克、埃維利特P.維勒和西拉斯W.伯特等等，都是考績(jī)制文官改革的堅(jiān)定支持者，其中柯蒂斯和伊頓還是《彭德?tīng)栴D法》的起草者。除知識(shí)分子之外，一些頗有影響力的媒體也支持改革分贓制，像《紐約時(shí)報(bào)》、《哈珀周刊》、《北美評(píng)論》和《國(guó)家》等刊物。商人對(duì)分贓制帶來(lái)的腐敗深惡痛絕，既增加了商業(yè)成本，更惡化了商業(yè)環(huán)境。商人和美國(guó)制造商協(xié)會(huì)等商業(yè)利益集團(tuán)開(kāi)始游說(shuō)改革，認(rèn)為實(shí)行考績(jī)制就能裁掉三分之一的聯(lián)邦雇員，余下文官的工作效率能提高一半。詹克斯的文官改革建議就代表了這部分人的利益。

1860―1880年間總統(tǒng)大選的失利，也使民主黨人不得不反思分贓制，順應(yīng)改革潮流；甚至到八十年代，很多民主黨人也開(kāi)始支持改革，盡管是出于贏得1884年大選的考慮。提出《彭德?tīng)栴D法》這一提案的參議員喬治H.彭德?tīng)栴D，就是民主黨人；“參議院在33個(gè)議員缺席的情況下，以38:5通過(guò)了《彭德?tīng)栴D法》提案。眾議院幾乎沒(méi)有進(jìn)行辯論，在85個(gè)議員缺席的情況下，以155票贊成47票反對(duì)通過(guò)了提案。”[6]p205由此可見(jiàn)，反對(duì)分贓制的力量占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

盡管聯(lián)邦文官制度史上的政黨分肥制在世界歷史上都臭名昭著，但它卻成功地取代了華盛頓建立的由社會(huì)精英人士擔(dān)當(dāng)聯(lián)邦政府管理主角的紳士治理制度，并且統(tǒng)治聯(lián)邦人事任用制度長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)，直到1880年代才開(kāi)始終結(jié)。要厘清這一矛盾，就必須分析分贓制演變過(guò)程中的法律、制度、政黨、總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、領(lǐng)土擴(kuò)張、政治力量對(duì)比等政治因素，正是它們決定了分贓制的命運(yùn)。

[1]Robert Maranto，David Schultz.A short history of the United States Civil Service[M].Lanham,Maryland:University Press of America,1991.

[2]Carl Russell Fish.The Civil Service and the Patronage[M]. Harvard University Press,1920.

[3]U.S.Congress.The Public Statutes at Large of the United States of America:1813-1823[M].vol.3.www：http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lwsllink.html，2011-3-06.

[4]Frederick C Mosher.Democracy and the public service[M]. New York:Oxford University Press,1968.

[5]Paul P，Van Riper.History of the US civil service[M].Row Peterson and Company,1958.

[6]U.S.Office of Personnel Management.Biography of an Ideal: A History of the Federal Civil Service[EB/OL].2003.http:// www.opm.gov/Biographyof An Ideal/,201-5-18.

[7]Michael Nelson.A Short,Ironic History of American National Bureaucracy[M].The Journal of Politics,44:3.

[8]美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)報(bào)告[EB/OL].http://www.census.gov/。2012-6-18.

(責(zé)任編輯：魏登云)

American Politics and Evolution of the Spoils System

CAO Jing-wen
（School of History and Culture,Jishou University,Jishou 416000 China）

As the firstreformofthe American federal civil servicesystemwhich President Jackson could replace the gentleman governing system with the Spoils System,the key reasons were that the Gentleman Government was less than democracy during the civil service appointment,and which operation of the Spoils System had bases of law,system and local practice.Although the reform that supported by the common couldn’t erase the serious political corruption,the notorious Spoils System still governed the federal civil service appointment systemfor several decades.The Spoils System wouldn’t begin with termination until the political factors which included comparison of political forces,changes of party politics and contradiction between President and Congress benefited the establishment of a modern civil service system.

American Politics；the Federal Civil Service System；the Spoils System

K712

A

1009-3583（2014）-0008-04

2014-02-20

2012年度湖南省社科基金項(xiàng)目（12JD60）；2010年度湖南省教育廳高?？茖W(xué)研究一般項(xiàng)目(10C1104)；2010年度湖南省民族學(xué)基地開(kāi)放招標(biāo)科研項(xiàng)目（10jdzb14）；吉首大學(xué)青年骨干教師資助項(xiàng)目；吉首大學(xué)博士科研資助經(jīng)費(fèi)研究項(xiàng)目（jsdxxcfxbskyxm201305）

曹景文，男，湖南益陽(yáng)人，吉首大學(xué)歷史與文化學(xué)院副教授。