文◎魏海曉

論檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療程序的法律監(jiān)督

文◎魏海曉*

強(qiáng)制醫(yī)療是為了防止精神病人發(fā)生危害社會(huì)的行為，而由特定主體決定對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制性醫(yī)療，以期降低其人身危險(xiǎn)性、幫助其重回社會(huì)的一項(xiàng)特殊制度在我國(guó)過(guò)去的司法實(shí)踐中，由于法律缺乏對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療的程序性規(guī)定，為了加強(qiáng)對(duì)精神病人的管理，一些省市紛紛制定關(guān)于精神病人治療與管理的規(guī)定，但是這些地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章只在本行政區(qū)域內(nèi)有效，全國(guó)范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一效力。直到2012年《刑事訴訟法》修正案的出臺(tái)（下文稱修改后《刑事訴訟法》），新增了“依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療程序”刑事醫(yī)療的程序性規(guī)定才由法律形式予以確定。

一、強(qiáng)制醫(yī)療程序價(jià)值分析

（一）強(qiáng)制醫(yī)療程序符合程序正當(dāng)要求

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，只有法律才能剝奪和限制公民的人身自由，因此地方性法規(guī)無(wú)權(quán)制定限制精神病人人身自由的規(guī)定，但是由于針對(duì)精神病人強(qiáng)制醫(yī)療程序在刑法規(guī)定上的概括性和刑事訴訟法的欠缺性，很多地方上根據(jù)各自的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和司法狀況出臺(tái)了很多關(guān)于強(qiáng)制醫(yī)療的地方性法規(guī)，使得有些地方性法規(guī)卻突破限制人身自由這一禁區(qū)，設(shè)置限制精神病人人身自由的條款，因其在程序上的不正當(dāng)性，帶來(lái)了社會(huì)、法律等諸多方面的負(fù)面效力。

程序是民主的基石，是制約權(quán)力的堅(jiān)壁，是通向權(quán)利的橋梁。程序法的功能體現(xiàn)在“通過(guò)嚴(yán)格的法定程序直接體現(xiàn)出來(lái)的民主、法治、人權(quán)和文明的精神”修改后《刑事訴訟法》中增設(shè)關(guān)于依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療程序，使得我國(guó)強(qiáng)制醫(yī)療制度長(zhǎng)期處于程序性規(guī)定缺失的局面得以改善，以法律的形式確立強(qiáng)制醫(yī)療的程序性規(guī)定，符合限制精神病人人身自由的程序性要求。

（二）強(qiáng)制醫(yī)療程序體現(xiàn)人權(quán)保障理念

強(qiáng)制醫(yī)療涉及到公民人身自由的限制與剝奪，要經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿拍軐?duì)公民采取強(qiáng)制醫(yī)療措施，同時(shí)，要賦予公民充分的權(quán)利保障。在之前的實(shí)踐操作中，精神病人強(qiáng)制醫(yī)療程序呈現(xiàn)出明顯的“行政化”色彩，對(duì)精神病人人身自由的限制和剝奪全部由公安機(jī)關(guān)依照行政化的程序單方面做出決定，公安機(jī)關(guān)對(duì)是否決定適用強(qiáng)制醫(yī)療措施擁有自由裁量權(quán)，強(qiáng)制醫(yī)療的決定權(quán)和審批權(quán)都集于公安機(jī)關(guān)一家。整個(gè)過(guò)程中，沒有檢察機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督，沒有辯護(hù)律師的參與，也沒有經(jīng)過(guò)人民法院的審判，缺乏透明度，很容易被暗箱操作，造成冤假錯(cuò)案。

