張芷凡

(西南政法大學 國際法學院，重慶 401120)

隨著全球氣候變暖，北極冰封區(qū)域的減少使北極作為交通水道的功能價值受到關注，從地緣戰(zhàn)略和經濟價值角度來看，其意義影響深遠。北極航道的開通將使東亞、北美、歐洲的海上航行距離大為縮減。有學者就指出，北極航道將有可能形成以俄羅斯、北美、西歐、東亞為主的環(huán)北冰洋經濟圈，改變世界貿易和地緣政治格局。［1］受北極地區(qū)特殊的地理環(huán)境所限，目前北極航道只能作為季節(jié)性航道在夏季投入航行之用，但其航行量的增長十分迅速①2009年、2010年只有少量油輪使用這條航線;2011年和2012年，分別有36條和48條船舶經過北極航道。2013年8月，俄羅斯已批準了近400艘船舶在北極航道通行。。然而，北極航道的開辟在給航運帶來巨大機遇的同時，也面臨著航運帶來的多種挑戰(zhàn)。航道的開通意味著船舶污染、溢油等風險的增大，一味關注北極航道的航行功能會影響北極航道的脆弱生態(tài);但一味強調環(huán)境保護而對北極航道通行進行不合理限制則會影響正常的航道利用，這就形成了北極航道航行與北極環(huán)境保護之間的矛盾，為此有必要對北極航道通行中的環(huán)保限制問題進行思考。

一、基于環(huán)保限制的北極航道法律治理

由于北極航道重要性的日益凸顯，北極航道沿岸國及相關國際組織對北極航道通行與環(huán)境問題給予了積極關注。從現(xiàn)有的實踐來看，針對北極航道通行所涉環(huán)境限制的法律規(guī)制主要來自于北極航道沿岸國及相關國際組織的規(guī)定中，具體而言包含了以下幾個層面。

(一)環(huán)北極國家北極航道法律治理機制

環(huán)北極國家對北極航道事務的法律治理主要體現(xiàn)為北極沿岸國對航運相關事務的立法上。從目前的立法實踐看，加拿大和俄羅斯在北極航道的法律治理上相對完整，具有一定的代表性。

加拿大是《聯(lián)合國海洋法公約》和北極理事會的成員國，同時又是與西北航道最重要的利益相關方，對西北航道的主權、航運安全、環(huán)境保護等都有自身的訴求。基于此，加拿大非常重視北極航道治理問題，并建立了較為系統(tǒng)的法律體系，其中涉及北極航道通行與環(huán)境保護治理的法律主要有1970年出臺的《北極水域污染防止法》(簡稱 AWPPA)。AWPPA出臺于美國“曼哈頓”號事件之后①1969年，美國破冰船“曼哈頓號”在未經加拿大當局批準的情況下穿過西北航道。，［2］意在以環(huán)保的名義加強對西北航道的控制，這一做法后被稱為“北極例外”并促成了《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的確立。AWPPA為北極航運通行提供了具體的管理體制，對航運的調整主要集中在三個方面，一是通過在北極水域指定100海里污染防治區(qū)(到目前已指定了16個區(qū)域)并預設嚴格的環(huán)境標準，間接實現(xiàn)控制北極航行水域的目的。二是限定在污染防治區(qū)內航行的船舶和運載貨物的內容，如限定船體和燃料箱結構、助航設備和通信設備的使用、限制運輸貨物性質和種類、實行超重船舶(300噸)進入加拿大北極水域報告制度等。三是授予加拿大執(zhí)法人員扣船和禁止航道通行的權力。此后，加拿大又通過了1979年《領海和漁業(yè)法修正案》，將領海擴大到12海里，將昔日為公海的水域劃入領海，意在實現(xiàn)加拿大對西北航道的排他性控制。與加拿大相同，俄羅斯是東北航道重要的利益關切方，目前俄羅斯形成了涵蓋北方航道內的調整航道環(huán)保、科研救助制度、航行收費制度以及北極航道航行管理制度等較全面的法律體系②具有代表性的立法有《1991年北方海航道海路航行規(guī)章》《1996年關于北方海航道破冰和領航指南規(guī)則》《1996年北方海航道航行船舶設計、裝備和供給的必要條件》以及2008年通過的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》等。。

