綦淑娟

流浪兒童救助保護范式轉(zhuǎn)變
——從遣送回家到支持家庭

綦淑娟

社會轉(zhuǎn)型時期家庭結構變遷與功能弱化是流浪兒童產(chǎn)生的直接原因，返鄉(xiāng)回家也是當前流浪兒童救助保護工作的基本范式。但簡單的返鄉(xiāng)回家導致流浪兒童救助工作陷入流浪—救助—再流浪—再救助的困局。走出這一困局，要處理好政府與家庭之間在流浪兒童預防與救助工作上的責任承擔，通過支持家庭的社會政策，增強家庭的兒童照顧功能，建立支持家庭的福利體系,以預防兒童流浪。同時，從家庭與流浪兒童的關系出發(fā)，提供分類化的家庭干預服務，推動流浪兒童的家庭融合。

流浪兒童；救助保護；家庭排斥

在中國社會轉(zhuǎn)型時期，流浪兒童的大量出現(xiàn)及其救助保護已經(jīng)成為政府和社會共同關注的問題。為此，政府舉辦了大量的未成年人救助保護中心為流浪兒童提供臨時性保護，同時，積極推動他們返鄉(xiāng)回家。2011年12月，民政部、中央綜治辦、教育部、公安部、財政部、人保部等八部門聯(lián)合發(fā)起了全國范圍的“接送流浪孩子回家”的專項行動。整體看來，短暫性機構照顧和護送返鄉(xiāng)回家是當前中國流浪兒童救助保護政策的兩個重點。但這種強制性的機構照顧忽視了流浪兒童的需要和《聯(lián)合國兒童權利公約》賦予兒童的參與權與自決權。更重要的是，簡單化的返鄉(xiāng)回家模式錯誤地預設原生家庭仍然適合流浪兒童的成長，忽視了家庭結構的脆片化和撫養(yǎng)功能的弱化是兒童離家流浪的直接原因。政策績效評估表明，這種救助模式不能有效救助兒童，亟待重估與革新。[1]

庫利指出，家庭、鄰里這樣的初級社會群體是人性的養(yǎng)育所，是個人社會化的基本機構。[2]174在這個意義上，家庭是最重要、最普遍的兒童庇護機構，也是滿足兒童需要的基本來源。在中國傳統(tǒng)的家庭文化中，夫妻和子女構成了社會結構的基本三角，夫婦不僅是男女兩性之間的關系，更是共同對子女負責的關系。[3]159毋庸置疑，原生家庭仍然是兒童成長的最重要環(huán)境，從兒童、家庭、政府三者之間的關系上看，大舉推行家庭養(yǎng)護到國家監(jiān)護超越了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，大規(guī)模替代性兒童服務也不符合當前中國社會福利制度體制。即使是美國的兒童福利政策也強調(diào)維護兒童出生家庭和親屬體系的穩(wěn)定是三大使命之一，《收養(yǎng)支持和兒童福利法案》（Adoption Assistance and Child Welfare Act of 1980）明確提出，有利于兒童生長的最佳生活安排是與親生父母共同生活，其次是收養(yǎng)，再次是法定監(jiān)護，最后才是長期的寄養(yǎng)照顧及其他安排。[4]面對中國流浪兒童的救助保護問題，如何走出重復救助—流浪的惡性循環(huán)，提高政策實施的效果，如何確立家庭與政府在流浪兒童預防與救助保護上的責任承擔，推動政府支持家庭而不是替代家庭發(fā)揮兒童撫養(yǎng)功能，是值得探討的問題。

