慈溪市國土資源局 楊 震

非法占地建筑沒收有關(guān)問題探討

慈溪市國土資源局 楊 震

沒收建筑物或構(gòu)筑物作為是對(duì)違法用地行為的重要行政處罰之一?！吨腥A人民共和國土地管理法》第七十三條和第七十六條，針對(duì)非法轉(zhuǎn)讓土地和非法占用土地的行為，均有“沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施”“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施”的處罰規(guī)定。但在實(shí)踐中，如何正確執(zhí)行這一處罰存在不少爭議。以下是筆者的幾點(diǎn)粗淺看法。

近年來，慈溪市國土資源局向市人民法院申請(qǐng)執(zhí)行沒收建筑物的行政處罰案件，實(shí)際執(zhí)行到位的案件為零。據(jù)筆者了解，這種情況在其他地區(qū)也是大同小異。

一、現(xiàn)行沒收建筑物執(zhí)行不到位的原因

（一）法律規(guī)定的缺失

《行政處罰法》中第五十三條規(guī)定了對(duì)沒收建筑物采取了拍賣等處置方式，新近又出臺(tái)《國土資源行政處罰辦法》規(guī)定了國土資源主管部門作出沒收礦產(chǎn)品、建筑物或者其他設(shè)施的行政處罰決定后，應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定生效后九十日內(nèi)移交同級(jí)財(cái)政部門處理，或者擬訂處置方案報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，但仍然沒有具體細(xì)則對(duì)其實(shí)施主體、操作程序等一系列問題進(jìn)行規(guī)范。

（二）實(shí)踐處置的困境

退還土地與沒收建筑物無法同時(shí)執(zhí)行。因?yàn)樵趯?shí)物形態(tài)上，沒收的建筑物和其他設(shè)施不能脫離非法占用的土地而獨(dú)立存在，即房地不可分離，所以不能既將地上物收歸國有，又同時(shí)將土地退還集體經(jīng)濟(jì)組織。其次，只退還土地有違初衷；要退還集體土地，得先拆除建筑物；要拆除建筑物，土地部門當(dāng)初直接做出拆除違法建筑物的處罰即可；土地部門既然選擇沒收建筑物，定是考慮到統(tǒng)一拆除會(huì)浪費(fèi)極大的社會(huì)資源。最后，先沒收建筑物存在非法占用；沒收建筑物屬于國有資產(chǎn)，土地屬于集體所有，國有資產(chǎn)占用集體土地也沒有合法依據(jù)。

二、現(xiàn)行沒收建筑物處罰得不到有效執(zhí)行的危害

（一）國有資產(chǎn)流失

沒收建筑物，雖然占用的土地為集體所有，但沒收物屬性仍是國有資產(chǎn)。若沒收建筑物接管不明，建筑物的管理處于放任狀態(tài)，則違法當(dāng)事人可能一直占用或者重新占用，成為沒收建筑物的實(shí)際受益人。

（二）鼓勵(lì)違建

沒收建筑物的處罰在實(shí)際中只有處罰沒有執(zhí)行，或者一收了之而沒有后續(xù)接收管理，不但嚴(yán)重?fù)p害了行政處罰和司法裁判的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且使得違法當(dāng)事人能夠繼續(xù)獲利。之前守法的村民被“教育”“指引”，也將紛紛效法，違法占地建筑現(xiàn)象將被持續(xù)放大，后續(xù)執(zhí)法和管理成本也在累積。

（三）安全隱患

沒收建筑物的多是村民自建簡易廠房。這些建筑物有三處隱患。一是房屋缺乏專業(yè)的施工隊(duì)伍承建。一般均由無資質(zhì)、無圖紙、無完整安全設(shè)備的“三無型”施工隊(duì)建造。二是部分房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。多數(shù)房屋基礎(chǔ)不扎實(shí)，結(jié)構(gòu)上存在安全隱患，使用的建筑材料的質(zhì)量缺乏保障。三是部分房屋消防隱患大。這部分房屋通常采用簡易材料裝修，一旦發(fā)生火災(zāi)，因違法建筑物地處村鎮(zhèn)、建筑本身凌亂復(fù)雜、通行道路缺失，消防作業(yè)將無法及時(shí)實(shí)施。

三、現(xiàn)行有效執(zhí)行沒收建筑物的幾點(diǎn)建議

（一）實(shí)施程序

1.作出沒收決定的國土資源部門應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書中限定違法當(dāng)事人在收到行政處罰決定書15日內(nèi)向違法當(dāng)事人發(fā)出騰空通知書。

2.違法當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不騰空沒收的建筑物和其他設(shè)施的，作出沒收決定的執(zhí)法機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院依據(jù)裁執(zhí)分離的相關(guān)文件精神，裁定違法用地所在地的鎮(zhèn)（街道）執(zhí)行。

3.沒收的建筑物和其他設(shè)施已經(jīng)騰空的，作出沒收決定的執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)在行政復(fù)議、行政訴訟期限屆滿后或人民法院執(zhí)行完畢后10日內(nèi)移交管理轄區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)、街道。

（二）處置方案

1.當(dāng)事人回購。沒收的違法建筑，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)的或消除利害關(guān)系達(dá)成協(xié)議的，由違法行為當(dāng)事人向各鎮(zhèn)、街道提出回購申請(qǐng)，各鎮(zhèn)、街道可由當(dāng)事人按違法建筑工程造價(jià)（市場評(píng)估價(jià)）自愿回購。2.公開拍賣。當(dāng)事人未申請(qǐng)回購，另有申請(qǐng)購買者達(dá)兩人以上的，由各鎮(zhèn)、街道按拍賣有關(guān)程序具體組織實(shí)施。（具體細(xì)則另行規(guī)定）3.出租。當(dāng)事人除此建筑物外無其他住所，有回購意愿而經(jīng)濟(jì)困難付不起回購款的，當(dāng)事人可申請(qǐng)租賃依法沒收的建筑物用于居住，待能夠補(bǔ)辦審批手續(xù)或者當(dāng)事人付款回購時(shí)，再按上述1、2兩點(diǎn)處置。出租期限一般為一年，最長時(shí)間不超過五年。期滿后需續(xù)租的，重新簽訂出租合同。4.政府安排使用。由政府安排給機(jī)關(guān)、事業(yè)單位使用或作廉租、經(jīng)濟(jì)適用、公共租賃住房。