從加拿大和俄羅斯等北極航道沿海國對北極航道通行和環(huán)保的法律實踐來看，一方面這些法律規(guī)范體現(xiàn)了北極沿岸國對北極航道主權和航運資源的高度重視，但另一方面由于北極航道主權爭議問題仍未得到解決，因此北極國家對航道治理的正當性和環(huán)保措施的合法性仍有待明確③以加拿大的AWPPA為例，美國認為這是加拿大單方面將司法權延伸到公海，是對航行自由的干涉，缺乏法律依據(jù)。。

(二)區(qū)域性北極航道治理法律機制

北極特殊的地理位置和重要的戰(zhàn)略價值是促成北極航道區(qū)域治理的重要驅動力。目前以八個環(huán)北極國家為主，包括近北極國家在內的多個國家組成的北極理事會是調整北極事務的重要區(qū)域性組織。北極理事會致力于北極地區(qū)的環(huán)境、社會以及經濟的綜合治理和可持續(xù)發(fā)展，在與北極航道和北極航運治理相關事務上，2009年北極理事會通過了《北極海運評估報告》(簡稱ASMA)，該報告對北極航運問題和應急事務合作等方面的內容進行分析，指出現(xiàn)有海運法律框架有關北極區(qū)域條款的不足，在綜合北極地區(qū)敏感的海運環(huán)境和原住民利益等因素的基礎上對適用于北極地區(qū)航運發(fā)展的法律框架建設進行了展望。從這個層面看，ASMA引導了國際海事組織(簡稱IMO)等其他國際組織對北極航運活動的規(guī)劃，極大地推動了北極航道通行及環(huán)境治理法律機制的發(fā)展。

但囿于北極理事會的政治合作論壇的性質，其在北極航道通行及環(huán)保等方面所發(fā)揮的作用有限，現(xiàn)有的這種區(qū)域治理機制主要還是停留在政治性、宣言性的建議和指導層面，未能形成更具法律約束力的區(qū)域性北極航道法律治理機制。

(三)全球性北極航道通行法律機制

北極航道的開辟對世界航運而言是一個巨大的機遇，北極航道相關事務的調整必然離不開全球性法律治理機制的規(guī)制。現(xiàn)有的北極航道全球性法律治理機制主要是由《聯(lián)合國海洋法公約》和IMO以及其他國際組織所制定的一系列調整北極地區(qū)航行行為的規(guī)則所構成的。

《聯(lián)合國海洋法公約》是現(xiàn)代“海洋憲章”，其確立的領海、大陸架、專屬經濟區(qū)以及環(huán)境保護等相關制度對于規(guī)制北極航道所涉法律問題提供了法律原則和基礎，可以說，北極航道的通行以及環(huán)境保護等問題都處于《聯(lián)合國海洋法公約》的框架之下，其中《聯(lián)合國海洋法公約》第234條特別針對北極海洋環(huán)境問題進行了專門規(guī)定。

IMO作為聯(lián)合國專門機構，為國際海運業(yè)在航運技術、航道管理、航運安全等專門問題上提供技術指導和標準。從IMO多年實踐來看，其在維護海上安全、提高航運效率、防控船源污染等方面都起到了積極的作用①參見 Convention on the International Maritime Organization(adopted 6 March 1948，entered into force 17 March 1958)289 UNTS 48。。具體到北極航道而言，由于北極航道地域的特殊性，船舶在北極的航行面臨著更多風險，如船舶破冰能力的要求、航線補給設施的缺乏以及北極脆弱的海洋環(huán)境等多種問題。［4-6］國際海事組織下的相關委員會對北極航運的環(huán)境問題進行規(guī)制，通過了相關的指導性規(guī)則。2002年國際海事組織通過了《北極冰覆蓋水域船舶操作指南》，該指南針根據(jù)冰封區(qū)水域特殊的自然條件，在《國際海上人命安全公約》(簡稱SOLAS)體系下對北極冰封區(qū)航行船舶的航行安全提出了具體要求②《北極冰覆蓋水域內船舶航行指南》的主要內容包括:船體結構、分艙和穩(wěn)性、起居處所和脫險措施、方向控制系統(tǒng)、錨泊和拖帶裝置、主機、輔機系統(tǒng)、電氣裝置、防火安全、救生設備和裝置、航行設備、操作布置、船員配備、應急設備、環(huán)境保護和破損控制等。其調整的客體包括客船及500總噸及以上的用于冰上國際運輸?shù)呢洿??！?010年國際海事組織在第26屆大會上又通過了《極地水域營運船舶指南》(Guidelines for Ships Operating in Polar Waters)。該指南旨在提出一些SOLAS和《防止船舶污染國際公約》(簡稱MARPOL73/78)目前尚未涉及但又十分必要的規(guī)定，這些規(guī)定是在充分考慮極地水域的氣候條件并滿足海上安全和污染防治的相關標準的基礎上制定的。相較《北極冰覆蓋水域船舶操作指南》的規(guī)定，《極地水域營運船舶指南》在適用范圍上將北極冰覆蓋水域擴大到了南極水域，在具體內容上包括了結構、設備、操作及配員、環(huán)境保護和控制破損措施等方面的規(guī)定。但不足的是由于上述兩個規(guī)則僅是建議性的指南，在實踐中缺乏強制力。