一、流浪兒童與家庭

1.流浪兒童的概念界定

確立流浪兒童救助保護政策的目標群體，需要清晰地界定流浪兒童這個概念。無論是國際兒童保護機構還是中國政府，在概念界定上，都強調(diào)流浪兒童與家庭關系的疏離。聯(lián)合國兒童基金會提出，流浪兒童是沒有得到家庭或其他成人適當?shù)谋Ｗo、監(jiān)督和教導，以街頭作為主要居住處所或生活來源的兒童。根據(jù)流浪兒童與家庭的聯(lián)系水平，聯(lián)合國兒童基金會把流浪兒童分為高風險兒童（Children-at-High-Risk），他們在街頭工作并掙取家庭收入，通常會在街頭工作結束后回家，雖然他們與家庭保持定期的聯(lián)系，但缺乏父母的有效監(jiān)護；在街頭工作的兒童（Children-on-the-Street），他們以街頭為家和安身之所，從街頭獲得生活來源，并從街頭同伴那里獲得家的感覺，但他們與家庭只有偶然的聯(lián)系；在街頭生活的兒童（Children-of-the-Street），他們以街頭為家，完全喪失與家庭的聯(lián)系，并依靠自己維持生存。此外，也包括與家庭沒有任何聯(lián)系的孤兒、遭受拋棄和離家出走的兒童。①參見UNICEF.1986.Exploitation of working and street children，pp13-15.中國政府將流浪兒童定義為，年齡在18歲以下，離開家人或監(jiān)護人在外游蕩超過24小時且無可靠生存保障并最終陷入困境的人。根據(jù)他們與家人的關系，可區(qū)分為與家人分離后獨自生活的兒童、與家人分離后與群體生活的兒童、與家人同住但在街頭謀生的兒童、與家人同住但在街頭游蕩的兒童這四種類型。[5]

顯然，上述的定義是從流浪兒童與街頭和家庭的關系出發(fā)，主張家庭是普遍公認的兒童成長環(huán)境與常規(guī)的社會關系紐帶，強調(diào)流浪兒童生活空間從家庭到街頭的轉(zhuǎn)變，缺乏可靠成人的保護與關愛。離開家庭、流落街頭的生活處境使得兒童的生存和發(fā)展面臨著各種各樣的風險。首先，街頭是一個沒有私密性的生存空間，是一種缺乏父母監(jiān)管、保護與教導的生存處境，身心安全會時時受到威脅。其次，在街頭工作與生活的流浪兒童缺乏與家庭成員之間的穩(wěn)定持久聯(lián)系，失去了健康、教育、娛樂等基本服務的最重要資源，生存成為例行化日常生活中的壓力事件，使得他們無法細致規(guī)劃未來生活?？傊?，從概念界定上看，部分或完全脫離家庭的照顧與關聯(lián)是流浪兒童的本質(zhì)特征。

2.從家童到流浪兒童：家庭排斥

無論在發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，流浪兒童的出現(xiàn)，大多都是經(jīng)濟困難、就業(yè)不足、人口流動、福利縮減等多種因素共同作用的結果，但不可否認，家庭貧困和家庭功能的衰減是直接和主要原因。查爾斯·扎斯特羅（Charles H.Zastrow)指出，個人的生存環(huán)境是一個包括微觀、中觀、宏觀三大系統(tǒng)在內(nèi)的完整體系。微觀系統(tǒng)是個人的生物、心理和社會等子系統(tǒng)，中觀系統(tǒng)是對個人產(chǎn)生直接影響的家庭、單位和其他社會群體，宏觀系統(tǒng)則是更大的社會系統(tǒng)，從中觀系統(tǒng)到宏觀系統(tǒng)，對兒童形成從直接到間接的影響。在社會生態(tài)環(huán)境中，微觀系統(tǒng)的個人行為受到中觀系統(tǒng)，如家庭成員、家庭環(huán)境和家庭氛圍的影響。例如，家庭的忽視與排斥導致一個16歲的女孩憤而離家出走。[6]可見，家庭作為微觀系統(tǒng)對兒童成長具有至關重要的影響作用。如果從社會、社區(qū)和家庭三個層次具體討論流浪兒童產(chǎn)生的原因，則社會和社區(qū)因素是基本和潛在的原因，而家庭因素則是直接原因，包括家庭成員高失業(yè)率、家庭成員眾多且經(jīng)濟貧困、家庭結構殘缺不全、父母和孩子文化水平低、沉迷酒精、兒童遭受家庭虐待、缺乏家庭關愛和情感支持等七個方面都與流浪兒童有關。[7]25-29總體看來，盡管宏觀社會結構因素會影響兒童流浪，但微觀層次的家庭因素則是導致兒童流浪的直接原因。

