姚鐘華，許云飛，汪建江，曹更永，壽奇晗

(1.浙江交通職業(yè)技術學院，杭州 311112;2.浙江省交通科學研究院，杭州 310006;3.浙江省交通運輸廳，杭州 310009)

0 引言

十八大以后，我國提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。浙江交通建設為推進城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了巨大貢獻。新形勢下，浙江交通建設推動城鎮(zhèn)化發(fā)展還有不少路可走，必須找出制約交通建設在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中作用因素，理清發(fā)展思路，選準突破口，確定工作重點，最大限度地發(fā)揮交通建設對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎性、先導性、服務性作用，交通建設引領、助推新型城鎮(zhèn)化進程，強勁促進浙江實現小康、基本實現現代化。

1 制約交通建設在城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮作用的主要因素

1.1 規(guī)劃因素:綜合不足且與城鎮(zhèn)化不適應

規(guī)劃上主要存在:一是綜合運輸規(guī)劃沒有真正“綜合”，造成公路、水運、鐵路、航空各自為政，無法統(tǒng)籌協同規(guī)劃。二是原有規(guī)劃對交通運輸引領作用認識不足、重視不夠。建設中總是在完成總體規(guī)劃后，才開展交通專項規(guī)劃，使得交通發(fā)展規(guī)劃成為其他規(guī)劃的附屬品。三是不同規(guī)劃之間頻現沖突，交通規(guī)劃與用地規(guī)劃等，歸屬不同管理部門，銜接不通暢、溝通不到位，往往產生布局混亂、主次顛倒。四是交通規(guī)劃與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不適應，公交基礎設施不完善、農村路網利用率低、公交城鄉(xiāng)一體化尚未實現、公交可持續(xù)發(fā)展能力不足。五是行政區(qū)域交界處的城鄉(xiāng)交通銜接不順，例如浙江與上海交界處的姚江，跨區(qū)域連接存在問題，客運班線公交化推進困難。六是對城市規(guī)模定位不準確，重視大城市的交通規(guī)劃，忽略小城市、農村、偏遠山區(qū)的交通規(guī)劃。

1.2 資金因素:缺口很大且融資難度加大

盡管近幾年來浙江交通固定資產投資持續(xù)增長、迭創(chuàng)新高，經濟社會發(fā)展對交通運輸的需要仍在持續(xù)增加，然而建筑材料價格持續(xù)上漲、人工費用不斷增加等導致交通建設成本猛增，部分高速公路投資已超2億元/公里，相當于“十五”期間的3倍多。浙江交通建設任務與資金缺口的矛盾十分嚴重，一些項目融資相當困難，解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中交通建設資金問題刻不容緩、迫在眉睫。

1.3 土地因素:形勢嚴峻且回旋空間很小

浙江可用作交通建設的土地資源有限:一是浙江人多地少，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，外地人員到浙江大城市、中心城鎮(zhèn)工作、生活，其用地需求不斷增加。二是對耕地保護和生態(tài)建設力度的加大;還有海濱濕地和低丘緩坡地生態(tài)保護以及土地整治力度的加大，土地復墾開發(fā)越來越艱難。三是浙江以民營經濟為主體所形成的縣域經濟、塊狀經濟，導致用地布局小而散，產業(yè)集聚度較低，近期很難迅速提高建設用地的集約水平。新型城鎮(zhèn)化的推進，農村人口的減少，農村居民點用地理論上應該下降，但由于多方面原因，農村宅基地難以及時有效整合;農民為改善生產生活條件，建造必要設施，導致農村居民點用地短期內不降反增。還有省內地市間經濟社會發(fā)展的不平衡，土地利用目標多元，統(tǒng)籌難度較大。

1.4 管理因素:管理水平和組織能力亟待提高

目前管理上主要存在:一是宏、中觀管理有待完善。交通行業(yè)一直以來存在“重建設、輕管養(yǎng)”的問題，交通“建設是發(fā)展、管理也是發(fā)展”的理念還沒有全面確立，行業(yè)管理職能、依法管理以及綜合交通管理都沒有得到相應的重視。二是交通轉型升級水平有待提升。傳統(tǒng)交通發(fā)展是一種高污染、高排放、高消耗的粗放型發(fā)展，浙江交通運輸發(fā)展方式亟待轉變，引導交通運輸健康發(fā)展。三是管理理念有待創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化發(fā)展中交通布局、出行方式、城市空間格局、物流效率等不夠合理、不夠均衡。四是政策法規(guī)還未能配套、不盡完善，對城鎮(zhèn)化建設中交通發(fā)展的支持、保障還不夠到位。