此次《刑事訴訟法》修改的一大亮點(diǎn)即在于將“尊重和保障人權(quán)”寫入刑事訴訟的基本原則。強(qiáng)制醫(yī)療程序通過(guò)對(duì)刑事訴訟中涉訴精神病人的救治和程序性保障達(dá)到對(duì)精神病人人權(quán)保護(hù)的目的。刑事強(qiáng)制醫(yī)療程序的訴訟化、司法化能在很大程度上減少“被精神病”現(xiàn)象的出現(xiàn)。通過(guò)刑事司法程序的介入，對(duì)抗行政權(quán)力的濫用，做大限度的維護(hù)和保障精神病人的人權(quán)。

（三）強(qiáng)制醫(yī)療程序遵循刑法謙抑性原則

由于強(qiáng)制醫(yī)療程序的缺失，在實(shí)踐中，強(qiáng)制醫(yī)療的濫用致使“該收治不收治，不該收治亂收治”成為強(qiáng)制醫(yī)療存在的主要問題，并為社會(huì)輿論所詬病。

從程序上講，強(qiáng)制醫(yī)療作為一種程序設(shè)置，不同于傳統(tǒng)意義上的刑事訴訟程序，而是在刑事訴訟規(guī)則之下的特別刑事程序，其目的不是解決被告人的定罪與量刑的問題，而是確定是否對(duì)被告人適用強(qiáng)制醫(yī)療措施以及如何執(zhí)行強(qiáng)制醫(yī)療強(qiáng)制醫(yī)療作為一種刑事法制度。

遷移性原則，是由于刑法在法律體系中的地位及刑法的嚴(yán)厲性決定的。由于刑法的制裁措施最為嚴(yán)厲，其他法律不足以抑制違法行為時(shí)，才適用刑法，這就決定了必須適當(dāng)控制刑法的處罰范圍。強(qiáng)制醫(yī)療作為一種刑法意義上的特殊的社會(huì)防衛(wèi)措施，其適用對(duì)象的人身自由受到嚴(yán)重的限制和剝奪，因此強(qiáng)制醫(yī)療的適用范圍也必須受到嚴(yán)格的限制。修改后《刑事訴訟法》將強(qiáng)制醫(yī)療的適用對(duì)象限定為“實(shí)施暴力行為，危害公共安全或者嚴(yán)重危害公民人身安全”，并且“有繼續(xù)危害社會(huì)可能的，”經(jīng)法定程序鑒定依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人，這就從適用范圍上杜絕了以往實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的因行政違法行為而被公安機(jī)關(guān)決定強(qiáng)制醫(yī)療的案件的發(fā)生。

二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療程序進(jìn)行法律監(jiān)督的積極意義

（一）檢察監(jiān)督有助于制約強(qiáng)制醫(yī)療程序的濫用

精神病人由于其病理因素，其思想和行為本身具有異于常人性，導(dǎo)致其在實(shí)施嚴(yán)重危害社會(huì)的行為時(shí)常常具有與普通犯罪人不同的特性，而這些特性又往往對(duì)社會(huì)具有更大的危害性、不穩(wěn)定性以及暴力性。具體而言，精神病人實(shí)施“犯罪”主要具有三大特點(diǎn)：一是對(duì)象非的不特定性；二是手段的暴力性；三是侵害行為的反復(fù)性。因此對(duì)精神病人實(shí)施強(qiáng)制醫(yī)療符合社會(huì)防衛(wèi)的需要。但是，如果精神病人的個(gè)人自由完全可以基于防衛(wèi)社會(huì)的目的，以“社會(huì)防衛(wèi)需要”為借口下被恣意剝奪，那么這就與現(xiàn)代法治的基本精神格格不入。

由檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療的決定和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，最大限度的防止強(qiáng)制醫(yī)療程序被濫用。任何法律的執(zhí)行如果沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督作為保障，最終都將面臨走入歧途的風(fēng)險(xiǎn)。已經(jīng)被廢止的《城市流浪人員收容遣送辦法》和即將走向終結(jié)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度在其確立之初，都曾經(jīng)對(duì)于社會(huì)防衛(wèi)起到過(guò)積極的作用。然而由于程序設(shè)計(jì)上的不足和監(jiān)督的缺位，使其最終被法治社會(huì)所淘汰?！缎淌略V訟法》修正之后，強(qiáng)制醫(yī)療的程序雖然得到了極大的完善，但是如果沒有法律監(jiān)督作為保障，難以保證強(qiáng)制醫(yī)療程序在法律實(shí)踐中能否與立法者的初衷相符。立法者在設(shè)計(jì)強(qiáng)制醫(yī)療程序，又將法律監(jiān)督權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，也是為了防止強(qiáng)制醫(yī)療程序在實(shí)際操作中由于人為的原因而再次被濫用。

（二）檢察監(jiān)督有助于降低強(qiáng)制醫(yī)療程序變動(dòng)的隨意性風(fēng)險(xiǎn)

從我國(guó)過(guò)去的執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)實(shí)施了違法行為并具有社會(huì)危險(xiǎn)性的精神病人，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批后即可送至安康醫(yī)院進(jìn)行強(qiáng)制性醫(yī)療，剝奪公民自由的時(shí)間至少為一年，期滿后還可由公安機(jī)關(guān)自行決定延長(zhǎng)相應(yīng)的期限，延長(zhǎng)次數(shù)沒有限制。強(qiáng)制醫(yī)療在變動(dòng)上的隨意性和時(shí)間上的不確定性也是其廣受詬病的原因之一。

修改后《刑事訴訟法》中，強(qiáng)制醫(yī)療措施的解除有兩個(gè)必須環(huán)節(jié)：一是強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)于不需要繼續(xù)強(qiáng)制醫(yī)療的精神病人提出解除意見；二是人民法院批準(zhǔn)。被強(qiáng)制醫(yī)療人及其近親屬的申請(qǐng)則不是必須環(huán)節(jié)。從制度設(shè)計(jì)上來(lái)看，現(xiàn)有解除程序已經(jīng)擺脫了以往公安機(jī)關(guān)自審自批的單一決定模式，轉(zhuǎn)為由強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)提出，法院批準(zhǔn)的復(fù)合決定模式。強(qiáng)制醫(yī)療程序變動(dòng)的隨意性風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有所降低。但是，為防止在長(zhǎng)期司法實(shí)踐之后，兩家機(jī)關(guān)中一家獨(dú)大，另一家附和的局面出現(xiàn)，賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)是立法者防患于未然的表現(xiàn)，也體現(xiàn)了我國(guó)法律在程序設(shè)計(jì)上逐漸走向成熟。

（三）檢察監(jiān)督有助于化解社會(huì)防衛(wèi)與被強(qiáng)制醫(yī)療人人身自由權(quán)利之沖突

強(qiáng)制醫(yī)療作為一種刑事法制度，具有其獨(dú)特的制度價(jià)值，是兼實(shí)體與程序于一體的具有保安處分性質(zhì)的社會(huì)防衛(wèi)措施。在實(shí)施過(guò)程中，強(qiáng)制醫(yī)療程序強(qiáng)調(diào)對(duì)精神病人的監(jiān)管和看護(hù)，從而通過(guò)對(duì)精神病人治療以及活動(dòng)范圍的限制降低了精神病人的危險(xiǎn)隱患，從而有助于社會(huì)防衛(wèi)功能的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而保障其他公民的人權(quán)。但是，強(qiáng)制醫(yī)療的適用，必然會(huì)使被強(qiáng)制醫(yī)療人的人身自由權(quán)利受到一定的限制和侵害。因此社會(huì)防衛(wèi)與被強(qiáng)制醫(yī)療人人身自由權(quán)利之間存在天然且難以調(diào)和的沖突。