在當前中國，城市化、貧富分化等結構性因素是流浪兒童大量出現(xiàn)的深層原因。在一個開放的社會環(huán)境中，制度性因素是流浪行為的主要成因。兒童流浪與社會管理的模式有關，也與家庭的貧困化、解體和改組有關。[8]不可否認，宏觀的結構性因素給兒童成長的微觀環(huán)境帶來了重大的影響，但發(fā)揮直接影響的因素是家庭結構功能的變遷。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了因拐賣拐騙、迷路走失的流浪兒童外，大部分的流浪兒童來自于貧困家庭、重組家庭、不完整家庭等，或因為遭到家庭虐待忽視而離家出走，而身心殘障的流浪兒童更是因為家庭無力承擔撫養(yǎng)責任而遭到遺棄。所以，不充裕的家庭資源、不完整的家庭結構、不和諧的家庭關系、不妥當?shù)慕甜B(yǎng)方式是導致兒童流浪的直接原因。

首先，家庭貧困限制了撫養(yǎng)兒童的能力，使得兒童被迫到街頭工作；同時貧困也給家庭成員之間的關系包括親子關系帶來了壓力和緊張，甚至產(chǎn)生了兒童虐待與忽視。有關流浪兒童問題的大量研究表明，許多流浪兒童來自貧困的農(nóng)村家庭，為了維持生計，他們不得不早早輟學、離家謀生，甚至一些貧困家庭的父母甚至出租出借自己的子女給一些“專業(yè)的乞討者”去流浪乞討。而有的貧困家庭則是因為子女重病或殘疾致貧，無力承擔撫養(yǎng)子女的責任，不得不忍痛拋棄他們。其次，家庭結構不完整在一定程度上給兒童照顧帶來了風險，如處于單親家庭、孤兒家庭、服刑人員家庭的兒童面臨著監(jiān)護主體的缺失和照顧疏忽。第三，不和諧的家庭關系嚴重影響了兒童成長的安定環(huán)境，使兒童不能感受到家的溫暖和安全，導致兒童的家庭歸屬感和親情凝聚力削弱。例如，在重組家庭中，不僅存在著親生父母與子女的關系，而且存在著繼父母與子女的關系，由于家庭成員關系復雜化，家庭緊張和沖突可能性增加，容易發(fā)生繼父母虐待子女的現(xiàn)象。最后，不妥當、不負責任的家庭教養(yǎng)方式，尤其是對兒童虐待，使得兒童身心受到嚴重傷害，導致他們離家出走、浪跡社會。程福財對上海火車站地區(qū)流浪兒童的民族志考察發(fā)現(xiàn)，流浪兒童被迫流落街頭起始在于家庭養(yǎng)育的缺失和脅迫性養(yǎng)育方式。[9]

從社會排斥的角度看，雖然流浪兒童遭受經(jīng)濟、文化等多方面的排斥，但首先遭遇到的是家庭排斥。[10]從家童到流浪兒童的生命歷程，家庭首先是排斥的主體，貧困的家庭狀況、緊張的家庭關系及復雜的家庭結構使得兒童成為多余者，疏忽或暴力的教養(yǎng)方式使得兒童疏離家庭，而身體殘疾或性格差異的兒童更是面臨遺棄的風險。[11]他們背離家庭出來流浪，無論是主動選擇，還是外力驅(qū)使，與家庭環(huán)境不良、監(jiān)護職責缺失、教育方式不當有關。[12]因此，家庭因素是流浪兒童發(fā)生學上一個不可忽視的重要因素。

總體看來，中國流浪兒童是社會、社區(qū)和家庭三方面原因共同影響的結果。城市化、人口流動與貧富差距雖然是兒童流浪的深層原因，但從微觀層次上看，家庭因素是導致兒童流浪不可忽視的直接原因，正是基于這一點，對流浪兒童的預防與救助也要從家庭干預入手。

