■ 汪恩滿/黃孝波/相洪波

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.江西省煤田地質(zhì)勘察研究院，南昌 330001）

煤炭地勘單位改革發(fā)展的思考與建議

■ 汪恩滿1/黃孝波2/相洪波1

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.江西省煤田地質(zhì)勘察研究院，南昌 330001）

煤炭地勘單位在改革發(fā)展中面臨著內(nèi)部體制不順、事企不分；探礦權(quán)獲取困難；市場(chǎng)化程度發(fā)展不均衡；煤炭勘查市場(chǎng)萎縮；隊(duì)伍結(jié)構(gòu)單一，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力弱等突出問(wèn)題。應(yīng)從以下方面做出努力：加大煤層氣等煤系共伴生礦產(chǎn)勘查力度；積極拓展地質(zhì)延伸業(yè)，探索多元化發(fā)展之路；主動(dòng)“走出去”，加強(qiáng)海外地質(zhì)勘查市場(chǎng)開(kāi)拓；不斷深化體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度體系；優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，建立合理的收入分配與用人激勵(lì)機(jī)制；創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、抱團(tuán)發(fā)展的開(kāi)放型地勘經(jīng)濟(jì)新格局。

煤炭地勘單位；改革發(fā)展；思考；建議

煤炭屬非再生資源，經(jīng)過(guò)五十年的大規(guī)?？碧?，占有開(kāi)發(fā)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的煤炭資源已越來(lái)越少，特別是沿海發(fā)達(dá)省份勘查程度較高，已很少有大塊勘探區(qū)，找煤難度越來(lái)越大，煤炭地勘隊(duì)伍的生存處境越來(lái)越艱難。煤炭地勘單位作為煤炭資源勘查的主要隊(duì)伍，其改革發(fā)展的成敗決定了煤炭資源的保障程度，關(guān)系到煤炭地勘隊(duì)伍的生存發(fā)展和職工的前途命運(yùn)。煤炭地勘單位面臨著事業(yè)單位改革發(fā)展的共性問(wèn)題，同時(shí)，由于煤炭經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和地勘行業(yè)的特殊性，其又兼有特有的政策和發(fā)展問(wèn)題，需要認(rèn)真審視和思考。

1 煤炭地勘單位發(fā)展現(xiàn)狀

煤炭地勘單位是我國(guó)煤炭資源勘查的主要力量，承擔(dān)著煤炭資源的普查、勘探、管理及相關(guān)的研究工作，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供能源保障和基礎(chǔ)地質(zhì)服務(wù)。1953年，原燃料工業(yè)部成立煤礦管理總局地質(zhì)勘探局，這是煤炭地勘單位發(fā)展的萌芽。1955年，煤炭工業(yè)部成立，煤礦管理總局地質(zhì)勘探局劃歸煤炭工業(yè)部，并先后更名為煤炭部地質(zhì)總局、中國(guó)煤田地質(zhì)局、中國(guó)煤田地質(zhì)總局。1999年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案》（國(guó)辦發(fā)[1999]37號(hào)），對(duì)地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制進(jìn)行改革。煤炭地勘單位按照屬地化管理、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展思路，開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的探索實(shí)踐，形成了19個(gè)?。▍^(qū)、市）煤田地質(zhì)局及隸屬于國(guó)資委管理的中國(guó)煤炭地質(zhì)總局。

中國(guó)煤炭地質(zhì)總局由6個(gè)省級(jí)煤炭地質(zhì)局、其他專業(yè)局及相關(guān)在京單位組成。近年來(lái)，在完善二級(jí)企業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，中國(guó)煤炭地質(zhì)總局積極推進(jìn)體制改革，實(shí)施企業(yè)運(yùn)行，建立總局層面上的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集團(tuán)，實(shí)施集團(tuán)化管理，建立了與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)配套的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，形成了促進(jìn)地質(zhì)勘查企業(yè)發(fā)展的組織模式，打造出一支中央級(jí)的具有專業(yè)特色的現(xiàn)代化新型煤炭地勘隊(duì)伍。屬地化的煤炭地勘單位根據(jù)各?。▍^(qū)、市）深化事業(yè)單位改革的統(tǒng)一部署也取得了一定進(jìn)展。例如：2005年，內(nèi)蒙古自治區(qū)煤田地質(zhì)局首次列入事業(yè)單位改革試點(diǎn)單位，2009年內(nèi)蒙古煤炭地質(zhì)勘查（集團(tuán)）有限責(zé)任公司正式成立，與內(nèi)蒙古自治區(qū)煤田地質(zhì)局共用一套人馬，并軌運(yùn)行，開(kāi)始了全面、深入的企業(yè)化試點(diǎn)工作。內(nèi)蒙古自治區(qū)市政府在“離退休政策、礦業(yè)權(quán)配置、土地稅收”等方面給予了大力支持和優(yōu)惠政策，很好地解決了自治區(qū)煤田地質(zhì)局改革發(fā)展面臨的資本金問(wèn)題和改制轉(zhuǎn)企的銜接問(wèn)題。

