韓兵

深化行政審批制度改革的法律問(wèn)題思考

韓兵

進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革，是黨的十八大、十八屆三中全會(huì)提出的重要任務(wù)。新一屆國(guó)務(wù)院成立之初，國(guó)務(wù)院各部門的行政審批事項(xiàng)有1700余項(xiàng)，李克強(qiáng)總理向社會(huì)作出的公開(kāi)承諾，至少要取消和下放其中的1/3(合567項(xiàng))。根據(jù)中央和省委、省政府的決策部署，浙江省在2013年年初啟動(dòng)了新一輪審改，圍繞“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的改革目標(biāo)，打造“辦事最快”政府，自我革命，自我加壓，取得了階段性成效。一年來(lái)，我們結(jié)合法規(guī)規(guī)章清理、開(kāi)展走親心連心活動(dòng)和行政執(zhí)法調(diào)研等工作，對(duì)部分市、縣審改工作開(kāi)展情況進(jìn)行了跟蹤調(diào)研，對(duì)其中存在的問(wèn)題做了一些粗淺的探討。

浙江行政審批制度改革的特點(diǎn)

“減政”，即進(jìn)一步減少審批事項(xiàng)、環(huán)節(jié)、前置條件和層級(jí)。浙江省行政審批制度改革從1999年全面啟動(dòng)，經(jīng)過(guò)前三輪行政審批制度改革，浙江削減近2/3的行政許可和非行政許可審批事項(xiàng)，并不斷創(chuàng)新審批方式，使行政審批制度改革總體上走在全國(guó)前列。2013年的審改工作可謂力度空前。堅(jiān)持“減字當(dāng)頭”，簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步減少審批事項(xiàng)、環(huán)節(jié)、前置條件和層級(jí)，重心下移，權(quán)責(zé)一致，該放就放，能減就減，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策，誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，真正確立企業(yè)和公民的投資主體地位。截止到目前，省本級(jí)保留行政審批事項(xiàng)從2012年初的1266項(xiàng)減少到521項(xiàng)，削減41%。其中省級(jí)行政許可事項(xiàng)從706項(xiàng)減少到425項(xiàng)，非行政許可審批事項(xiàng)從560項(xiàng)減少到92項(xiàng)；非行政許可審批實(shí)施機(jī)關(guān)從57個(gè)減少到30個(gè)；審批環(huán)節(jié)大大減少；審批時(shí)間不斷壓縮。市、縣政府也積極響應(yīng)，如杭州市等提出了“力爭(zhēng)消減50%行政審批事項(xiàng)”的目標(biāo)。

“放權(quán)”，即以實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革為手段，積極推進(jìn)行政審批制度改革。2012年6月，以推進(jìn)舟山群島新區(qū)和義烏國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)為目標(biāo)，向舟山下放400項(xiàng)、向義烏下放357項(xiàng)行政審批和管理權(quán)限。2012年9月，省政府又下發(fā)文件，向各設(shè)區(qū)市及其有關(guān)部門或縣（市、區(qū)）及其有關(guān)部門下放406項(xiàng)省級(jí)行政審批和管理權(quán)限。2013年8月，下放了34項(xiàng)行政審批權(quán)限，近期又將再下放一批省級(jí)權(quán)限。各地充分運(yùn)用省委、省政府下放的權(quán)限，更好、更快地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造更好環(huán)境。比如，原來(lái)需要市級(jí)審批的一些事項(xiàng)，現(xiàn)在直接可以在縣級(jí)辦理；原來(lái)由市轉(zhuǎn)報(bào)省上的事項(xiàng)，現(xiàn)在直接由縣級(jí)向省上報(bào)。

“創(chuàng)新”，即積極推進(jìn)審批方式創(chuàng)新。全面推進(jìn)并聯(lián)審批，規(guī)范完善集中審批，加快建立“四聯(lián)動(dòng)”的審批機(jī)制，創(chuàng)新集聚區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)前置審批方式，建立聯(lián)動(dòng)審批代理服務(wù)機(jī)制。以“減少審批部門、減少審批事項(xiàng)、減少審批環(huán)節(jié)、減少審批時(shí)間”為核心，堅(jiān)持“優(yōu)字為要”，在科學(xué)優(yōu)化審批流程的基礎(chǔ)上，制定詳細(xì)的服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，真正做到能簡(jiǎn)便的就簡(jiǎn)便，讓群眾和企業(yè)少跑路、少受累。2013年5月，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出扎實(shí)推進(jìn)以“四減少、四放權(quán)”為核心的新一輪行政審批改革，逐步做到“辦事不出門、審批不出區(qū)”，力爭(zhēng)把集聚區(qū)建成審批事項(xiàng)最少、審批速度最快、管理服務(wù)最優(yōu)的發(fā)展平臺(tái)。

“建制”，即建立健全規(guī)范行政審批長(zhǎng)效機(jī)制。2009年，為保障省、設(shè)區(qū)的市人民政府依法下放權(quán)力，省政府制定出臺(tái)了《加強(qiáng)縣級(jí)人民政府行政管理職能若干規(guī)定》（省政府令第261號(hào)）。2012年，為推進(jìn)舟山群島新區(qū)建設(shè)發(fā)展，并為下一步全省其他設(shè)區(qū)市放權(quán)提供法律保障，出臺(tái)了《關(guān)于下放行政審批事項(xiàng)推進(jìn)舟山群島新區(qū)建設(shè)發(fā)展的決定》（省政府第301號(hào)令）。同時(shí)，還建立了“三個(gè)機(jī)制”：行政許可事項(xiàng)備案公告和非行政許可審批事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，中介服務(wù)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，行政審批實(shí)時(shí)監(jiān)督制度。