二、流浪兒童救助保護政策的話語與實踐

《中華人民共和國憲法》、婚姻法、未成年人保護法等法律明確規(guī)定了政府與家庭在保護兒童權利方面應該承擔的責任。自2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實施后，政府頒發(fā)了一系列專門面對流浪兒童的政策文件，這些構成了流浪兒童救助保護政策體系。通過政策話語與實踐，我們可以分析怎樣看待與保護流浪兒童，政府與家庭如何承擔流浪兒童保護的職責。

1.政策話語與實踐中的流浪兒童：從遣送對象到救助的弱勢群體

流浪兒童的救助工作經(jīng)歷了從收容遣送到救助管理的轉(zhuǎn)變。根據(jù)1982年國務院頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，雖然流浪兒童屬于收容遣送的范圍，卻并未與成人區(qū)別開來，收容工作只是簡單地把流浪兒童遣送回家。在這一時期，為了維護社會秩序穩(wěn)定，與流浪乞討的成人一樣，流浪兒童被作為社會控制的對象，公安部門承擔了流浪乞討人員包括流浪兒童收容遣送的工作。直到1995年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)《中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理的意見》中提出，“對于在社會上長期流浪、無家可歸，失去正常生活、學習條件和安全保障的少年兒童，要采取保護性的教育措施?？稍诹骼藘和^多的城市試辦流浪兒童保護教育中心”。這標志著流浪兒童工作逐漸從收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃Ｗo，并開始突破一般化的管理原則，對流浪兒童采取個別化處理方法。雖然對流浪兒童的教育保護仍然包含于收容遣送政策之中，但在工作過程中逐漸將流浪兒童與成人分離開來。隨著2003年制定的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實施細則的頒布，流浪兒童不再是管制對象，而是救助管理對象，救助流浪兒童的責任從公安部門轉(zhuǎn)移到民政部門，一些城市建立了流浪兒童救助保護中心。同時，在政治話語上，對流浪兒童的看法也發(fā)生了改變。2006年1月，民政部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等19部委聯(lián)合下發(fā)的《關于加強流浪未成年人工作的意見》，強調(diào)流浪兒童是社會弱勢群體。2009年，五部委聯(lián)合下發(fā)的《關于進一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護工作的通知》明確提出，流浪未成年人是特殊的弱勢群體。2014年2月，國家新頒布的《社會救助暫行辦法》（2014年5月1日起施行），將流浪兒童的救助管理納入臨時救助章節(jié)，指出國家對生活無著的流浪、乞討人員提供臨時食宿、急病救治、協(xié)助返回等救助，明確要求有關國家工作人員應當告知流浪乞討人員向救助管理機構求助，并要求對未成年人、老年人、殘疾人等應當引導、護送到救助管理機構；對突發(fā)急病人員應當立即通知急救機構進行救治。總體看來，政策話語與實踐中的流浪兒童經(jīng)歷了兩個變化：一是作為兒童區(qū)別于成人；二是從作為收容遣送對象到救助管理對象，再到特殊的弱勢群體。政策如何看待流浪兒童直接影響到如何對待他們，影響到流浪兒童工作是從管理出發(fā)，還是堅持服務的原則。

2.流浪兒童的救助保護實踐

從政府與家庭在流浪兒童保護的責任上看，中國兒童福利政策強調(diào)家庭的責任優(yōu)先，只有當家庭不能發(fā)揮作用，政府才會干預。《中華人民共和國未成年人保護法》第二十八條規(guī)定：“對流浪乞討或離家出走的未成年人，民政部門或者其他部門應當負責交送其父母或者其他監(jiān)護人，暫時無法查明其父母或者其他監(jiān)護人的，由民政部門設立的兒童福利機構收容撫養(yǎng)?！憋@然，家庭是兒童保護的第一責任主體，政府只是承擔著一種殘補型角色。