2 煤炭地勘單位改革發(fā)展中存在的問(wèn)題

2.1 事企不分，以事管企，互相掣肘

由于歷史原因，煤炭地勘單位存在事企并存、混合運(yùn)作的管理體制?！耙允鹿芷蟆爆F(xiàn)象嚴(yán)重，地勘單位很難形成有效的自我積累，經(jīng)濟(jì)總量很難上規(guī)模?；旌象w制使地勘單位很難形成“獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”機(jī)制，容易導(dǎo)致其開(kāi)辦和所屬的企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰、職權(quán)不明確，難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，直接影響其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，延誤了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的藍(lán)天下學(xué)會(huì)“飛翔”的時(shí)機(jī)。另外，以事管企，互相掣肘，很難建立起科學(xué)合理的用人、育人機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，不利于管理，使煤炭地勘單位的改革發(fā)展滯后。

2.2 煤炭探礦權(quán)暫停受理，獲取越來(lái)越困難

2007年2月、2009年3月和2011年1月，國(guó)土資源部曾先后三次宣布在全國(guó)范圍內(nèi)暫停受理新的煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)。煤炭探礦權(quán)停止受理以來(lái)，煤炭地勘單位很難再登記到新的探礦權(quán)，以往的煤炭探礦權(quán)逐步勘查完畢，造成煤炭地勘隊(duì)伍任務(wù)量減少，如青海省煤炭地質(zhì)局近年來(lái)只能依靠青海省國(guó)土資源廳給了5個(gè)金屬礦探礦權(quán)，基本上沒(méi)有其它探礦權(quán)。目前擁有的探礦權(quán)數(shù)量太少，對(duì)于煤炭地勘單位的改革發(fā)展非常不利，致使其無(wú)法申報(bào)資源補(bǔ)償費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼和國(guó)家出資的基礎(chǔ)地質(zhì)項(xiàng)目，同時(shí)也無(wú)法吸引省內(nèi)外社會(huì)資金甚至外資進(jìn)入煤炭商業(yè)勘查環(huán)節(jié)。

2.3 地方差異不斷擴(kuò)大，發(fā)展極不均衡

煤炭地勘單位在屬地化改革和發(fā)展中，因改革階段、地區(qū)差異、歸屬口徑及各省在深化煤炭地勘單位的管理思路和實(shí)際舉措上的差異，導(dǎo)致目前我國(guó)煤炭地勘單位發(fā)展極不均衡。相比之下，東部及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，煤炭地勘單位市場(chǎng)開(kāi)拓意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)地勘事業(yè)經(jīng)費(fèi)的依賴程度不高。而中西部特別是經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)的煤炭地勘單位生存和發(fā)展主要還依靠地勘事業(yè)經(jīng)費(fèi)支撐，其市場(chǎng)開(kāi)拓意識(shí)較弱，市場(chǎng)化程度較低，還不具備從根本上脫離事業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)制為企業(yè)的條件。另外，與屬地化煤炭地勘單位相比，中央煤炭地勘單位普遍存在地勘經(jīng)費(fèi)少、稅收優(yōu)惠政策不到位、地方養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌進(jìn)不去、下崗職工得不到認(rèn)可和安置、住房及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬過(guò)多等突出問(wèn)題，同城不同待遇的現(xiàn)象十分普遍。中央煤炭地勘單位不僅難以享受到地方優(yōu)惠政策，連國(guó)家一系列地質(zhì)勘查改革政策也沒(méi)有得到充分落實(shí)。雖屬國(guó)家地質(zhì)事業(yè)單位，但少有國(guó)家財(cái)政出資項(xiàng)目，單位生存發(fā)展基本靠市場(chǎng)。

2.4 煤炭勘查市場(chǎng)萎縮，步履維艱

2012年上半年以來(lái)，特別是2013年以來(lái)，我國(guó)煤炭資源需求增速大幅放緩，煤炭資源市場(chǎng)需求繼續(xù)低速增長(zhǎng)，全國(guó)煤炭資源庫(kù)存持續(xù)上升，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性過(guò)剩的態(tài)勢(shì)，煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)愈發(fā)困難。面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，煤炭資源勘查市場(chǎng)出現(xiàn)較大的波動(dòng)，勘查活動(dòng)呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。近幾年，單純的煤炭資源勘查難以保持過(guò)去10年的勘查熱度。另外，隨著環(huán)境問(wèn)題日益突出，今后能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)會(huì)加快調(diào)整，煤炭消費(fèi)占比會(huì)逐步降低，可以預(yù)見(jiàn)，煤炭市場(chǎng)產(chǎn)能過(guò)剩的態(tài)勢(shì)將持續(xù)，煤炭地勘單位的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