隨著北極航道通航次數(shù)的增加，維護極地通行權利和保護極地脆弱生態(tài)成為自北極航道開辟以來各國的重要訴求。為此，國際海事組織及其下屬的海事安全委員會(Maritime Safety Committee，簡稱MSC)和海洋環(huán)境保護委員會(Marine Environment Protection Committee，簡稱MEPC)正積極推動具有強制力的新規(guī)則的出臺——《國際極地航行安全規(guī)則(草案)》(International Code of Safety for Ships Operating in Polar Waters，簡稱Polar Code)。這一規(guī)則旨在實現(xiàn)極地水域環(huán)境保護與航運、科研以及資源開發(fā)的平衡，其涵蓋了在兩極地區(qū)惡劣海況中航行船舶的資質認證、設計、裝備和系統(tǒng)、船舶運營、環(huán)境保護、救援以及船員訓練等與極地航行安全相關的內容。［7］該規(guī)則仍在制定中，付諸實施尚待時日。

可以說全球性北極航道治理法律機制是以《聯(lián)合國海洋法公約》、IMO及相關國際組織所制定的涉及北極海運的規(guī)則而建立起來的。這一法律機制涉及北極航道的條款涵蓋了航行安全、環(huán)境保護、船舶技術等方面的內容。從形式上看，這些規(guī)則或規(guī)定形式不一，有的是以國際公約的形式出現(xiàn)，有的則以指導標準、導則等軟法形式出現(xiàn)。從晚近實踐來看，全球性北極航道治理的相關規(guī)則正體現(xiàn)出從非強制性向強制性發(fā)展的趨勢?？傊徽撌潜睒O沿海國、基于地緣關系而建立的北極區(qū)域組織以及全球性的國際組織仍未形成對北極航道通行及環(huán)保問題具有實質約束力的統(tǒng)一法律規(guī)范。

二、北極航道沿岸國可能采用的環(huán)保限制措施——以PSSA為例

如前所述，由于北極航道通行及環(huán)保等相關問題的法律治理機制尚不足形成統(tǒng)一規(guī)范，北極航道沿海國與航道使用國基于不同的利益訴求往往采取任意性措施，尤其是在《聯(lián)合國海洋法公約》第234條等條款及MARPOL73/78等國際規(guī)范的規(guī)定下，北極航道沿岸國就可能通過其他環(huán)保措施對航道使用國進行航行限制，以達到其對北極航道實際控制的目的。

實踐中較為典型的環(huán)保限制措施主要來自基于MARPOL73/78的特殊區(qū)域(Special Area)制度和特別敏感海域(Particular Sensitive Sea Area，簡稱PSSA)制度，這兩個制度是IMO為了減少航運活動對海洋環(huán)境所產生的負面影響、維護海洋生態(tài)安全而建立的，相較于特殊區(qū)域制度，PSSA制度適用的海域及范圍更廣，沿岸國采取的措施更為多樣，其被北極航道沿岸國家作為環(huán)保措施限制的可能性更大。事實上，自PSSA制度建立以來就受到世界許多沿海國的重視，不少國家向MEPC遞交申請，目前已有14個海域被MEPC確定為PSSA。受此影響，加拿大、挪威、俄羅斯等環(huán)北極國家也意欲提出PSSA申請，如果環(huán)北極國家PSSA被批準建立，將會對北極航道的通行造成什么樣的影響，其對北極航運將起到促進還是限制的作用，是否會造成航道使用國在北極通行的“綠色壁壘”，這些問題都值得進一步深入探討。