在收容遣送時期，流浪兒童作為收容遣送的對象，把流浪兒童遣送回家是一種普遍的做法。流浪乞討人員的救助管理政策頒行后，由流浪兒童救助保護中心對他們提供臨時性的生活救助，但工作重點是通過查找父母或其他監(jiān)護人，接送流浪兒童返鄉(xiāng)回家。而無法查找家庭的流浪兒童，只能長期滯留在收容機構內(nèi)。2006年1月，《關于加強流浪未成年人工作的意見》是政府關于流浪兒童工作的第一個專門性政策文件，強調(diào)流浪兒童的救助應遵循保護性原則，突破了“自愿受助、來去自由”的救助原則，主張流浪未成年人工作是一項兼具救助性、福利性和管理性的工作。為了提高救助機構工作的規(guī)范化水平，2006年9月，民政部頒發(fā)了《救助管理機構基本規(guī)范》和《流浪未成年人救助保護機構基本規(guī)范》。目前，全國各大城市建立了未成年人保護中心或流浪乞討人員救助管理站，并實行社區(qū)發(fā)現(xiàn)和報告制度，以盡量及時發(fā)現(xiàn)和救助流浪兒童，并護送返鄉(xiāng)回家。但除了被拐賣拐騙、迷路走失、一時沖動離家的兒童外，那些家庭結構殘缺、家庭關系緊張、家庭經(jīng)濟貧困以致?lián)狃B(yǎng)能力不足的兒童依然返家難、安置難、重復流浪率高。

三、流浪兒童工作的殘補型救助模式的缺陷

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實施細則、《關于加強流浪未成年人工作的意見》等政策法規(guī)體現(xiàn)了對流浪兒童福利的政府干預，指引著流浪兒童救助保護工作實踐。根據(jù)政府干預兒童保護的程度，兒童福利政策可分為救助型、教養(yǎng)型、社會保護型、社會參與整合型。[13][14]從當前的流浪兒童救助保護政策話語與實踐來看，我國流浪兒童工作是一種殘補型的救助模式，具體體現(xiàn)在以下五個方面。

第一，流浪兒童的救助保護政策片面地假定家庭是兒童成長的最佳場所，父母是兒童的最佳照顧者，而沒有看到，他們從家童到流浪兒童的轉(zhuǎn)變，本身就是家庭排斥與遺棄的結果。即使救助保護機構的工作重點是促進兒童返鄉(xiāng)回家安置，但即使他們再回到家里，如果不提升家庭的兒童照顧功能，家庭不能提供合適的家庭教養(yǎng)方式和負責任的監(jiān)護，他們?nèi)匀粫俅瘟骼恕?/p>

第二，在家庭與政府對兒童的保護職責上，它強調(diào)兒童問題是個人私事，兒童照顧主要是家庭責任和父母義務，國家在兒童救助保護中只扮演剩余性和最后出場者的角色。這種事后補救性的政策不重視事前預防，體現(xiàn)了消極被動的剩余主義取向。它沒有看到社會的結構性變遷導致家庭功能失調(diào)，需要政府干預。在一定意義上，父母并不總是具有足夠的資源、能力和責任感來承擔兒童照顧的責任，父母是一個需要政府支持的兒童照顧者。

第三，在流浪兒童救助保護目標上，強調(diào)社會控制。從政策話語上看，流浪兒童的救助保護工作一直與社會治安綜合治理緊緊聯(lián)系在一起。2006年1月，頒布的《關于加強流浪未成年人工作的意見》將流浪兒童救助保護納入社會治安綜合治理范圍。2010年8月，中央綜治委辦公室及其預防青少年違法犯罪工作領導小組聯(lián)合發(fā)布的《關于開展重點青少年群體教育幫助和預防犯罪工作試點的通知》，又將流浪乞討青少年群體列為開展教育幫助和預防犯罪的五類重點青少年群體之一。不可否認，以街頭作為工作與生活場所的流浪兒童脫離了家庭保護處于風險環(huán)境中，但他們并不會必然性地成為反社會的越軌者。一方面，他們被視為救助保護的特殊弱勢群體；另一方面，又因為他們違反了人們對社會秩序的普遍訴求，被建構為潛在的社會危害者。所以，流浪兒童救助管理工作除了救助的福利性，又有管制性。