2.5 隊(duì)伍結(jié)構(gòu)比較單一，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力弱

長(zhǎng)期以來(lái)，煤炭地勘單位主要從事煤炭資源及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的勘查開(kāi)發(fā)工作，地勘隊(duì)伍結(jié)構(gòu)單一，地勘資質(zhì)種類(lèi)少、級(jí)別偏低、服務(wù)領(lǐng)域狹窄，資產(chǎn)規(guī)模不大，積累資金少，在當(dāng)今“大地質(zhì)、大市場(chǎng)”的行業(yè)背景下，在參與重大項(xiàng)目、重點(diǎn)工程的競(jìng)投標(biāo)時(shí)缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，使得煤炭地勘單位在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境中舉步維艱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)煤炭地勘單位人均占有資產(chǎn)低于地勘行業(yè)平均水平，市場(chǎng)開(kāi)拓能力、人才引進(jìn)與培育能力及科技創(chuàng)新能力均較弱，這些都嚴(yán)重阻礙了其向企業(yè)化經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展。

3 思考與建議

3.1 加大煤層氣等煤系共伴生礦產(chǎn)資源勘查力度

據(jù)有關(guān)資料，我國(guó)埋深2000m以下煤層氣地質(zhì)資源量約36萬(wàn)億m3，煤層氣資源儲(chǔ)量豐富，市場(chǎng)前景看好。山西晉城煤層氣的成功開(kāi)發(fā)，極大地鼓舞了地勘單位對(duì)煤層氣資源勘查開(kāi)發(fā)的信心。煤炭地勘單位應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前國(guó)家在煤層氣抽采利用方面的支持政策，將煤層氣產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，作為煤炭地勘單位新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向。另外，煤系中富含鈾、鍺、鎵、鋰、頁(yè)巖氣等新興產(chǎn)業(yè)亟需的礦產(chǎn)資源，國(guó)家有關(guān)部門(mén)也制定了煤鈾兼探、頁(yè)巖氣勘探等相關(guān)政策和措施，煤炭地勘單位對(duì)煤層氣等煤系共伴生礦產(chǎn)資源的勘查將會(huì)有巨大的發(fā)展空間。

3.2 積極拓展地質(zhì)延伸業(yè)，探索多元化發(fā)展之路

煤炭資源勘查是煤炭地勘單位的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和主業(yè)，然而隨著全球經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，國(guó)內(nèi)外各行業(yè)地勘單位早已將地質(zhì)服務(wù)領(lǐng)域向“大地質(zhì)”方向發(fā)展。煤炭地勘單位應(yīng)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，積極拓展地質(zhì)延伸業(yè)，如地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查與治理、環(huán)境地質(zhì)與環(huán)境保護(hù)、礦山地質(zhì)服務(wù)與礦山救援救災(zāi)、城市地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)、海洋地質(zhì)、新能源勘查等。以煤礦為例，我國(guó)大多數(shù)煤礦周邊生態(tài)環(huán)境十分脆弱，所在地區(qū)水資源極度短缺，煤礦資源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞性很大，國(guó)家在煤礦開(kāi)發(fā)環(huán)境恢復(fù)方面十分重視，制定了相關(guān)的措施和政策，煤礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境與災(zāi)害防治領(lǐng)域?qū)⒕哂休^大的市場(chǎng)空間。

3.3 主動(dòng)“走出去”，加強(qiáng)海外地質(zhì)勘查市場(chǎng)開(kāi)拓

近年來(lái)，全球金融危機(jī)造成的國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)持續(xù)低迷，但危機(jī)里潛藏著新的機(jī)遇，煤炭地勘單位應(yīng)抓住機(jī)遇，調(diào)整投資方向，以參股礦業(yè)權(quán)的方式實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。加強(qiáng)國(guó)際礦業(yè)交流與合作，加大境外礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)力度，努力向政治環(huán)境和資源條件有利的國(guó)家爭(zhēng)取礦業(yè)權(quán)。利用國(guó)家海外礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查政策和資本市場(chǎng)的平臺(tái)，以優(yōu)質(zhì)煤、金屬礦作為主攻目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全球礦業(yè)權(quán)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的新突破，這是煤炭地勘單位可持續(xù)發(fā)展的一條重要途徑。

