生態(tài)文明制度體系建設(shè)需在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)で笸黄?/h1>
2014-02-04 22:03莊貴陽
浙江經(jīng)濟(jì) 2014年14期
莊貴陽
生態(tài)文明制度體系建設(shè)需在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)で笸黄?/p>
莊貴陽
充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，提高自然資源使用的經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)效率
黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)生態(tài)文明制度體系建設(shè)必須著眼于當(dāng)前面臨的主要矛盾和問題，制定出符合生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制等，為生態(tài)文明建設(shè)提供規(guī)范、監(jiān)督和約束力。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，提高自然資源使用的經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)效率。
（一）生態(tài)文明制度建設(shè)存在的主要問題
我國現(xiàn)行法制、體制和機(jī)制還不能完全適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，存在較多的制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，使得發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出。一是生態(tài)文明考核評價(jià)制度導(dǎo)向不明。在政績考核體系中，體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等方面指標(biāo)比重過小，難以通過目標(biāo)考核對生態(tài)文明建設(shè)形成有效的引導(dǎo)。對于生態(tài)文明建設(shè)的重大違規(guī)、違法、違紀(jì)，沒有人擔(dān)責(zé)、問責(zé)、追責(zé)。二是生態(tài)文明管理制度缺乏力度。相關(guān)法規(guī)和管理機(jī)制多作為“宏觀調(diào)控的工具”，而不是剛性約束的絕對規(guī)則，在執(zhí)行中可塑性太強(qiáng)，自由裁量空間太大，造成法規(guī)執(zhí)行隨意性強(qiáng)，降低了法規(guī)的權(quán)威性和實(shí)際執(zhí)法的效果。三是缺乏生態(tài)安全保障的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)。在資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的各種法規(guī)中，多從各自相對狹義的領(lǐng)域界定和規(guī)范，忽略了能源、水、糧食、環(huán)境和生態(tài)之間的相互關(guān)聯(lián)和依存。四是相關(guān)法規(guī)和管理存在“碎片化”甚至相互抵消情況。由于管理體制上存在權(quán)益的多元化和多樣化，在部門間和中央與地方間的“權(quán)利”博弈中，忽略了生態(tài)文明建設(shè)的具體要求。五是生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法規(guī)修訂滯后，相關(guān)法規(guī)原則性強(qiáng)，操作性弱，難以滿足不斷深化的生態(tài)文明建設(shè)需要。環(huán)境執(zhí)法成本高、違法成本低、監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不完善。公眾與民間環(huán)保組織參與生態(tài)文明制度的渠道尚未有效建立。六是生態(tài)文明的市場服務(wù)機(jī)制尚未配套。目前，在生態(tài)文明建設(shè)上還停留在單純依賴政府投入階段，市場服務(wù)機(jī)制探索不夠，沒有充分發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢。生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)重要的激勵(lì)機(jī)制，缺乏明確的法律定位、法理依據(jù)和市場機(jī)理。
（二）建立自然資源有償使用制度要明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)
當(dāng)前我國自然資源有償使用制度、價(jià)格制度和核算制度存在嚴(yán)重缺陷或空白，導(dǎo)致資產(chǎn)的使用效率不高，流失浪費(fèi)嚴(yán)重。首先，雖然我國對部分自然資源開展了資產(chǎn)化管理的實(shí)踐，但很多量化的東西并沒有解決，資源性國有資產(chǎn)的家底不清。其次，資源性資產(chǎn)的所有權(quán)、行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)混亂，歸屬界定不清，法律體系不健全。我國自然資源的所有權(quán)界定主要是國有產(chǎn)權(quán)形式，在“公有公用”的概念和邏輯下，其結(jié)果就是自然資源的過度開發(fā)和浪費(fèi)。第三，資源產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)安排失效，多頭管理，缺乏統(tǒng)一調(diào)配，體制不完善。各部門各管一攤，僅僅是從專業(yè)分工的角度來對資源進(jìn)行管理，誰也不對資源的價(jià)值管理負(fù)責(zé)任，影響了國家作為自然資源所有者和所有權(quán)的統(tǒng)一性。第四，“公有—公用—公營”的運(yùn)行模式面臨挑戰(zhàn)，市場化運(yùn)營體制尚未建立。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為自然資源既然是國有，就應(yīng)該由公共機(jī)構(gòu)國有資源企業(yè)來經(jīng)營。這種思維模式和實(shí)踐影響資源經(jīng)營的效率。
