寧波市國(guó)土資源局 俞慧麗 謝建定

寧波市維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的基本做法

寧波市國(guó)土資源局 俞慧麗 謝建定

維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的內(nèi)涵，可以理解為征地過(guò)程中對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償不得低于法定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，還要想方設(shè)法提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。近幾年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程不斷加快，黨中央、國(guó)務(wù)院十分重視保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益問(wèn)題，高度關(guān)注各地在征地過(guò)程中如何對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行保護(hù)。在發(fā)展的同時(shí)保障被征地農(nóng)民合法的權(quán)益，是今后做好國(guó)土工作的一個(gè)重要工作之一。

一、基本做法

近年來(lái)，寧波市每年征收集體所有土地在5-6萬(wàn)畝之間，拆遷集體土地上房屋面積560萬(wàn)平方米左右，每年支付被征地村集體與農(nóng)民補(bǔ)償安置費(fèi)用48億元左右，做好對(duì)被征地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)的基本做法如下：

（一）嚴(yán)格執(zhí)行法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.全面實(shí)施征地區(qū)片綜合價(jià)。征地區(qū)片綜合價(jià)格包括土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)助費(fèi)。寧波市于2009年調(diào)整區(qū)片綜合價(jià)，征收耕地（非耕地減半計(jì)算），最高級(jí)別為9.65萬(wàn)元/畝，全市平均價(jià)格為5.8萬(wàn)元/畝左右。于2014年上調(diào)最高為10.5萬(wàn)元/畝，全市平均價(jià)格為6.5萬(wàn)元/畝。均符合省政府提出的一類地區(qū)不得低于5.4萬(wàn)元/畝和二類地區(qū)不得低于4.5萬(wàn)元/畝的要求。各地在提高區(qū)片綜合價(jià)同時(shí)，還相應(yīng)確定了土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比例標(biāo)準(zhǔn)，其中安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提高。

2.提高了青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。青苗及地上附著物補(bǔ)償是征地價(jià)格的一個(gè)部分。其中北侖等7個(gè)縣（市、區(qū)）專門對(duì)普遍出現(xiàn)的地上附著物補(bǔ)償?shù)拿宽?xiàng)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)予以明確規(guī)定，而對(duì)于特殊性地上附著物采用專業(yè)單位評(píng)估做法，評(píng)估價(jià)格的基礎(chǔ)來(lái)源于市場(chǎng)信息價(jià)格。此外，寧?？h等4個(gè)縣（市、區(qū)）對(duì)青苗采用從寬補(bǔ)償?shù)囊淮涡园勺龇?。從全市情況來(lái)看，青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在原基礎(chǔ)上將近提高一至二倍左右。

3.適度從寬做法確保新老政策順利過(guò)渡。在新老政策過(guò)渡中涉及農(nóng)民利益也較多，各地把握因地制宜、穩(wěn)妥實(shí)施的原則。在2009年新政策實(shí)施過(guò)程中，余姚市規(guī)定了施行前未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)且已向被征地村支付原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，待上級(jí)政府批準(zhǔn)后，一律按新標(biāo)準(zhǔn)追補(bǔ)差價(jià)；慈溪市在2014年新出臺(tái)的文件中，規(guī)定了新實(shí)施時(shí)間為2014年1月1日（省政府規(guī)定為7月1日）；另外，有的地方對(duì)于基層政府做出過(guò)承諾的項(xiàng)目也參照新政策執(zhí)行。總之，各地想方設(shè)法盡可能適度從寬處理被征地村與農(nóng)民的補(bǔ)償安置問(wèn)題，確保利益的保護(hù)。

（二）征地配套政策更優(yōu)惠被征地農(nóng)民

征地配套政策主要包括養(yǎng)老保障、村發(fā)展留用地以及集體土地房屋拆遷等政策。

1.有力實(shí)施養(yǎng)老保障政策。目前，寧波市累計(jì)實(shí)行養(yǎng)老保障59.34萬(wàn)人。對(duì)被征地人員實(shí)行社會(huì)保障制度，所需資金按照政府、集體和個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)的原則解決；政府承擔(dān)的費(fèi)用從土地出讓收益中列支。養(yǎng)老保障待遇視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)居民生活水平情況適時(shí)調(diào)整。目前，寧波市每人每月最高為600元。全市已建成一個(gè)完整的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，真正做到了被征地農(nóng)民應(yīng)保即保和即征即保。在上述基礎(chǔ)上，部分縣（市、區(qū)）的符合條件養(yǎng)老保障被征地農(nóng)民，還可選擇參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，城鄉(xiāng)職工與農(nóng)民之間的距離逐漸縮小。