1.5 科技人才因素:基礎薄弱且關注城鎮(zhèn)化的少

創(chuàng)新驅動、推進科技創(chuàng)新是交通推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。然而，這些年來，雖然浙江海、陸、空、水交通在科技創(chuàng)新上做出一大批成果，綜合科技成果位居全國前列，逐步形成一支較有實力的科研隊伍;建成了國家級物流信息平臺，浙江可以為國際性、跨地區(qū)物流提供服務。但是，一方面一流的交通運輸科技創(chuàng)新成果和人才仍然十分缺乏;另一方面上述這些都主要集中在大城市，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通發(fā)展的科技成果和人才支持極少。

1.6 安全因素:重視不足而隱患很多

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，發(fā)生在城鎮(zhèn)的交通事故也越來越多，農村交通安全隱患日趨突出，據公安部統(tǒng)計，2012年我國涉及人員傷亡的路口交通事故4.6萬起，造成1.1萬人死亡，這其中有較大比重發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)路段。城鎮(zhèn)產生交通事故的原因，除了思想上重視不夠、管理上沒有專門的應對辦法外，還有道路規(guī)劃與布局不合理、交通安全設備設施不完善、城鎮(zhèn)建設和交通主干道的規(guī)劃建設不協調、駕駛員與群眾交通安全意識差、安全信息網絡平臺建設不完善等原因。

2 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中進一步發(fā)揮交通建設作用的對策

2.1 突出重點完善綜合運輸體系建設規(guī)劃

隨著鐵道部的撤銷，交通運輸部已經綜合了海、陸、空等多種運輸形式，還包括郵政管理。浙江業(yè)已在組織機構上實現合署，然而真正的大部制建設、發(fā)揮綜合效能還有很長的路要走，交通運輸給新型城鎮(zhèn)化發(fā)展以支持，制定和完善綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃就顯得十分迫切、尤為重要。一是要“大路網”規(guī)劃，公路網、鐵路網及其路網上站場規(guī)劃，著力克服以前各自為政，統(tǒng)籌考慮鐵路和站場建設;著力考慮實現城鄉(xiāng)交通一體化，使廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、農民和大城市的居民一樣，可以享受到安全、便捷、舒適、生態(tài)和綠色的交通運輸。二是“大港口”、“大水運”規(guī)劃，重點搞好寧波舟山港、嘉興港、溫臺港的“一主兩副”中“兩副”的問題，建議溫臺港發(fā)展以“爭當東亞和南亞大陸橋橋頭堡”的戰(zhàn)略 (另文論述);做好海河聯運的文章，關鍵在于把海港和內河水運網絡用高等級航道通暢地連接起來，暢通杭甬運河，建設富春江、錢塘江和京杭運河間的“二通道”。三是“大空運”規(guī)劃，在《浙江省公路水路民用機場交通發(fā)展“十二五”規(guī)劃》基礎上修改和調整，制定面向中小城市的、和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應的浙江航空發(fā)展長遠規(guī)劃。建議杭州蕭山國際機場重點增加國內外航班航線，開拓國際貨郵吞吐量;寧波櫟社國際機場重點培養(yǎng)航空貨運能力;溫州永強機場力爭進入全國大型干線機場和國際機場的行列。另外義烏機場、舟山普陀山機場、黃巖路橋機場和衢州機場要正確定位其功能及其發(fā)展方向;以東陽橫店通用航空服務站、德清通用航空產業(yè)園等工程項目為先導，有序增建浙江機場。四是“大郵政”規(guī)劃，郵政業(yè)發(fā)展歷史悠久，布點遍及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，“通政通郵”又是法定各級政權傳遞重要信息的部門，所以其發(fā)展優(yōu)勢尚存，交通郵政要整合交通物流，吸取城市快遞發(fā)展經驗，促進郵政物流和快遞業(yè)務。五是城鎮(zhèn)軌道交通建設規(guī)劃，軌道交通是解決城市交通擁堵最有效、最環(huán)保的途徑，地鐵適宜在路面交通資源十分緊張的城市、尤其是主城區(qū)使用;輕軌適用于主城區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的人流運輸。對于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展來說發(fā)展輕軌是首選，建議列為浙江新型城鎮(zhèn)化交通建設的重點。例如建設以杭州為中心，連接海寧、臨安、富陽、紹興等周邊城市的輕軌;建設寧波與余姚、慈溪、奉化等線路;建設臨海與頭門港、臺州與溫嶺、金華與義烏、橫店等輕軌。規(guī)劃杭州、寧波、臺州－金華為中心的都市圈內軌道交通。