(一)PSSA制度的功能與保護機制

PSSA是指需要通過IMO的行動特別保護的海洋區(qū)域，這些區(qū)域經過確認在生態(tài)、社會經濟、科學特征等方面具有特殊意義，而這些特征又特別容易受到國際航運活動的破壞。［8］根據(jù)IMO的規(guī)定，各國申請建立PSSA至少需要滿足下述條件之一:“第一，11項生態(tài)標準，如該海域具有生態(tài)的稀缺性和獨特性;某些魚類的關鍵棲息地;具有生態(tài)代表性、多樣性;具有很強的生態(tài)繁殖能力;生物的關鍵產卵地;生態(tài)結構的依賴性、脆弱性;具有未受人類侵襲的自然性;具有生物地理的重要性。第二，3項社會文化和經濟標準，即具有特別的經濟益處;具有娛樂旅游的重要性;對本地居民的生存具有重要意義。第三，3項科學和教育標準，即該海域具有科學重要性，具有生態(tài)和環(huán)境的研究意義，能展示特別的生態(tài)現(xiàn)象?！保?］而事實上，IMO 對 PSSA 的范圍并未作強制性的規(guī)定，申請國可以就其領海、專屬經濟區(qū)或海峽內的任何海區(qū)作為PSSA加以申請。在實際申請中，各國將PSSA的申請同相關保護措施(Associated Protective Measures，簡稱 APM)①相關保護措施是指用以保護特別敏感海域，減少或使其免受國際航行帶來的環(huán)境危害的措施?？刹捎玫南嚓P保護措施包括:MARPOL(附件 I，II，V)，SECAs(附件 VI)中的一系列規(guī)定。一起提交到 IMO的海上環(huán)境保護委員會，海上環(huán)境保護委員會采取逐個審查的方式予以批準。目前IMO已經批準了14個特別敏感海域，沿岸國在這些特別敏感海域內采取了多種保護措施，如:禁止通航、分道通航、強制報告和航行監(jiān)督等。從已實施的保護措施來看，APM確實能有效減小國際航行對這些敏感海域的環(huán)境影響，可以說上述保護措施構成了PSSA制度的核心。

(二)PSSA設立的國際法依據(jù)

如前所述，PSSA制度是基于IMO所建立的保護脆弱海洋生態(tài)的舉措之一，具有較為完整的體系和實施規(guī)則。跳出IMO之外來檢視PSSA制度的法律依據(jù)是很有必要的，事實上，由于特別敏感海域的設立，形成了外國船舶在沿海國享有的通行權與PSSA航行限制之間的矛盾。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，外國船舶在沿海國所轄海域享有無害通過權、過境通行權等法定權利，這些權利旨在保證各國在海上通行的暢通與自由。但《聯(lián)合國海洋法公約》在第194條第5款的規(guī)定中也指出:“締約國有義務采取必要的措施保護和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物生存環(huán)境?！盤SSA三個申請標準中之中的生態(tài)標準既然是按照上述規(guī)定作出的，由此可以將第194條第5款的規(guī)定看作是PSSA建立的法律依據(jù)之一。

此外，《聯(lián)合國海洋法公約》第211條第6款也被視作PSSA設立和相關保護措施的法律依據(jù)。該條規(guī)定:

“(a)如果第1款所指的國際規(guī)則和標準不足以適應特殊情況，如果沿海國有合理根據(jù)認為其專屬經濟區(qū)某一明確劃定的特定區(qū)域，因與其海洋學和生態(tài)條件有關的公認技術理由，以及該區(qū)域的利用或其資源的保護及其在航運上的特殊性質，要求采取防止來自船只的污染的特別強制性措施，該沿海國通過主管國際組織與任何其他有關國家進行適當協(xié)商后，可就該區(qū)域向該組織送發(fā)通知，提出所依據(jù)的科學和技術證據(jù)，以及關于必要的回收設施的情報。該組織收到這種通知后，應在十二個月內確定該區(qū)域的情況與上述要求是否相符。如果該組織確定是符合的，該沿海國即可對該區(qū)域制定防止、減少和控制來自船只的污染的法律和規(guī)章，實施通過主管國際組織使其適用于各特別區(qū)域的國際規(guī)則和標準或航行辦法。在向該組織送發(fā)通知滿十五個月后，這些法律和規(guī)章才可適用于外國船只;(b)沿海國應公布任何這種明確劃定的特定區(qū)域的界限;(c)如果沿海國有意為同一區(qū)域制定其他法律和規(guī)章，以防止、減少和控制來自船只的污染，它們應于提出上述通知時，同時將這一意向通知該組織。這種增訂的法律和規(guī)章可涉及排放和航行辦法，但不應要求外國船只遵守一般接受的國際規(guī)則和標準以外的設計、建造、人員配備和裝備標準;這種法律和規(guī)章應在向該組織送發(fā)通知十五個月后適用于外國船只，但須在送發(fā)通知后十二個月內該組織表示同意?！?/p>

事實上該條款并沒有明確規(guī)定并指出要建立如PSSA這樣的特別區(qū)域，相較之下更多的是提到需要在特殊的海域采取特別的保護措施，同時在第6款中提到的特別區(qū)域也并不是MARPOL73/78中提到的特別區(qū)域。［10］因此，有觀點稱第211條應看作是PSSA相關保護措施的法律依據(jù)而非PSSA本身的依據(jù)。［11］事實上，第6款的規(guī)定已經成為MEPC對PSSA申請進行審查的參考原則之一，PSSA中的相關保護措施不能與該款規(guī)定相違背，甚至有人建議PSSA準則修改時，程序方面也應完全參照第211條第6款的規(guī)定①參見Proposed Amendments to Assembly Resolution A 927(22)to Strengthen and Clarify the Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Areas，Submitted by the United States，IMO/MEPC 52/8，9 July 2004。。［3］可以說該款為PSSA相關保護措施提供了設置的法律基礎，同時其規(guī)定又高于相關保護措施，為PSSA中相關保護措施的發(fā)展提供了更高的參考標準。

同時，《聯(lián)合國海洋法公約》第234條則為PSSA適用于北極航道提供了法律上的可能，該條規(guī)定:

“沿海國有權制定和執(zhí)行非歧視性的法律法規(guī)，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區(qū)范圍內冰封區(qū)域對海洋的污染，這種區(qū)域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂這種法律規(guī)章應當照顧到航行，并且以現(xiàn)有最可靠的科學證據(jù)為基礎，目的是要對海洋環(huán)境進行保護和保全?！?/p>

這種可能性體現(xiàn)在了以下幾個方面:第一，第234條賦予了北極沿岸國制定、執(zhí)行維護北極航道海洋環(huán)境法律法規(guī)的權利，盡管沿岸國所制定的法規(guī)被限定為必須是“非歧視性的”的，仍不影響北極航道沿岸國的這一立法權。第二，第234條規(guī)定北極沿岸國的環(huán)境限制措施限于“專屬經濟區(qū)范圍內的冰封區(qū)域”，而如前所述，PSSA的適用范圍包含了專屬經濟區(qū)、用于通行的國際海峽等在內的海域，其在適用范圍上符合第234條的規(guī)定。第三，盡管第234條要求沿海國對環(huán)境的管轄措施應當照顧到航道的正常通行，但由于該規(guī)定的原則性和模糊性難以對PSSA所采取的環(huán)境限制進行合理性判斷，這也使沿岸國在適用PSSA時所采取的環(huán)保限制措施具有了任意性?？偟膩碚f，北極航道沿岸國在北極航道設立PSSA具有國際法依據(jù)。

(三)PSSA制度對北極航道通行的限制

如上所述，《聯(lián)合國海洋法公約》第194條、第211條及第234條是PSSA制度及其相關保護措施在北極航道適用的法律基礎。的確，從維護北極海域生態(tài)的角度看，PSSA制度的設立對海域的生態(tài)保護起到正面的作用，但也應看到PSSA制度的效果并不全部是積極的。筆者認為對PSSA設立的評價當從實踐本身出發(fā)。