如果毫無(wú)限制地以維護(hù)社會(huì)公共利益為目的倚靠國(guó)家公權(quán)力限制公民權(quán)利，必將導(dǎo)致公民對(duì)國(guó)家及法治權(quán)威的失望甚至仇視，最終與刑法人權(quán)保障的機(jī)能相違背，完善的法律程序和有效的法律監(jiān)督都是對(duì)國(guó)家公權(quán)力行使的限制途徑。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使，盡可能的將強(qiáng)制醫(yī)療限定在必要范圍之內(nèi)，對(duì)于化解社會(huì)防衛(wèi)與被強(qiáng)制醫(yī)療人人身自由權(quán)利之沖突具有重要意義。

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療程序開展法律監(jiān)督存在的主要問題

（一）法定監(jiān)督范圍有待進(jìn)一步擴(kuò)大

雖然修改后《刑事訴訟法》規(guī)定人民檢察院對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療的決定和執(zhí)行實(shí)行監(jiān)督。但是對(duì)于強(qiáng)制醫(yī)療的啟動(dòng)程序卻未曾提及。根據(jù)法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)精神病人符合強(qiáng)制醫(yī)療條件的，應(yīng)當(dāng)制作強(qiáng)制醫(yī)療意見書，移送人民檢察院。因此整個(gè)強(qiáng)制醫(yī)療程序的啟動(dòng)是由公安機(jī)關(guān)開始的，但是在程序啟動(dòng)方面，法律并未賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)在法院作出強(qiáng)制醫(yī)療決定之前，可以采取臨時(shí)的保護(hù)性約束措施。而且，對(duì)于這種臨時(shí)的保護(hù)性約束措施的解除，法律并沒有明確的規(guī)定。

（二）缺乏法律監(jiān)督的細(xì)化規(guī)定

法律雖然賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療程序的監(jiān)督權(quán)，但是法律對(duì)于監(jiān)督的方式、途徑、法律效果等問題卻沒有涉及。作為新增的一項(xiàng)重要訴訟程序，如果沒有切實(shí)有效的具體操作性規(guī)范，一方面將極大地制約程序本身的功能；另一方面還可能因?yàn)椤盁o(wú)章可循”，導(dǎo)致程序虛置，甚至可能出現(xiàn)濫用權(quán)力的情況，這就與制度設(shè)計(jì)的初衷背道而馳。人民檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督必須在法律上有可操作的的程序，這些程序如不在立法中明確，法律監(jiān)督必然無(wú)法操作，雖然最高人民檢察院在其出臺(tái)的刑事訴訟規(guī)則中有相關(guān)司法解釋，但是受其效力本身的限制，強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者人民法院未必會(huì)遵從。

（三）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部缺少專業(yè)化監(jiān)督部門

刑事強(qiáng)制醫(yī)療程序是一種特別程序，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其主要是訴訟監(jiān)督。而訴訟監(jiān)督是人民檢察院根據(jù)憲法和法律規(guī)定，依照法定程序?qū)υV訟活動(dòng)是否合法進(jìn)行審查，并督促糾正訴訟過(guò)程中的違法行為，以保障程序正義和實(shí)體正義的一項(xiàng)專門性活動(dòng)。其居中性、事后性和有限性的特點(diǎn)使其與檢察機(jī)關(guān)的以訴訟主體身份參與訴訟活動(dòng)，并與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的訴訟職權(quán)相區(qū)別。因此不宜由自偵、批捕和公訴等訴訟職能部門行使此項(xiàng)職權(quán)。但是，在檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)中并沒有適宜從事強(qiáng)制醫(yī)療監(jiān)督的部門，也缺少適宜從事強(qiáng)制醫(yī)療監(jiān)督的專業(yè)性人才。

四、檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療程序開展法律監(jiān)督的制度構(gòu)建