第四，在救助層次上，強調(diào)最低層次的生活救助。兒童健康發(fā)展是其生理、心理、精神全面發(fā)展過程，《聯(lián)合國兒童權利公約》明確規(guī)定了兒童的生存權、發(fā)展權、受保護權和參與權，中國是這一兒童權利最高綱領的最早簽字國之一。根據(jù)兒童權利公約，兒童是具有主體性的獨立個體，享有參與權和自覺權，所有關于兒童的安排都應該讓兒童參與。但流浪兒童的保護性救助強調(diào)生存權和受保護權，疏忽了發(fā)展權和參與權。

第五，在救助模式上，以臨時性的機構照顧為主。流浪兒童救助保護機構提供的院舍照顧，雖然使他們暫時遠離流浪生活的壓力和風險。但他們也向往外面世界的自由，他們在外面世界的自由和機構照顧之間進行艱難的抉擇；有的甚至不愿意接受機構照顧。戈夫曼（Goffman）早已指出，機構生活環(huán)境對人格的羞辱、扭曲，進而導致社會角色的斷裂。小群體中個別化的照顧和地方社區(qū)中的參與才是兒童和未成年人法令的基本原則。[15]

總之，這種半強制性、臨時性、生存型的救助保護無法滿足兒童的需要，而片面強調(diào)回家安置的救助策略只關注“送得走”，并不重視“安得下”，在送返和安置之間缺乏必要的家庭干預服務，使得重復流浪率高居不下。因此，這種殘補型的救助模式亟待革新。

四、流浪兒童救助管理政策的調(diào)整

流浪兒童救助保護政策集中體現(xiàn)了兒童、家庭、政府三者之間的關系，尤其是家庭和政府在兒童保護上的責任承擔。流浪兒童的產(chǎn)生與家庭結構功能的變遷具有直接的關聯(lián)，而當前這種殘補型救助模式面臨著重重困境。面對這種處境，如何處理政府和家庭在流浪兒童預防與保護上的職責是一個重要的問題。一方面，要強調(diào)家庭的兒童照顧責任，因為原生家庭是兒童最主要的社會化環(huán)境，也是兒童最初和最重要的關系紐帶。另一方面，針對各類家庭的功能失衡，政府要提供有效的補充性與支持性服務強化家庭的兒童照顧能力。

2011年8月，國務院辦公廳頒布的《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》指出，人口流動加速、家庭監(jiān)護缺失和社會不良因素導致未成年人流浪。流浪兒童工作堅持四個基本原則。第一，堅持未成年人權益保護優(yōu)先。把未成年人權益保護和健康成長作為首要任務，加強對家庭監(jiān)護的指導和監(jiān)督；第二，堅持救助保護和教育矯治并重。積極主動救助流浪未成年人，幫助其順利回歸家庭；第三，堅持源頭預防和綜合治理，強化家庭、學校、社會共同責任，防止未成年人外出流浪；第四，堅持政府主導和社會參與。這一政策框架從保障兒童權利出發(fā)，強調(diào)預防，注重政府對家庭的支持與干預。它具有很大的進步意義，為改革流浪兒童救助保護政策提供了方向與指引。更進一步，民政部在2013年、2014年相繼啟動了兩批適度普惠型兒童福利制度建設試點工作。該試點將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個層次（其中流浪兒童被作為困境兒童的一種），致力于建立“一普四分”（適度普惠、分層次、分類型、分標準、分區(qū)域）的兒童福利分類保障制度，以擴大兒童福利范圍，推動兒童福利由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變?？梢钥闯?，盡管此次試點不僅僅針對流浪兒童，但其無論是在理念上強調(diào)兒童問題的家庭視角，還是在實踐上對兒童及其家庭福利服務的重視，對于流浪兒童救助保護政策的轉(zhuǎn)變均具有積極作用。

