溫州市國土資源局 朱啟群

永嘉縣是浙江欠發(fā)達縣之一，總面積2677平方公里，山地丘陵面積2320.2平方公里，占全縣土地總面積的86.7%。近年來，隨著永嘉縣經濟社會的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，建設用地需求量越來越大，而耕地資源不足全縣土地總面積的14%，用地供需矛盾十分突出?？梢灶A言，在今后一個相當長的時期內，低丘緩坡土地的開發(fā)利用，在全縣耕地開發(fā)、建設用地、村莊建設中的份額將越來越重。有著“八分半山半水一分田”之稱的永嘉，低丘緩坡土地資源豐富，低丘緩坡土地作為全縣土地資源的重要組成部分，為經濟和社會發(fā)展的供地作用將越來越顯現(xiàn)。因此，加快低丘緩坡資源的合理有序開發(fā)，有助于增加永嘉縣土地供給、緩解土地瓶頸，有助于實現(xiàn)耕地、林地占補平衡，保障全縣經濟社會快速發(fā)展。

一、永嘉縣低丘緩坡資源現(xiàn)狀

永嘉縣低丘緩坡土地資源豐富。根據(jù)《永嘉縣低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃》，通過低丘緩坡土地資源抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，全縣共有低丘緩坡土地面積55.536萬畝，占全縣土地總面積的13.8%；潛在可供開發(fā)利用的面積為20.17萬畝，占全縣土地總面積的5.0%；通過對潛在可供開發(fā)利用的低丘緩坡土地按坡度級、海拔高程、交通條件等綜合分析，全縣近、中期可開發(fā)的低丘緩坡面積為6.8萬畝，其中可供開發(fā)為耕地3.6萬畝，可供開發(fā)為建設用地3.2萬畝。

二、永嘉縣低丘緩坡開發(fā)的總體思路

永嘉縣屬于山區(qū)縣，人多平地少，耕地資源相對匱乏，土地供需矛盾十分突出。為了節(jié)約耕地，緩解土地供需緊張矛盾，在開發(fā)利用思路上，對城鎮(zhèn)周邊、土地貧瘠的區(qū)塊，經規(guī)劃后適當利用為建設用地，以開拓發(fā)展空間、緩解建設用地緊張的矛盾；對土地層厚、有水源的地塊，經規(guī)劃后調整為耕地開墾區(qū)，以增加耕地資源、解決耕地占補平衡問題；對林地質量較好的成片林地，盡可能保持現(xiàn)狀，以增強生態(tài)功能、改善生態(tài)環(huán)境。

三、永嘉縣低丘緩坡開發(fā)的具體設想

經調查，全縣近期擬開發(fā)50個項目，開發(fā)總面積34560畝，其中擬開發(fā)為耕地項目36個面積27390畝，主要分布在北部山區(qū)鎮(zhèn)，其中巖坦鎮(zhèn)13個，鶴盛鎮(zhèn)9個，巽宅鎮(zhèn)、碧蓮鎮(zhèn)各4個，橋下鎮(zhèn)3個，巖頭鎮(zhèn)2個，上塘中心城區(qū)1個；擬開發(fā)為建設用地項目17個面積10170畝，主要分布于南部城鎮(zhèn)周邊，其中上塘中心城區(qū)4個，甌北城市新區(qū)5個，橋下鎮(zhèn)4個，沙頭鎮(zhèn)2個，橋頭鎮(zhèn)、鶴盛鎮(zhèn)各1個，主要用于發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、文化休閑基地。

四、當前低丘緩坡開發(fā)利用面臨的主要問題

2006年以來，永嘉縣按照《浙江省人民政府關于推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》文件要求，積極推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作，共開發(fā)耕地10200畝，保證了全縣耕地占補平衡。但仍存在投入力度不大，質量普遍不高；重點工程邊占邊補還存在面積缺失欠賬等諸多問題。具體表現(xiàn)在：

（一）認識理解較為陜隘

一是沒有從科學發(fā)展角度特別是可持續(xù)發(fā)展角度來理解低丘緩坡的開發(fā)利用，只注重開發(fā)而忽視了對低丘緩坡的保護，開發(fā)的后續(xù)發(fā)展缺乏通盤考慮，重在量的擴大而忽視質的提高。二是沒有從維護農民利益角度來理解低丘緩坡的開發(fā)項目，導致在低丘緩坡開發(fā)利用過程中出現(xiàn)損害農民利益的問題。