2.積極推行村發(fā)展留用地制度。全市村發(fā)展留用地制度實(shí)施已經(jīng)十多年，到目前為止，共計(jì)核定與解決村發(fā)展留用地面積約分別46700畝和23806畝。在解決留用地方法上，多數(shù)采用落地、貨幣、一次回購(gòu)、支付年租金等方式。利益回報(bào)最多的是三江片區(qū)范圍內(nèi)的村，一般按征地面積的10%比例核定留用地指標(biāo)，其核定的一畝地留用地指標(biāo)價(jià)值最高在500萬(wàn)元/畝左右，相當(dāng)于該地方征地區(qū)片價(jià)5倍。近年來(lái)，三江片村民人均每年分紅，高者5萬(wàn)元以上，一般在3-4萬(wàn)之間，而且每年按一定比例遞增。

3.農(nóng)村房屋拆遷政策致富農(nóng)民。全市執(zhí)行《寧波市征收所有集體土地房屋拆遷條例》及其規(guī)定的近十年以來(lái)，拆遷集體土地房屋約24萬(wàn)戶，拆遷面積約3457萬(wàn)平方米。房屋拆遷實(shí)行調(diào)產(chǎn)安置做法，農(nóng)民通過(guò)拆遷安置確保資產(chǎn)大幅增值。村集體獲得經(jīng)濟(jì)收益可觀。尤其是在近郊鎮(zhèn)村的拆遷戶，多數(shù)能分上幾套或更多的安置新房，多余的出租或出售，一夜成暴發(fā)戶。許多年來(lái)的城市化推進(jìn)，拆遷致富了一定量的被征地農(nóng)民。

綜上所述，社會(huì)發(fā)展的過(guò)程所帶來(lái)非常效應(yīng)，使較大部分的被征地農(nóng)民真正享受到了改革開(kāi)放所帶來(lái)的豐碩成果。

（三）法定標(biāo)準(zhǔn)外增加對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償

1.政策外明補(bǔ)暗貼被征地農(nóng)民。統(tǒng)一征地、統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是履行征地的基本要求。多年來(lái)，寧波市未實(shí)行統(tǒng)一征地與標(biāo)準(zhǔn)的情況不同程度地存在，以法定政策標(biāo)準(zhǔn)為前提增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的高出政策標(biāo)準(zhǔn)幾倍、十幾倍。如奉化市實(shí)際征地價(jià)格要高于現(xiàn)行政策標(biāo)準(zhǔn)1倍左右，慈溪市普遍高出政策標(biāo)準(zhǔn)2-5萬(wàn)元/畝（占25%）。在青苗及地上附著物補(bǔ)償上，由于彈性幅度大，操作方式不一，政策外增加補(bǔ)償情況更為突出。

2.征地間接影響補(bǔ)償農(nóng)民到位。征地間接影響補(bǔ)償，是指如由于征地引起的紅線外死角地、邊角地的補(bǔ)償，由于河網(wǎng)地帶以及地形復(fù)雜情況所產(chǎn)生，一般發(fā)生在線型工程上，包括建筑物、筑物對(duì)農(nóng)作物生長(zhǎng)受影響的土地，在實(shí)施征地過(guò)程中，一般按征地紅線面積10-15%范圍予以補(bǔ)償，補(bǔ)償價(jià)格有按征地政策標(biāo)準(zhǔn)的，有按政策標(biāo)準(zhǔn)折算后補(bǔ)償?shù)模邪措p方協(xié)商定價(jià)的。

3.征地補(bǔ)償行為有重復(fù)發(fā)生。征地補(bǔ)償行為重復(fù)發(fā)生一般有兩種情況。往往由于報(bào)批時(shí)間晚，征地補(bǔ)償費(fèi)支付時(shí)間早，二者間隔時(shí)間較長(zhǎng)所產(chǎn)生。一種是重復(fù)支付征地補(bǔ)償費(fèi)用，即在很早之前與征地報(bào)批完成時(shí)，由建設(shè)單位或政府的發(fā)生二次補(bǔ)償安置行為。另一種是重復(fù)支付青苗與地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，征地補(bǔ)償所有費(fèi)用在很早前已支付村與農(nóng)民，但土地一直由農(nóng)民耕作使用，當(dāng)土地交付使用時(shí)，再給地上附著物所有權(quán)人予以補(bǔ)償，此類情況較為普遍。

（四）嚴(yán)格征地程序確保被征地農(nóng)民知情權(quán)

維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益還要從確保農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)上做文章。