（一）建立支持家庭的福利體系，預防兒童流浪

在中國，雖然家庭一直是最重要和最直接的福利主體，但當前婚姻關系的穩(wěn)定性逐漸降低，家庭結構的脆片化、家庭關系復雜化明顯增加，家庭結構功能的變遷和家庭教養(yǎng)方式不當是兒童流浪的直接原因?！蛾P于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》指出，家庭是預防和制止未成年人流浪的第一責任主體，應當依法履行對未成年人的監(jiān)護責任和撫養(yǎng)義務。父母或視具體情況而定的法定監(jiān)護人對兒童的養(yǎng)育和發(fā)展負有首要責任。”在福利三角理論看來，國家、市場和家庭三者都是社會福利的重要來源，作為非正式部門，家庭在微觀層面上體現(xiàn)了團結和共有的價值，不僅是非正規(guī)福利的核心，也是國家福利制度的前提條件。從家庭與國家在福利承擔上的關系看，它們不是此消彼長的替代關系，而是一種相互協(xié)調(diào)的促進關系，可以整合形成社會的福利總體。[16]因此，在流浪兒童工作上，要建立政府對家庭的支持性福利體系。

吉登斯（Giddens）認為，現(xiàn)代社會的風險是由人為不確定性導致的內(nèi)在風險，要重視社會問題的早期預防。積極的社會政策不僅要求政府減少個人面臨的風險或者保護個人免受風險的影響，更重要的是利用風險的積極方面，為個人成為風險承擔者提供必要的資源，提高個人抵御風險的能力。[17]120,163在流浪兒童工作上，政府應該積極重視預防和早期干預，從消極補救者走向積極預防者，通過拓展并強化政府在家庭領域的公共服務功能，建立預防性、支持性與補充性的家庭服務體系，增強家庭兒童照顧的能力與責任。

第一，面對撫養(yǎng)兒童的貧困家庭，提供補充性社會救濟。雖然我國已經(jīng)在城鄉(xiāng)普遍推行最低生活保障制度，但卻沒有兼顧到兒童照顧撫養(yǎng)的成本，很多流浪兒童出自貧困家庭，因為無法從家庭獲得維持生活的資源，而被迫流落街頭或遭到家庭遺棄。面對撫養(yǎng)兒童的貧困家庭，應在最低生活保障制度或農(nóng)村五保制度之外，提供補充性的兒童津貼。其中，針對撫養(yǎng)身心殘疾、患重大疾病兒童的家庭，提供專門性的殘障兒童津貼，這樣既能發(fā)揮家庭的兒童撫養(yǎng)的功能，又可避免出現(xiàn)政府“不棄不管、一棄全管”的局面。民政部新推行的“一普四分”試點，通過給予兒童或監(jiān)護人家庭一定數(shù)額的補貼，建立重病重殘兒童醫(yī)療康復補貼制度和收養(yǎng)寄養(yǎng)機構內(nèi)殘疾兒童家庭補助制度等措施，力圖改善困境兒童和困境家庭兒童的醫(yī)療康復條件,提高兒童的營養(yǎng)水平,落實兒童的監(jiān)護責任。這些做法均值得總結與推廣。

第二，針對教養(yǎng)方式不當、關系緊張的家庭，提供干預性家庭服務。目前，大量的社區(qū)建立了家庭綜合服務中心、兒童活動中心、兒童之家等社會組織和機構，民政部也著力試點在基層建立以兒童福利指導中心（市縣）、兒童福利服務工作站（街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和兒童福利主任（村居）為主體的福利服務體系。政府可以通過這些陣地和機構，為家庭提供干預性服務。一方面，宣傳兒童權利觀念和正確的家庭教育理念、指導兒童教養(yǎng)知識；另一方面，及早發(fā)現(xiàn)家庭在兒童照顧上的潛在危機，及時開展針對家庭的教育輔導、心理疏導、監(jiān)護指導、政策咨詢、能力培訓、幫扶轉(zhuǎn)介等服務，對不適當?shù)募彝ソ甜B(yǎng)行為提供干預，反對兒童虐待忽視行為，協(xié)調(diào)親子關系?？傊ㄟ^開展家庭教育宣傳、家庭咨詢治療等專業(yè)服務，促進兒童得到合適的照顧與負責的監(jiān)護，在積極健康的家庭環(huán)境中成長，以預防流浪。