3.4 不斷深化體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度體系

根據(jù)煤炭地勘單位的實(shí)際情況，建議采取股份合作制、股份制、租賃經(jīng)營(yíng)、出售拍賣(mài)、托管、兼并合并、剝離分立、破產(chǎn)解體等多種改制形式。各煤炭地勘單位要根據(jù)企業(yè)類(lèi)型、規(guī)模、地區(qū)特點(diǎn)等選擇放開(kāi)搞活小企業(yè)的形式，通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革，在地勘單位中建立現(xiàn)代企業(yè)制度。首先，煤炭地勘單位要統(tǒng)一思想、增強(qiáng)凝聚力，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略，以經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)地勘服務(wù)領(lǐng)域的拓展，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其次，煤炭地勘單位在全面深化事業(yè)單位改革之際，要理順內(nèi)部管理體制，探索建立科學(xué)合理的人事、產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)、收入分配制度，穩(wěn)步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使其成為改革發(fā)展的突破口和源動(dòng)力。

3.5 優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，建立合理的收入分配與用人激勵(lì)機(jī)制

人才是煤炭地勘單位事業(yè)興旺的根本和改革發(fā)展基礎(chǔ)。地勘單位應(yīng)緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，合理配置資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力做精大地質(zhì)，做強(qiáng)大工業(yè)，培育大企業(yè)；加快人才隊(duì)伍建設(shè)，加大高層次、高技能、緊缺型地質(zhì)人才的培養(yǎng)，通過(guò)重大地質(zhì)勘查項(xiàng)目帶動(dòng)人才培養(yǎng)，特別是地勘領(lǐng)軍人才的培養(yǎng)；建立適應(yīng)地勘單位改革需要的人才激勵(lì)機(jī)制和符合地勘特點(diǎn)的收入分配制度，根據(jù)崗位不同、野外工作環(huán)境的差異、技能高低和貢獻(xiàn)大小，取得相應(yīng)報(bào)酬，堅(jiān)定職工的改革信心，調(diào)動(dòng)職工的工作積極性，適應(yīng)新形勢(shì)下煤炭地勘單位改革發(fā)展的需要。

3.6 建立平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、抱團(tuán)發(fā)展的開(kāi)放型地勘經(jīng)濟(jì)新格局

煤炭地勘單位“小而全”，各具特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，但難以具備規(guī)模效應(yīng)和整體優(yōu)勢(shì)，應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，努力實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、抱團(tuán)發(fā)展。隨著地勘市場(chǎng)的逐步開(kāi)放，地勘行業(yè)引入了大量的社會(huì)資金，煤炭地勘單位要抓住機(jī)遇，發(fā)揮業(yè)務(wù)特長(zhǎng)，加強(qiáng)與業(yè)內(nèi)兄弟單位、投資機(jī)構(gòu)、礦業(yè)集團(tuán)等的合作，利用礦業(yè)權(quán)進(jìn)行社會(huì)融資，以積累的地質(zhì)成果資料和地質(zhì)技術(shù)來(lái)?yè)Q取商業(yè)性礦業(yè)權(quán)中的股權(quán)，投身商業(yè)性地勘領(lǐng)域，為煤炭地勘單位的可持續(xù)發(fā)展謀求出路。另外，政府要在政策上給地勘單位創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，公益性基礎(chǔ)性地質(zhì)工作要統(tǒng)籌兼顧中央與屬地化管理的地勘單位，減少資源浪費(fèi)；縮小并消除中央管理和屬地化管理地勘單位之間的待遇差異，加強(qiáng)資源共享、減少體制障礙，讓不同地區(qū)、不同歸屬口徑的地勘單位在平等條件下開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

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Thinking and Suggestion to the Reform and Development of Coal Geological Exploration Units

WANG Enman1, HUANG Xiaobo2, XIANG Hongbo1
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Jiangxi Institute of Coal Geology for Exploration Research, Nanchang 330001, China)

Overlapping internal system, integration of enterprises management and public institution administration, difficult for the right of mineral exploration, imbalance marketization development, shrinking market of coal exploration, a single of structure, and weak market competitiveness have been the constituents of the problems that coal geological exploration units face. On account of this, this paper suggests that we should make great efforts on the following aspects. First, we must step up our efforts to develop associated resources of coal such as coal-bed gas, actively expand the extended industry of geology, and explore a way of diversified development. Second, we must enhance our efforts to open up overseas geological exploration market based on the strategy of “going abroad”. Third, we must deepen reform of the system continuingly and build modern enterprise system. Fourth, we must optimize the structure of talent team, and set up reasonable income distribution and person employment incentive mechanism. Fifth, we should create a fair competition market environment, establish open new pattern of geological exploration economy on the basis of complementing each other with advantages and collaborated development.

coal geological exploration units; reform and development; thinking; advice

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）09-0060-03

2014-06-26；

2014-07-04

汪恩滿（1986-），男，安徽省安慶市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，工學(xué)碩士，主要從事國(guó)土資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。