2.2 強化與城鎮(zhèn)化發(fā)展相關的交通基礎設施建設

浙江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要強力推進交通基礎設施建設，通過先行、適度超前、適度差異地把握建設規(guī)模、布局結構和網絡密度，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化交通運輸各種方式協調發(fā)展。建設支撐環(huán)杭州灣、溫臺、浙中三大城市群 (杭州、寧波、溫州、金衢麗四大都市區(qū))主交通網，以中心城市為主節(jié)點、以綜合運輸通道軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成部分，實現都市區(qū)半小時經濟圈、城市群一小時經濟圈和省域兩小時經濟圈空間格局。推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，迫切需要建設:一是加快建成全省鐵路網，包括金山/海寧線、乍浦/湖州線、溫州/金華鐵路復線、金華/建德/黃山鐵路等;二是啟動杭甬運河全線通航工作，堅持“先通起來”，以“先易后難、逐步完善、滾動發(fā)展”理念統(tǒng)一思想，協調行動;三是強化城鄉(xiāng)公共交通基礎設施建設，建設地鐵、輕軌、城市外環(huán)線和其上的大型停車場、公共自行車租賃系統(tǒng)、城郊和農村交通基礎設施，完善通村公路和聯網公路。四是實施“京杭運河西二通道”工程，在富陽 (淥渚鎮(zhèn))與臨安 (青山河)之間新開外一條航道，經湖州東可直達上海，北入太湖進京杭運河和長江。五是建立交通郵政快遞網絡，順應“大部制”需要，以農村郵政網點為基礎，以城市群和都市區(qū)郵政網絡為紐帶，以城鄉(xiāng)公路和農村公交為載體，與其他物流合作共建新型城鎮(zhèn)化交通郵政快遞網絡。

2.3 開源節(jié)流破解交通建設資金瓶頸

開源，一是改革現行車購稅分配體制，應按貢獻大小確定返還基數，依據國道建設項目、農村公路養(yǎng)護情況，統(tǒng)籌補給、調配。二是改革燃油稅征收與分配機制，爭取政策保障征收的增量與燃油消費掛鉤，提高轉移分配比例，提高資金分配的均衡性和公平性。三是適度放開政府性融資平臺，與華東地區(qū)兄弟省交通債務情況相比，浙江交通債務規(guī)模及風險處于較低水平，債務余額與燃油稅收入的比例同樣較低，浙江政府性融資平臺可以適當放大。四是增加交通在地方債券中的比重，浙江2009年到2011年共計214億的地方債券發(fā)放當中，交通僅占了8%，根據交通建設的特點，可以增加交通專項債券比例。五是修改現存公路收費年限，允許在不同的公路建設項目之間，實行統(tǒng)貸統(tǒng)還。六是建立普通公路發(fā)展基金，把融資平臺收入來源中的財政性資金納入到該項資金中去。七是從土地出讓金中計提部分交通建設資金，理由是交通基礎設施建設帶來的直接影響是當地城鎮(zhèn)交通的便捷，投資硬環(huán)境的改善，出現新的經濟增長點，帶動沿線土地增值。節(jié)流，一是科學控制建設規(guī)模，堅持量力而行，合理控制建設規(guī)模和速度。二是嚴格交通運輸工程造價，盡最大可能降低成本，節(jié)約投資。三是延長銀行還款期限，爭取較長的還本寬限期，緩解還本付息壓力。四是停止從交通專項資金中提公安補貼，將原用于補貼的額度專項用于公路安保設施建設。五是減輕交通建設稅費負擔，減免或返還施工營業(yè)稅及附加、通行費營業(yè)稅及附加等。

2.4 創(chuàng)新思路解決土地資源緊缺問題

解決浙江交通用地緊張的新思路、新舉措是20個字:“挖潛檢漏、虛連實用、平山鉆洞、入地上天、填海下水”。一是挖潛檢漏，綜合有效利用高速公路服務區(qū)，優(yōu)化有效利用高速公路 (交叉樞紐)閑雜用地，節(jié)約集約用好廢棄交通用地、新增用地項目、山地、荒坡地、荒灘地等非耕地建設高速公路。二是虛連實用，將不同地區(qū)的交通物流場站資源通過信息化手段有機地連起來，實現“小倉儲、零倉儲”，“小停車場、零停車場”，最大限度地減少物流用地。三是平山鉆洞，平山投資較省，造地效果明顯;鉆洞挖隧道比征地搞建設要環(huán)保、生態(tài)、綠色和節(jié)約土地。四是入地上天，就是向地上和地下要土地，在物流園區(qū)、服務區(qū)、運輸站場等必須立體、多層地建設和使用，停車場、倉庫、各種商務貿易中心的建筑須在三層以上。還要向地下發(fā)展，立體建設交通，向高科技要土地。五是填海下水，利用浙江作為全國最長海岸線、海洋廣闊無垠的條件。海上小島、無人島，運用高新科技和最新的建筑材料、建筑工藝，以現有的島、礁為支撐點，擴大面積，形成現代化島嶼。