（二）林地政策存在瓶頸制約

林業(yè)法律法規(guī)對林地有明確的界定標準，《森林法實施條例》明確規(guī)定“林地包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”，明令禁止毀林開墾。

（三）公共財政投入不足，開發(fā)利用技術難度加大

目前，永嘉縣對低丘緩坡開發(fā)利用工作高度重視，出臺了相應的扶持政策，但由于支持開發(fā)利用的公共財政還是相對較少。據(jù)初步測算，墾造水利設施配套較完善的糧田，每畝需投入30000元左右，墾造旱地每畝需投入25000元左右。

（四）少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部積極性問題

目前，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部認為低丘緩坡開發(fā)情況復雜，點多面廣、政策性強，要承受做大量的群眾工作和解決信訪、化解矛盾等壓力，工作難度大，得到的實惠也不多。

五、推進永嘉縣低丘緩坡開發(fā)利用的對策建議

（一）提高認識，切實做好低丘緩坡開發(fā)利用工作

一是提高全社會對低丘緩坡綜合開發(fā)利用重要性和必要性的認識，由于永嘉縣土地經歷多次開發(fā)，存在著開發(fā)難度大、成本高等現(xiàn)實困難，不少干部群眾都存在畏難情緒，開發(fā)的積極性不高。各地各部門必須把思想統(tǒng)一到省委省政府的決策部署上來，深刻認識加快低丘緩坡綜合開發(fā)利用，是解決經濟社會發(fā)展用地需求的有效途徑，是提升新農村建設水平和改善農民生產生活條件的歷史性機遇，將低丘緩坡綜合開發(fā)利用作為經濟社會發(fā)展的基礎性，全局性工作，使全社會理解、支持、配合搞好低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作。二是從可持續(xù)發(fā)展角度，重視對低丘緩坡的保護。低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作要充分體現(xiàn)保護耕地、保障建設、保護生態(tài)的要求，科學、合理、有效利用土地資源。要按照科學發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的要求，立足于現(xiàn)行法律法規(guī)基礎有序推進，科學論證，合理權衡和選擇開發(fā)項目，杜絕無規(guī)劃盲目開發(fā)造成的不必要損失和浪費。

（二）因地制宜，科學做好相關規(guī)劃編制工作

一是進一步摸清家底。低丘緩坡的綜合工發(fā)利用是一項系統(tǒng)工程，要切實摸清低丘緩坡的區(qū)位、面積、權屬、自然狀況、利用狀況和適宜用途等基本情況，盡可能地把可供開發(fā)的低丘緩坡資源明確到具體地塊。調整相關規(guī)劃，進一步完善后備土地資源信息庫。二是進行充分的可行性論證研究，土地資源的可行性論證是土地開發(fā)決策的重要依據(jù)，對于確定為低丘緩坡開發(fā)后備資源的土地，應充分做好土地的適應性評價和開發(fā)潛力分析，找出制約土地開發(fā)的因素，要進行生態(tài)效益論證，分析開發(fā)可能對生態(tài)環(huán)境造成的影響和后果，制定相應的保障措施，避免由于開發(fā)造成的生態(tài)失衡。同時，還應該進行技術可行性論證，分析開發(fā)所需的技術水平和管理方法有沒有可能在現(xiàn)行的條件下實現(xiàn)。三是做好低丘緩坡的專項規(guī)劃編制工作。要按照“因地制宜、宜農則農、宜建則建、宜林則林”的原則，對低丘緩坡開發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排，針對具體的開發(fā)區(qū)塊，要進一步編制好區(qū)塊開發(fā)利用詳細規(guī)劃，做好項目立項工作，并搞好項目設計。