為此，建立我國自然資源有償使用制度，就要建立明晰的資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系。完善立法，為資源產(chǎn)權(quán)改革的市場化提供法律保障。在環(huán)境資源開發(fā)利用方面,其制度設(shè)計(jì)當(dāng)前主要著眼于一些經(jīng)濟(jì)刺激制度,諸如排污權(quán)交易制度、自然資源所有權(quán)交易制度,以此強(qiáng)調(diào)和突出在市場經(jīng)濟(jì)條件下市場機(jī)制對環(huán)境資源配置的基礎(chǔ)性和決定性作用，并通過管理體制改革優(yōu)化經(jīng)營方式，通過走市場化的路子選擇最佳的經(jīng)營者。
（三）建立自然資源用途管制制度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效用和生態(tài)效用的統(tǒng)一
自然界中的各種資源,都是整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)組成部分,都在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。雖然在環(huán)境資源的配置中市場的作用不容忽視和替代,但國家必要的干預(yù)也是必不可少的。必要的國家管制是環(huán)境資源生態(tài)效用得以實(shí)現(xiàn)的保證,兩者有機(jī)結(jié)合才能利于環(huán)境資源社會(huì)性和自然性的雙重屬性相結(jié)合。
在生態(tài)文明建設(shè)工程中，更應(yīng)突出地強(qiáng)調(diào)其生態(tài)效用。經(jīng)濟(jì)效用的實(shí)現(xiàn)是以服從自然界整體生態(tài)演化規(guī)律為基礎(chǔ)的。對資源的開發(fā)利用必須充分考慮并尊重其自我調(diào)節(jié)利益供給能力,只有在保證其存量基礎(chǔ)不被破壞的前提下,才可能在最大程度上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。
推廣自然資源用途管制制度已具備一定的必要性和可行性。對自然資源進(jìn)行用途管制要著力在管理方式上實(shí)現(xiàn)從行政權(quán)力錯(cuò)位到嚴(yán)格依法行政的轉(zhuǎn)變。
對資源進(jìn)行用途管制的前提是在資源利用總體規(guī)劃上,對主體的地位、權(quán)限(主要是一定時(shí)期一定區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)利用總量)以及編制方式都必須由法律確定,尤其是上級(jí)主體對下級(jí)主體規(guī)劃的審批權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行使。
實(shí)現(xiàn)資源用途管制的前期工作是進(jìn)行資源用途劃分，為此必須有法律明確的規(guī)定,并以此為基礎(chǔ)授權(quán)各級(jí)主體根據(jù)不同情況劃分各項(xiàng)資源利用區(qū)。在對資源用途變更的審批上應(yīng)規(guī)定有嚴(yán)格的法律程序,防止行政權(quán)力干預(yù)，以達(dá)到的實(shí)現(xiàn)資源用途管制的目的。要把自然資源宏觀決策權(quán)集中上收到高層主體(主要是中央和省一級(jí)部門),將日常執(zhí)行性職權(quán)賦予基層主體(主要是地方各級(jí)人民政府)。
（四）劃定生態(tài)保護(hù)紅線需法律保障并完善生態(tài)補(bǔ)償制度
生態(tài)紅線是指對于維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義、必須實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的國土生態(tài)空間。
生態(tài)紅線主要分為重要(點(diǎn))生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱/敏感區(qū)和生物多樣性保育區(qū)三大類。生態(tài)紅線的劃定事關(guān)國家安全和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，推行生態(tài)紅線在短期內(nèi)影響地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，進(jìn)而影響當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這可能會(huì)是最大的阻力。因此劃定生態(tài)紅線需注意幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)生態(tài)紅線的基礎(chǔ)研究工作，提高生態(tài)紅線劃定的科學(xué)性和合理性。二是加強(qiáng)生態(tài)紅線的管理，抓緊建立生態(tài)紅線分級(jí)分類分區(qū)管控機(jī)制。三是建立國土生態(tài)安全監(jiān)測與監(jiān)察體系。及時(shí)掌握我國國土生態(tài)安全的現(xiàn)狀及變化趨勢，為生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)安全的維護(hù)、評估與管理提供決策依據(jù)。