2.5 強化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中科技和信息化作用

一是以青山湖浙江交通科創(chuàng)基地為平臺，發(fā)揮交通科技集約、基礎性作用。協同省內外交通科技力量，解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現的困難和問題，研發(fā)推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新技術、新產品、新工藝、新材料，保證浙江新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的高起點、高水平、高效率;發(fā)揮科創(chuàng)基地交通科技研發(fā)、成果轉化、人才培養(yǎng)的作用，整合科技資源，促進成果轉化，研究解決城鄉(xiāng)交通擁堵、環(huán)境污染等問題，科技支撐浙江新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。二是以浙江牽頭承建的國家交通運輸物流信息平臺，基于實現從省內平臺、國家平臺、國際平臺的三大跨越，強化服務趨向中小城市和中心城鎮(zhèn)，增加公共服務信息化項目，推進公共服務均等化。

2.6 改革創(chuàng)新完善綜合運輸體系建設

加快推進農村客運公交化、公司化、區(qū)域化改造，推動農村客運班線統(tǒng)一經營、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務;借鑒國內外經驗，研究制定緩解城市交通擁堵問題方案，促進優(yōu)先發(fā)展公共交通，加強城內外公路之間對接;促進維修市場健康發(fā)展，加快建設城鄉(xiāng)一體化維修救援網絡和惠農快修網絡;鼓勵駕培機構改造升級，引導城市駕培資源向農村延伸;發(fā)展新型城鎮(zhèn)交通節(jié)能減排、低碳綠色交通運輸工具。

2.7 加強新型城鎮(zhèn)化中交通建設安全管理

新型城鎮(zhèn)化建設中，交通安全策略應具長期性、戰(zhàn)略性的布局:適應交通運輸服務提高道路等級，改造道路安全運行形成環(huán)境;開展平安交通創(chuàng)建工程;安全生產標準化;重大決策社會安全穩(wěn)定風險評估制度。加強中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)校車交通安全管理;推廣車輛GPS集中監(jiān)控平臺、安全管理系統(tǒng)信息平臺。繼續(xù)開展事故多發(fā)路段、臨水臨崖高落差危險路段和橋梁隧道隱患等專項治理;全面履行新增的港口危險化學品儲存設施及倉儲作業(yè)安全監(jiān)管職責，建設公路應急處置體系，開展國家區(qū)域性公路交通應急儲備中心及省、市、縣四位一體的公路應急搶險力量布局建設。

3 結語

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，交通建設擔負著基礎性、先導性、服務性作用，引領經濟和社會發(fā)展。一是交通引領大中小城市和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能重新定位，針對目前大城市病嚴重，例如杭州，盡管經過這些年來的建設甩掉了“破爛城市”的帽子，但空氣質量在變壞、交通擁堵已令人窒息、繼續(xù)發(fā)展不容樂觀，這些嚴重問題亟待解決，通過發(fā)揮交通運輸在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用，采用合理交通運輸方式、線路的科學布局、交通運輸工具巧妙使用，把杭州市區(qū)的許多城市功能分解到蕭山、臨安、余杭、富陽，甚至桐廬、建德、紹興、諸暨去，杭州周圍中小城市、中心城鎮(zhèn)各自成為功能獨立體，城市功能在獨立體內完成，還原美麗、和諧、舒適宜居的新杭州。二是引領城鄉(xiāng)差別的縮小，加大交通基礎設施投入，建設覆蓋城鄉(xiāng)、提供公共均等化服務的綜合客運樞紐、物流園區(qū)等公共交通設施，提供公眾便捷、高效、智能化的出行服務。三是引領綠色城鎮(zhèn)建設，科學規(guī)劃交通建設，引導新型城鎮(zhèn)化向著生態(tài)、環(huán)保、可持續(xù)的方向發(fā)展。四是引領城市克服交通擁堵問題，利用交通運輸網絡分散城市功能，減少交通壓力。

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