（三）規(guī)范管理，提高低丘緩坡開發(fā)利用項目質量

一是突出重點。低丘緩坡開發(fā)項目投入資金大、技術要求高、開發(fā)周期長，不能“撒胡椒面”、“鋪攤子”，而應該突出重點，有的放矢。在實際推進過程中，應把坡度低、水電路配套方便、土層好（巖石少、易平整、成本低）的地塊作為重點開發(fā)區(qū)塊，優(yōu)先有序開發(fā)。堅持“四個優(yōu)先”的原則選定項目，即：低坡丘陵優(yōu)先利用，水利交通條件便利的優(yōu)先利用、群眾積極性高的地方優(yōu)先利用、面積較大的區(qū)塊優(yōu)先利用。二是強化整合?，F(xiàn)在低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃由各部門分別進行，各自為陣，不利于低丘緩坡資源的整合和綜合開發(fā)利用，在安排開發(fā)項目時，要堅持低丘緩坡開發(fā)與水利設施配套、農業(yè)綜合開發(fā)、農業(yè)示范園區(qū)建設、農村康莊工程、標準農田建設、示范村建設等項目有機結合，切實提高開發(fā)利用的質量和實效，努力實現(xiàn)國土資源利用良性循環(huán)和效益最大化。三是有序推進。在開發(fā)利用過程中要避免一哄而上、開發(fā)而利用率不高問題的發(fā)生，做到整體工作有序推進，以充分發(fā)揮土地的利用效率。四是規(guī)模適度。對大范圍的低丘緩坡進行平整應有計劃、有重點、區(qū)域統(tǒng)籌進行。要根據(jù)地形的變化進行布局、減少土方量，要避免地形對區(qū)域造成較大分割，加劇用地布局的破碎化。對于區(qū)塊較大的土地開發(fā)形式，可以對低丘緩坡的開發(fā)利用進行遠、中、近期的考慮安排。先進行統(tǒng)一規(guī)劃，然后分步進行，對資金的投入進行分解，形成良好有序的資金循環(huán)體系。

（四）加大投入，完善低丘緩坡開發(fā)利用扶持政策

省政府相繼出臺了低丘緩坡開發(fā)利用的扶持政策，這對低丘緩坡開發(fā)利用工作具有較大的推動作用，但扶持力度總體來說仍不夠強，應強化以下幾方面的工作。一是加大土地開發(fā)資金保障力度。土地開發(fā)專項資金要足額提取、?？顚Ｓ?。采用表土剝離方式開發(fā)的耕地質量好、成本高、允許按項目管理適當提高補助標準。二是加大規(guī)劃空間保障力度。在土地利用總體規(guī)劃中留足空間，優(yōu)化建設用地布局，充分利用低丘緩坡土地資源。三是加大農轉用指標保障力度。在年度農轉指標的安排上，重點保障利用低丘緩坡土地的建設項目；對于低丘緩坡土地開發(fā)為耕地工作成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立指標獎勵機制。四是加大向上爭取的力度。積極呼吁省政府進一步出臺相關扶持政策，適當追加規(guī)劃建設用地指標（城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和新增建設用地規(guī)模指標），適度追加年度農轉用指標，以便加大引導力度、調動基層工作的積極性，進一步深入推進這項工作，更好地保護耕地、保障開發(fā)。五是充分運用市場機制。要按照“誰開發(fā)、誰利用”的原則，積極鼓勵和吸引各類經濟主體參與土地資源開發(fā)，推進開發(fā)項目投資多元化，確保綜合開發(fā)資金需求。

（五）生態(tài)優(yōu)先，加強對低丘緩坡的生態(tài)保護

合理有序的土地資源開發(fā)整治，可以防止水土流失，促進生態(tài)環(huán)境保護。在今后的土地資源開發(fā)利用中，在設計綜合開發(fā)利用的方案時，就要有防止水土流失、確保一定的耕作層以及地力培育等措施和要求，以不破壞生態(tài)環(huán)境，有利于生態(tài)環(huán)境保護為出發(fā)點，做到土地資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護有機統(tǒng)一，堅持科學發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路，提高生態(tài)，經濟和社會效益。

（六）完善機制，加強對低丘緩坡開發(fā)利用土地的領導

低丘緩坡開發(fā)利用是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及農村政策、森林資源保護、產業(yè)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展、農田水利、生態(tài)環(huán)境、地質災害等一系列問題，涉及的地類多，歸屬部門分散，必須切實加強領導，確保低丘緩坡開發(fā)利用土地順利推進。一是建立健全部門協(xié)同機制。通過定期召開部門協(xié)調會，強化溝通，促進協(xié)作，充分對各部門的用地指標，用地布局以及發(fā)展計劃進行整合，做好開發(fā)中涉及審批問題的協(xié)調工作，積極爭取上級部門的支持。同時要杜絕開發(fā)過程中出現(xiàn)未批先用，批而不用的情況。二是建立健全長效監(jiān)督機制。低丘緩坡開發(fā)及資金量大，用地單位多，必須建立嚴格的用地開發(fā)審核制度，資金使用管理制度，施工監(jiān)理制度，竣工交付驗收制度和考核制度，確保按批準面積，批準用途進行低丘緩坡的開發(fā)利用。