生態(tài)紅線從口號(hào)的提出到落地實(shí)施，需要克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的矛盾，協(xié)調(diào)國家與地方利益之間、區(qū)域之間、以及部門間的利益權(quán)責(zé)。作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)中最重要的一環(huán)，守住紅線也必須靠法律和相應(yīng)的規(guī)章制度。首先，建立健全保障機(jī)制。在現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，研究制定生態(tài)紅線的保護(hù)機(jī)制，逐步建立完善國土生態(tài)安全法律法規(guī)保障體系。其次，生態(tài)紅線劃定后，要逐步建立生態(tài)紅線保護(hù)考核評價(jià)體系。樹立生態(tài)政績觀，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系。再次，要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。最后，要有切實(shí)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要研究起草《生態(tài)補(bǔ)償管理?xiàng)l例》，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由各級(jí)財(cái)政對那些為生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的地區(qū)和群眾給予必要的補(bǔ)償，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制走上法制化、市場化的軌道。
（五）改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制要構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)和權(quán)益配置機(jī)制
所謂生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制是指生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及其內(nèi)部權(quán)責(zé)利配置，以及為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)和目的的環(huán)境管理法規(guī)、制度、方法、機(jī)制的總稱。經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能機(jī)構(gòu)已形成比較完備的組織體系，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)也已成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)，成為政府官員政績考核的重要內(nèi)容。公眾、企業(yè)和非政府組織均發(fā)揮各自的作用，共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境。然而，由于體制、政策以及基本制度等多方面的復(fù)雜原因，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理效率和效益仍然偏低，難以遏止生態(tài)環(huán)境持續(xù)退化的趨勢。
為了遏止生態(tài)環(huán)境惡化勢頭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，需要改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，改進(jìn)環(huán)保頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度和機(jī)制。
完善治理格局。改革人權(quán)、財(cái)權(quán)屬地管理體制，將人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一實(shí)施垂直管理。遵循有利于提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率和效能的原則在部門間配置職權(quán)，逐步厘清環(huán)保部門與其他部門之間的職能交叉領(lǐng)域，相對提高環(huán)保部門在政府機(jī)構(gòu)組成中的地位。有必要全面檢視現(xiàn)行環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，對法律法規(guī)中不適應(yīng)不合理?xiàng)l款加以重新修訂，對操作執(zhí)行困難的法律規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，對滯后甚至空白的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加以完善和制定。
構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。針對現(xiàn)行區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的問題，可以由環(huán)保部根據(jù)地緣、江河流域等基本環(huán)境狀態(tài)，設(shè)立省際環(huán)境協(xié)調(diào)小組，定期或不定期就省際間的環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、地方環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境預(yù)警預(yù)防措施、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察情況和經(jīng)驗(yàn)、環(huán)境突發(fā)事故應(yīng)對、環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、環(huán)境信息共享等環(huán)境相關(guān)問題進(jìn)行交流，做好基礎(chǔ)預(yù)防工作。
構(gòu)建權(quán)益配置機(jī)制為保障區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制順利運(yùn)轉(zhuǎn)。一是建立污染者治理機(jī)制。不僅要敦促污染單位內(nèi)部防治污染排放，而且要探索建立由其承擔(dān)因其損害的環(huán)境治理修復(fù)費(fèi)用和人身財(cái)產(chǎn)損害賠償費(fèi)用。二是要建立并完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在流域范圍內(nèi)，誰保護(hù)、誰治理、誰就是受益方；誰排放，誰污染，誰就是補(bǔ)償方。三是建立效率促進(jìn)機(jī)制。各個(gè)地方和部門可以因地制宜地創(chuàng)新管理制度和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率提升。