必須堅(jiān)決清除妨礙改革的制度因素

行政審批制度改革對(duì)于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從基層、企業(yè)反映的情況看，比如以前要到市里、省里去辦的事，現(xiàn)在在縣里、甚至鎮(zhèn)里就能解決了，節(jié)省了時(shí)間和成本；以前要一個(gè)部門、一個(gè)部門分頭去跑，現(xiàn)在“聯(lián)合聯(lián)辦”或者“代辦服務(wù)”，方便多了；以前企業(yè)投資項(xiàng)目審批差不多要一年時(shí)間，現(xiàn)在全流程審批100天就夠了，等等。

但是必須清醒地看到，目前審批制度改革仍然不能適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，企業(yè)對(duì)審改要求迫切，寄予厚望。人們總體感覺(jué)審批事項(xiàng)還是太多；下放的審批權(quán)限“含金量”不高，或者對(duì)接不上；“門難進(jìn)”、“臉難看”、“話難聽(tīng)”的狀況雖然大為改觀，但“事難辦”的問(wèn)題依然存在。目前改革已經(jīng)取得了實(shí)實(shí)在在的成效，主要還是體現(xiàn)在審批流程優(yōu)化上，真正減少或者下放的審批事項(xiàng)不多。其中成因，既有認(rèn)識(shí)上的、觀念上的，也有部門利益、部門局限的問(wèn)題，但是最大的制約問(wèn)題還在于制度環(huán)境。

需要重點(diǎn)把握的幾個(gè)問(wèn)題

通過(guò)完善法律制度來(lái)引領(lǐng)和推動(dòng)改革，是踐行法治思維和法治方式的一個(gè)重要舉措。習(xí)近平總書記最近在山東考察期間指出，“該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)”。李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)，“政府履行職能必須依靠法治”。深化行政審批制度改革，目的是為創(chuàng)造更加公平公正的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)權(quán)力公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，最大程度地釋放市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，這要在法律框架內(nèi)推進(jìn)改革。在改革的過(guò)程中，重點(diǎn)需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。一是凡是市場(chǎng)能有效調(diào)節(jié)的就交給市場(chǎng)，要改變政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)多干預(yù)，更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，特別是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，要堅(jiān)決放權(quán)給市場(chǎng)，由企業(yè)自主決策的事項(xiàng)，一律還權(quán)于企業(yè)，建立起面向任何資本的公平市場(chǎng)。二是凡是社會(huì)能有效治理的就交給社會(huì)，要更好地利用社會(huì)的力量，包括社會(huì)組織的力量，對(duì)社會(huì)組織能夠自律管理的事項(xiàng)，要積極轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，努力形成社會(huì)組織能夠自律自治的有效規(guī)范。三是凡是政府的服務(wù)監(jiān)管職能要確保到位，要按照現(xiàn)代政府、法治政府、責(zé)任政府的要求，集中精力、擺正位置，做好監(jiān)管和服務(wù)，做到“到位”不“越位”，“無(wú)事不插手，有事不放手”?？偟膩?lái)說(shuō)，就是堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先和社會(huì)自治的原則，真正放權(quán)于企業(yè)、放權(quán)于市場(chǎng)、放權(quán)于社會(huì)。通過(guò)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的直接干預(yù)領(lǐng)域和范圍，通過(guò)放松規(guī)制向市場(chǎng)和社會(huì)讓渡空間，形成政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、公權(quán)與私權(quán)之間邊界清晰合理、分工合作有度的社會(huì)關(guān)系新格局，從而讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)，讓政府真正回歸到承擔(dān)責(zé)任、提供服務(wù)的權(quán)利本位。

（二）要把握好改革探索與依法行政的關(guān)系。改革本身就要先行先試，總的是要在法律框架內(nèi)探索。在深化行政審批制度改革中，要做到于法周全、于事簡(jiǎn)便。改善行政審批環(huán)境，改革創(chuàng)新力度固然重要，但更重要的是在于把法律制度落到實(shí)處。行政審批制度改革要著重完善法律實(shí)施機(jī)制，不能脫離法律搞突破創(chuàng)新。要遵循“改革與立法并重”的思路，把清理完善現(xiàn)行法律制度作為深化審改工作的重中之重來(lái)抓，進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)規(guī)章的“立、改、廢”工作。改革試點(diǎn)中涉及到的一些需要突破的法律、法規(guī)，要及時(shí)提出法律修改建議，為改革提供法律支撐。要通過(guò)立法規(guī)范非行政許可審批行為，制定涉及有關(guān)保留非行政許可審批事項(xiàng)的立法工作計(jì)劃，明確在規(guī)定期限內(nèi)未獲得法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的非行政許可審批事項(xiàng)一律取消等。對(duì)于成熟的改革經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)上升到法律規(guī)范，用法制固化改革成果。2013年以來(lái)，全省通過(guò)修改地方性法規(guī)，取消了其中8件地方性法規(guī)設(shè)定的9項(xiàng)行政許可事項(xiàng)。2013年10月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》要求，全省開(kāi)展規(guī)章和規(guī)范性文件有關(guān)行政許可規(guī)定專項(xiàng)清理工作，清理了一批與行政許可法規(guī)定不一致的規(guī)章和規(guī)范性文件，同時(shí)正在抓緊起草制定嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的具體措施。

（三）開(kāi)展深化審改工作試點(diǎn)。目前省級(jí)政府在行政審批，特別是在行政許可項(xiàng)目設(shè)定、下放、取消等方面主動(dòng)性很小，需要中央層面給予支持。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議決定“為了推進(jìn)行政審批制度改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”，授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。如能爭(zhēng)取將浙江省確立為行政審批制度改革方面的試點(diǎn)省，全面深化改革探索，依法暫停部分涉及行政審批和中介評(píng)估的法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施。

作者為浙江省人民政府法制辦公室副主任