首先，目前IMO已批準設立了14個PSSA，如澳大利亞的Great Barrier Reef與Torres Strait，丹麥、德國和荷蘭的the Wadden Sea，以及美國的the Florida Keys等，大多數(shù)PSSA的申請國家都是發(fā)達國家，相較于發(fā)展中國家，其在PSSA制度的申請、設立等各方面具有先天的優(yōu)勢，這很容易導致PSSA制度成為發(fā)達國家單邊地對各國航行的限制。

其次，PSSA國家對相關保護措施的設置具有任意性，以澳大利亞和美國為例，澳大利亞對Torres Strait和Great Barrier通行的船舶實行的相關保護措施包括引水、強制報告和定線制，而美國對Florida Keys水域則直接采取禁止通航和禁止拋錨措施。有觀點就對此進行了批評，擔心PSSA相關保護措施的設置的任意性和不合理性給海上通行帶來阻礙。［11］的確，這種擔心并非杞人憂天，IMO對于相關保護措施采取的是開放式的設置，即只要PSSA國家制定的措施包括其現(xiàn)有的法律條文中已有的任何措施，或者雖然現(xiàn)在的法律中沒有，但只要是IMO所規(guī)定范圍內的可行措施都是可以的。這就給PSSA國家單方面的“綠色壁壘”設置提供了機會，換言之，不論PSSA國家采取何種高標準的相關保護措施，甚至這種措施的保護標準遠高于IMO范圍內的合理水平或者相關保護措施與要保護的PSSA目的之間沒有直接的聯(lián)系，只要PSSA通過其國內法予以認定，那么這種保護措施同樣就可能被PSSA采用，這會給各國船舶在該區(qū)域的通行造成潛在的困擾。

再次，IMO對PSSA的設立申請沒有明確的限制，從理論上講，任何國家都可以將任何海域申請確定為PSSA海域，不論這些海域是屬于其領海、專屬經濟區(qū)還是用于通行的海峽。同時PSSA的確定只要符合IMO的生態(tài)標準、社會文化和經濟標準、科學教育標準三者之一就可以成立。事實上這種“低門檻”的認定標準使 PSSA評定過于主觀，也使PSSA制度越來越成為沿海國對本國海域進行通行限制的合理理由。

北極航道由于其地理位置的特殊性和生態(tài)的脆弱性，使環(huán)保成為探討北極航道所無法回避的問題。事實上，環(huán)北極沿海國對PSSA抱有極大的熱情，如加拿大正在考慮將西北航道的有關海域申請為PSSA，其理由是擔心日益增多的航運可能干擾西北航道的野生動物生存、航運可能帶來的石油泄漏會導致巨大的生態(tài)災難以及壓艙水可能導致生物入侵等。［12］可以預想一旦西北航道被批準為PSSA，此范圍內的船舶將受到航道限制、排放、裝載船舶交通管理系統(tǒng)的嚴格要求，這些對于試圖利用北極航道的國家來講不啻為一種變相的、附加的航運負擔。如果環(huán)北極國家均以環(huán)保為名申請PSSA，對北極航道進行通行限制，那么北極航道的航運功能將大為減弱，此時的PSSA將成為環(huán)北極國家控制、管理北極航道通行的制度武器，對各國的航行權以及國際航運業(yè)產生負面影響和造成潛在的制度性危害。

為了避免上述由于環(huán)境保護對航行產生的限制，不論作為國際標準的制定者IMO還是環(huán)北極PSSA申請國以及享有航行權的其他國家，應對現(xiàn)有PSSA準則的局限性進行充分的了解，通過協(xié)商的方式對現(xiàn)有PSSA制度的不足進行調整，以平衡環(huán)境保護與維護航行通道暢通之間的關系。

三、中國的應對與思考

正如前文中所提到的，北極航道通行及環(huán)保的國際法律法規(guī)目前仍存較大欠缺，這使得上述問題難以得到有效、統(tǒng)一的國際規(guī)范的調整，呈現(xiàn)出治理散亂、低效、爭議多等問題。不論從地緣還是經濟的角度看，北極航道的通行及環(huán)境問題均對中國有較大影響。作為北極航道潛在的利益關切方，中國應該如何應對是值得思考的問題，筆者認為可從以下幾點入手。