作者為中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員；本文為國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城市生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵與實(shí)踐路徑研究（批準(zhǔn)號(hào)：13AZD077）”成果。
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（一）生態(tài)文明制度建設(shè)存在的主要問題
我國現(xiàn)行法制、體制和機(jī)制還不能完全適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，存在較多的制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，使得發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出。一是生態(tài)文明考核評價(jià)制度導(dǎo)向不明。在政績考核體系中，體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等方面指標(biāo)比重過小，難以通過目標(biāo)考核對生態(tài)文明建設(shè)形成有效的引導(dǎo)。對于生態(tài)文明建設(shè)的重大違規(guī)、違法、違紀(jì)，沒有人擔(dān)責(zé)、問責(zé)、追責(zé)。二是生態(tài)文明管理制度缺乏力度。相關(guān)法規(guī)和管理機(jī)制多作為“宏觀調(diào)控的工具”，而不是剛性約束的絕對規(guī)則，在執(zhí)行中可塑性太強(qiáng)，自由裁量空間太大，造成法規(guī)執(zhí)行隨意性強(qiáng)，降低了法規(guī)的權(quán)威性和實(shí)際執(zhí)法的效果。三是缺乏生態(tài)安全保障的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)。在資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的各種法規(guī)中，多從各自相對狹義的領(lǐng)域界定和規(guī)范，忽略了能源、水、糧食、環(huán)境和生態(tài)之間的相互關(guān)聯(lián)和依存。四是相關(guān)法規(guī)和管理存在“碎片化”甚至相互抵消情況。由于管理體制上存在權(quán)益的多元化和多樣化，在部門間和中央與地方間的“權(quán)利”博弈中，忽略了生態(tài)文明建設(shè)的具體要求。五是生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法規(guī)修訂滯后，相關(guān)法規(guī)原則性強(qiáng)，操作性弱，難以滿足不斷深化的生態(tài)文明建設(shè)需要。環(huán)境執(zhí)法成本高、違法成本低、監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不完善。公眾與民間環(huán)保組織參與生態(tài)文明制度的渠道尚未有效建立。六是生態(tài)文明的市場服務(wù)機(jī)制尚未配套。目前，在生態(tài)文明建設(shè)上還停留在單純依賴政府投入階段，市場服務(wù)機(jī)制探索不夠，沒有充分發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢。生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)重要的激勵(lì)機(jī)制，缺乏明確的法律定位、法理依據(jù)和市場機(jī)理。
（二）建立自然資源有償使用制度要明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)
當(dāng)前我國自然資源有償使用制度、價(jià)格制度和核算制度存在嚴(yán)重缺陷或空白，導(dǎo)致資產(chǎn)的使用效率不高，流失浪費(fèi)嚴(yán)重。首先，雖然我國對部分自然資源開展了資產(chǎn)化管理的實(shí)踐，但很多量化的東西并沒有解決，資源性國有資產(chǎn)的家底不清。其次，資源性資產(chǎn)的所有權(quán)、行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)混亂，歸屬界定不清，法律體系不健全。我國自然資源的所有權(quán)界定主要是國有產(chǎn)權(quán)形式，在“公有公用”的概念和邏輯下，其結(jié)果就是自然資源的過度開發(fā)和浪費(fèi)。第三，資源產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)安排失效，多頭管理，缺乏統(tǒng)一調(diào)配，體制不完善。各部門各管一攤，僅僅是從專業(yè)分工的角度來對資源進(jìn)行管理，誰也不對資源的價(jià)值管理負(fù)責(zé)任，影響了國家作為自然資源所有者和所有權(quán)的統(tǒng)一性。第四，“公有—公用—公營”的運(yùn)行模式面臨挑戰(zhàn)，市場化運(yùn)營體制尚未建立。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為自然資源既然是國有，就應(yīng)該由公共機(jī)構(gòu)國有資源企業(yè)來經(jīng)營。這種思維模式和實(shí)踐影響資源經(jīng)營的效率。
為此，建立我國自然資源有償使用制度，就要建立明晰的資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系。完善立法，為資源產(chǎn)權(quán)改革的市場化提供法律保障。在環(huán)境資源開發(fā)利用方面,其制度設(shè)計(jì)當(dāng)前主要著眼于一些經(jīng)濟(jì)刺激制度,諸如排污權(quán)交易制度、自然資源所有權(quán)交易制度,以此強(qiáng)調(diào)和突出在市場經(jīng)濟(jì)條件下市場機(jī)制對環(huán)境資源配置的基礎(chǔ)性和決定性作用，并通過管理體制改革優(yōu)化經(jīng)營方式，通過走市場化的路子選擇最佳的經(jīng)營者。