（二）提供家庭融合服務，促進流浪兒童回歸家庭

迄今為止，家庭仍然是最適合兒童生存發(fā)展的環(huán)境，是兒童福利的主要供給者。要達到對流浪兒童回歸家庭、妥善安置的效果，而不是簡單地返送回家，需要有效的家庭融合服務。如果從家庭撫養(yǎng)意愿與能力方面來看，只有家庭有撫養(yǎng)意愿與撫養(yǎng)能力，才能實現(xiàn)妥善的回家安置。根據(jù)流浪兒童與家庭的關系，為了實現(xiàn)回歸家庭安置的目標，需要區(qū)分以下三種情況。

第一，有家可歸的流浪兒童，他們可能是被拐賣拐騙、迷路走失或者一時負氣出走，這些兒童與原生家庭的融合較為容易，回歸安置效果較好。第二，有家難歸的流浪兒童，家庭的兒童照顧功能失調(diào)是這些流浪兒童有家難歸的原因。為了實現(xiàn)“安得下”的目標，要對這些家庭提供分類化的家庭融合服務。例如，為貧困家庭提供經(jīng)濟援助，提升他們的兒童撫養(yǎng)能力；為親子關系沖突嚴重、撫養(yǎng)方式存在不當、兒童被虐待忽視的家庭，可以提供專業(yè)性的介入輔導服務，以便協(xié)調(diào)家庭關系、優(yōu)化撫養(yǎng)方式，創(chuàng)造適于兒童成長的家庭環(huán)境。對家庭有撫養(yǎng)能力、拒不履行撫養(yǎng)義務的家庭，可依據(jù)我國婚姻法和刑法的相關規(guī)定，追究法律責任。第三，無家可歸的流浪兒童，可能由于他們的父母或者法定監(jiān)護人喪亡或者入獄服刑，也可能由于經(jīng)過法定程序仍然無法查找到他們的父母或法定監(jiān)護人。對于這些兒童的救助保護，需要政府提供家庭寄養(yǎng)或類家庭等替代性服務。

總之，流浪兒童的產(chǎn)生與社會轉(zhuǎn)型時期家庭結構功能的變遷具有直接的關系，片面強調(diào)回家的救助工作面臨著重復流浪的困境。為了突破這個困境，要在兒童權利的框架下，推動政府與家庭的合作。首先，政府應從事后補救者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極預防者，通過建立支持家庭的福利體系，為撫養(yǎng)兒童的貧困家庭提供補充性社會救濟，對兒童照顧功能失衡的家庭提供干預性服務。其次，從兒童與家庭的關系出發(fā)，為有家難歸的流浪兒童提供支持性與補充性服務，為無家可歸的流浪兒童提供替代性的類家庭或家庭寄養(yǎng)服務，以提高流浪兒童的家庭融合。

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責任編輯：蔡鋒

The Shift of Paradigm about Rescuing and Protection of Street Children——From Being Sent Back to Supporting Family

QI Shujuan

The changing of family structure and the weakening of family function are the direct causes of street children problem during the period of social transformation.Sending them go home is also a basic paradigm of helping and protecting street children.But simple sending them go home leads to a dilemma of wandering-rescuingwandering again.In order to solve the problem,we should clarify the responsibilities between the government and the family on preventing and rescuing street children,build social policy of strengthening the function of family on child care.At the same time,according to the relationship between street children and families,we should provide classified family intervention services and promote the integration of street children and family.

street children;rescuing and protection;government;family

10.13277/j.cnki.jcwu.2014.04.002

2014-03-06

D923.9

A

1007-3698（2014）04-0014-07

綦淑娟，女，北京大學社會學系博士研究生，主要研究方向為婦女兒童維權。100005