（一）擴(kuò)大法律監(jiān)督范圍，細(xì)化法律監(jiān)督規(guī)則

鑒于現(xiàn)有立法中存在的法律監(jiān)督范圍不全面，相關(guān)監(jiān)督規(guī)則不具體的問題，筆者認(rèn)為，一方面，可以通過(guò)由人大出具立法解釋的方式，對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療的決定程序進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將強(qiáng)制醫(yī)療從啟動(dòng)到法院最終決定的全過(guò)程，解釋為強(qiáng)制醫(yī)療的決定程序；另一方面，可以由“兩高”會(huì)同司法部共同制定關(guān)于強(qiáng)制醫(yī)療的司法解釋，或由立法機(jī)關(guān)出臺(tái)立法解釋，并在解釋中就人民檢察院如何介入強(qiáng)制醫(yī)療程序的決定與執(zhí)行程序，包括監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等作出具體的規(guī)定，以有效指導(dǎo)監(jiān)督實(shí)踐。

（二）設(shè)置專業(yè)化機(jī)構(gòu)，引進(jìn)專業(yè)人才開展監(jiān)督工作

在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有學(xué)者指出對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療進(jìn)行監(jiān)督的專業(yè)化機(jī)構(gòu)可以有三種設(shè)置模式：一是由技術(shù)部門進(jìn)行監(jiān)督；二是由專門的訴訟監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督；三是由監(jiān)所檢察部門進(jìn)行監(jiān)督。這三種模式雖然各有利弊，但是指定專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的重要性。筆者傾向于在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部成立有別于公訴部門的專門的訴訟監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這樣既可以充分利用系統(tǒng)內(nèi)外的兩種法醫(yī)資源，同時(shí)也便于客觀中立地進(jìn)行審查。在這種專門的訴訟監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，可以適量引入醫(yī)學(xué)與法學(xué)的復(fù)合型人才，使得機(jī)構(gòu)更具專業(yè)性，監(jiān)督更有力度。

（三）充分運(yùn)用現(xiàn)有法律監(jiān)督措施，保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效力

一是完善檢察建議制度。檢察建議作為一項(xiàng)重要的檢察活動(dòng)，依據(jù)檢察法律監(jiān)督的理論與實(shí)踐而產(chǎn)生發(fā)展，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式，既是對(duì)糾正違法、抗訴等剛性訴訟監(jiān)督的有效補(bǔ)充，也是參與社會(huì)治安綜合治理到了重要手段。基于強(qiáng)制醫(yī)療的非訟性質(zhì)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為人民法院強(qiáng)制醫(yī)療決定不適當(dāng)，而抗訴、上訴等訴訟性質(zhì)的法律監(jiān)督方式不能適用的時(shí)候，法律監(jiān)督性質(zhì)的檢察建議便是解決這樣問題的最佳選擇之一。

二是合理正確適用糾正違法通知書。糾正違法權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督實(shí)踐中常用的一種權(quán)力，糾正違法通知書是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的各種違法違規(guī)問題向有關(guān)機(jī)關(guān)提出糾正意見并督促改正的法律文書。運(yùn)用糾正違法措施可以更好的履行檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督的使命，直接關(guān)系到檢察監(jiān)督的效力。強(qiáng)制醫(yī)療檢察監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)履行法律監(jiān)督職能，發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制醫(yī)療過(guò)程中的違法違規(guī)問題，根據(jù)情節(jié)的輕重，發(fā)出糾正違法通知書完善工作制度，追究有關(guān)人員責(zé)任。同時(shí)必須賦予檢察機(jī)關(guān)檢察建議和糾正違法通知書應(yīng)有的法律效力，要求相關(guān)單位接到檢察建議和糾正違法通知書的，要限期予以糾正。如果被監(jiān)督單位對(duì)檢察建議和糾正違法通知書不予回應(yīng)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)監(jiān)督糾正，并向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)的上級(jí)主管部門聯(lián)系，共同督促糾正。這樣，檢察機(jī)關(guān)提出的糾正違法通知書才具有相應(yīng)的法律效力，才能保證法律監(jiān)督的實(shí)效性。

*天津市北辰區(qū)人民檢察院［300400］