（三）建立自然資源用途管制制度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效用和生態(tài)效用的統(tǒng)一
自然界中的各種資源,都是整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)組成部分,都在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。雖然在環(huán)境資源的配置中市場的作用不容忽視和替代,但國家必要的干預(yù)也是必不可少的。必要的國家管制是環(huán)境資源生態(tài)效用得以實(shí)現(xiàn)的保證,兩者有機(jī)結(jié)合才能利于環(huán)境資源社會(huì)性和自然性的雙重屬性相結(jié)合。
在生態(tài)文明建設(shè)工程中，更應(yīng)突出地強(qiáng)調(diào)其生態(tài)效用。經(jīng)濟(jì)效用的實(shí)現(xiàn)是以服從自然界整體生態(tài)演化規(guī)律為基礎(chǔ)的。對資源的開發(fā)利用必須充分考慮并尊重其自我調(diào)節(jié)利益供給能力,只有在保證其存量基礎(chǔ)不被破壞的前提下,才可能在最大程度上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。
推廣自然資源用途管制制度已具備一定的必要性和可行性。對自然資源進(jìn)行用途管制要著力在管理方式上實(shí)現(xiàn)從行政權(quán)力錯(cuò)位到嚴(yán)格依法行政的轉(zhuǎn)變。
對資源進(jìn)行用途管制的前提是在資源利用總體規(guī)劃上,對主體的地位、權(quán)限(主要是一定時(shí)期一定區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)利用總量)以及編制方式都必須由法律確定,尤其是上級(jí)主體對下級(jí)主體規(guī)劃的審批權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行使。
實(shí)現(xiàn)資源用途管制的前期工作是進(jìn)行資源用途劃分，為此必須有法律明確的規(guī)定,并以此為基礎(chǔ)授權(quán)各級(jí)主體根據(jù)不同情況劃分各項(xiàng)資源利用區(qū)。在對資源用途變更的審批上應(yīng)規(guī)定有嚴(yán)格的法律程序,防止行政權(quán)力干預(yù)，以達(dá)到的實(shí)現(xiàn)資源用途管制的目的。要把自然資源宏觀決策權(quán)集中上收到高層主體(主要是中央和省一級(jí)部門),將日常執(zhí)行性職權(quán)賦予基層主體(主要是地方各級(jí)人民政府)。
（四）劃定生態(tài)保護(hù)紅線需法律保障并完善生態(tài)補(bǔ)償制度
生態(tài)紅線是指對于維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義、必須實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的國土生態(tài)空間。
生態(tài)紅線主要分為重要(點(diǎn))生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱/敏感區(qū)和生物多樣性保育區(qū)三大類。生態(tài)紅線的劃定事關(guān)國家安全和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，推行生態(tài)紅線在短期內(nèi)影響地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，進(jìn)而影響當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這可能會(huì)是最大的阻力。因此劃定生態(tài)紅線需注意幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)生態(tài)紅線的基礎(chǔ)研究工作，提高生態(tài)紅線劃定的科學(xué)性和合理性。二是加強(qiáng)生態(tài)紅線的管理，抓緊建立生態(tài)紅線分級(jí)分類分區(qū)管控機(jī)制。三是建立國土生態(tài)安全監(jiān)測與監(jiān)察體系。及時(shí)掌握我國國土生態(tài)安全的現(xiàn)狀及變化趨勢，為生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)安全的維護(hù)、評估與管理提供決策依據(jù)。
生態(tài)紅線從口號(hào)的提出到落地實(shí)施，需要克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的矛盾，協(xié)調(diào)國家與地方利益之間、區(qū)域之間、以及部門間的利益權(quán)責(zé)。作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)中最重要的一環(huán)，守住紅線也必須靠法律和相應(yīng)的規(guī)章制度。首先，建立健全保障機(jī)制。在現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，研究制定生態(tài)紅線的保護(hù)機(jī)制，逐步建立完善國土生態(tài)安全法律法規(guī)保障體系。其次，生態(tài)紅線劃定后，要逐步建立生態(tài)紅線保護(hù)考核評價(jià)體系。樹立生態(tài)政績觀，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系。再次，要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。最后，要有切實(shí)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要研究起草《生態(tài)補(bǔ)償管理?xiàng)l例》，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由各級(jí)財(cái)政對那些為生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的地區(qū)和群眾給予必要的補(bǔ)償，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制走上法制化、市場化的軌道。