第一，積極參與北極航運治理，促成北極航道航運治理國際統(tǒng)一規(guī)則的出臺。如前所述，盡管北極國家在其北極戰(zhàn)略中均提到要在保證航行安全的前提下充分利用北極航道進行海上運輸，但對北極航道的調整尚不充分，現(xiàn)有北極航道通行與環(huán)保治理的現(xiàn)狀亟待一部具有強制力的統(tǒng)一國際規(guī)范來進行規(guī)制。目前由IMO主導的《國際極地水域營運船舶安全規(guī)則》(簡稱《極地規(guī)則》)正在協(xié)商制定中，而作為IMO的成員國以及北極航道利益關切國的中國需要在這部調整北極航運通行的強制性國際規(guī)則的制定中充分表達作為航道使用國的利益要求，積極介入相關規(guī)則的制定，把握話語權，以維護中國航運船舶在北極地區(qū)的合法通行權利。特別在北極航道環(huán)保問題上，首先應在遵守《聯(lián)合國海洋法公約》相關規(guī)定的前提下開展航運的原則，支持與尊重北極航道沿岸國合理的環(huán)保訴求和基于此采取的與航運相關的限制措施。其次，中國也應強調環(huán)保措施與通行權利之間的衡平，反對北極航道沿岸國動輒以環(huán)保為由限制航道使用國合理的通行要求，反對北極航道沿岸國尋求超出《聯(lián)合國海洋法公約》所規(guī)定的利益。

第二，大力提振“綠色”航運，適應日益嚴格的北極航運標準。從國際航運實踐及北極特殊的環(huán)境生態(tài)要求來看，強調環(huán)境保護、在極地水域實行嚴格的船舶技術標準是目前北極航運發(fā)展呈現(xiàn)的趨勢所在。從技術層面看，在極地航運領域，中國尚有若干短板有待突破，主要表現(xiàn)為適應極地航行的船舶類型、船舶數(shù)量范圍有限;相較其他航運大國，中國極地商業(yè)航行試航起步較晚，沒有對冰區(qū)航行船員培訓和冰區(qū)航行船舶配員等標準進行系統(tǒng)研究和規(guī)定，未形成規(guī)?；臉O地航運力量;同時中國船運業(yè)對北極航道通航的中長期分析與規(guī)劃也較為欠缺?；诖耍袊枰皶r著手，推進出臺航運業(yè)適應極地通行的技術標準，提高極地船舶的防污水平，加強冰區(qū)船舶的破冰能力等技術，突破現(xiàn)有瓶頸，提升中國船舶對極地環(huán)境敏感海域的適航能力，實現(xiàn)中國極地航運實力的整體提高。

第三，著力加強與北極沿岸國間的溝通與協(xié)同，以靈活方式保障中國在北極航道的航行權利。如前所述，北極航道通行仍面臨諸多爭議，航道沿岸國之間、航道沿岸國與使用國之間均存在難以在短期內協(xié)調解決的航道主權、沿岸國管轄權等矛盾。作為2013年5月新進的北極理事會觀察員，中國雖然在北極事務中的影響力有所提升，但客觀而言仍難以對北極航道核心事務進行有實質性的影響。在此背景下，中國應該理性評估自身利益，積極加強與北極航道沿岸國之間的溝通與協(xié)調，特別是在影響中國北極航道通行的問題上，規(guī)避敏感的主權議題，在極地環(huán)保、航運技術、強制引航費用等具體問題上采用協(xié)商溝通的方式與北極航道沿岸各國進行靈活互動與合作，爭取在北極航道通行中維護中國的合法航行利益。

綜上，北極航道通行的環(huán)境限制既是北極航道沿岸國維護北極海域生態(tài)安全的重要手段，也是其實現(xiàn)本國對北極航道控制的方式之一?，F(xiàn)有北極航道通行及環(huán)保問題規(guī)制的不足為航道沿岸國提供了采取任意性措施的留白，但要真正實現(xiàn)北極航道航運的有效調整和航運良性發(fā)展的目的，仍需要在未來北極航運規(guī)則制定中做到環(huán)境保護與合法通行權的衡平。

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