1.認(rèn)真執(zhí)行“告知、確認(rèn)、聽(tīng)證”。在征地報(bào)批前，由國(guó)土資源部門將擬征收土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等，以書(shū)面形式告知被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對(duì)擬征地的權(quán)屬、地類、面積以及附著物情況進(jìn)行調(diào)查，并與村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶共同確認(rèn)調(diào)查結(jié)果，同時(shí)嚴(yán)格按省里要求，履行民代表會(huì)議紀(jì)要等程序，對(duì)村民有異議并申請(qǐng)聽(tīng)證的，按《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》舉行聽(tīng)證。在整個(gè)“告知、確認(rèn)、聽(tīng)證”過(guò)程中，注重對(duì)被征地村土地權(quán)屬、地類、數(shù)量等的確認(rèn)，一般由村與鎮(zhèn)蓋章以及相關(guān)人員的簽字，確保相關(guān)數(shù)量、權(quán)屬等情況的準(zhǔn)確。

2.嚴(yán)格履行兩公告與補(bǔ)償款制度。在征地方案報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)后，依據(jù)《征收土地公告辦法》規(guī)定，各地采用上網(wǎng)、上報(bào)、上墻等公告方式。做得好的地方還采用報(bào)紙公告與現(xiàn)場(chǎng)張貼或網(wǎng)上與現(xiàn)場(chǎng)張貼兩種并用方法，確保依法性、公開(kāi)性、公正性。在征地補(bǔ)償款的撥付上，有的在報(bào)批前做到起草征地協(xié)議后立即撥付補(bǔ)償款給被征地村，有的在征地方案批準(zhǔn)后征收方案公告前行撥付補(bǔ)償款，也有按征收土地公告辦法規(guī)定的時(shí)間里及時(shí)撥付補(bǔ)償款。經(jīng)過(guò)幾年的努力，各地基本理順了征地補(bǔ)償款的支付渠道，確保了征地補(bǔ)償款及時(shí)足額支付到村。

二、下一步打算

進(jìn)一步做好對(duì)被征地農(nóng)民利益以及合法權(quán)益保護(hù)，還需要從以下四個(gè)方面加以努力。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹(shù)立依法行政理念

各級(jí)政府和有關(guān)部門要嚴(yán)格按照法律法規(guī)和政策的規(guī)定組織開(kāi)展征地拆遷工作，嚴(yán)格履行各項(xiàng)程序，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)償安置到位。對(duì)重大民生項(xiàng)目、重點(diǎn)工程、整體開(kāi)發(fā)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為前提，同時(shí)加大征地拆遷工作的推進(jìn)。

（二）陽(yáng)光征地，加大征地批后監(jiān)管力度

主要是應(yīng)用征地批后監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)上年度的每個(gè)征地項(xiàng)目批后的兩公告一登記以及補(bǔ)償?shù)轿磺闆r動(dòng)態(tài)情況進(jìn)行跟蹤與監(jiān)管。一是強(qiáng)化對(duì)兩公告的具體實(shí)施過(guò)程中是否符合法律、法規(guī)要求進(jìn)行監(jiān)管；二是對(duì)征地補(bǔ)償款是否及時(shí)到位，是否足額到位進(jìn)行監(jiān)管。利用信息化手段進(jìn)行監(jiān)管，進(jìn)一步保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）探索試點(diǎn)，積極推進(jìn)陽(yáng)光拆遷工作

通過(guò)開(kāi)展陽(yáng)光拆遷網(wǎng)上簽約試點(diǎn)調(diào)研，在今年5月份已經(jīng)實(shí)施了陽(yáng)光拆遷網(wǎng)上簽約（是指對(duì)被拆遷地塊上的需公開(kāi)的拆遷政策與程序、拆遷補(bǔ)償安置以及所有被拆遷人補(bǔ)償安置結(jié)果等情況的現(xiàn)場(chǎng)及網(wǎng)上公開(kāi)）試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，同時(shí)借鑒寧波市國(guó)有土地上房屋陽(yáng)光征收的成功做法，力爭(zhēng)在有條件的縣（市、區(qū)）開(kāi)展一個(gè)陽(yáng)光拆遷網(wǎng)上簽約項(xiàng)目試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)工作開(kāi)展，帶動(dòng)全面推開(kāi)，以更好地保護(hù)被拆遷人在征地拆遷過(guò)程中的合法權(quán)益。

（四）強(qiáng)化考核，履行征地拆遷管理職責(zé)

保護(hù)被征地農(nóng)民與被拆遷人利益，還需從加強(qiáng)考核上做好文章。以寧波市陽(yáng)光征地拆遷實(shí)施方案為基本要求，研究制定陽(yáng)光征地拆遷工作考核辦法，通過(guò)對(duì)日常事務(wù)及協(xié)調(diào)工作、培訓(xùn)宣傳等管理、征地與拆遷業(yè)務(wù)工作四大方面內(nèi)容進(jìn)行考核，對(duì)內(nèi)容與措施進(jìn)行可操作性進(jìn)行具體細(xì)化，按時(shí)公布考核情況，從而推進(jìn)征地拆遷工作開(kāi)展，保障被征地農(nóng)民利益。