（五）改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制要構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)和權(quán)益配置機(jī)制
所謂生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制是指生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及其內(nèi)部權(quán)責(zé)利配置，以及為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)和目的的環(huán)境管理法規(guī)、制度、方法、機(jī)制的總稱。經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能機(jī)構(gòu)已形成比較完備的組織體系，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)也已成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)，成為政府官員政績考核的重要內(nèi)容。公眾、企業(yè)和非政府組織均發(fā)揮各自的作用，共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境。然而，由于體制、政策以及基本制度等多方面的復(fù)雜原因，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理效率和效益仍然偏低，難以遏止生態(tài)環(huán)境持續(xù)退化的趨勢。
為了遏止生態(tài)環(huán)境惡化勢頭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，需要改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，改進(jìn)環(huán)保頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度和機(jī)制。
完善治理格局。改革人權(quán)、財(cái)權(quán)屬地管理體制，將人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一實(shí)施垂直管理。遵循有利于提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率和效能的原則在部門間配置職權(quán)，逐步厘清環(huán)保部門與其他部門之間的職能交叉領(lǐng)域，相對提高環(huán)保部門在政府機(jī)構(gòu)組成中的地位。有必要全面檢視現(xiàn)行環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，對法律法規(guī)中不適應(yīng)不合理?xiàng)l款加以重新修訂，對操作執(zhí)行困難的法律規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，對滯后甚至空白的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加以完善和制定。
構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。針對現(xiàn)行區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的問題，可以由環(huán)保部根據(jù)地緣、江河流域等基本環(huán)境狀態(tài)，設(shè)立省際環(huán)境協(xié)調(diào)小組，定期或不定期就省際間的環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、地方環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境預(yù)警預(yù)防措施、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察情況和經(jīng)驗(yàn)、環(huán)境突發(fā)事故應(yīng)對、環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、環(huán)境信息共享等環(huán)境相關(guān)問題進(jìn)行交流，做好基礎(chǔ)預(yù)防工作。
構(gòu)建權(quán)益配置機(jī)制為保障區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制順利運(yùn)轉(zhuǎn)。一是建立污染者治理機(jī)制。不僅要敦促污染單位內(nèi)部防治污染排放，而且要探索建立由其承擔(dān)因其損害的環(huán)境治理修復(fù)費(fèi)用和人身財(cái)產(chǎn)損害賠償費(fèi)用。二是要建立并完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在流域范圍內(nèi)，誰保護(hù)、誰治理、誰就是受益方；誰排放，誰污染，誰就是補(bǔ)償方。三是建立效率促進(jìn)機(jī)制。各個(gè)地方和部門可以因地制宜地創(chuàng)新管理制度和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率提升。
作者為中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員；本文為國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城市生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵與實(shí)踐路徑研究（批準(zhǔn)號(hào)：13AZD077）”成果。
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