(中國政法大學 政治與公共管理學院，北京100088)

白少飛

元規(guī)則，一般指稱位于更高層次的、用來指導下一層面規(guī)則的原則，在政治社會領域，可指決定著該社會政治發(fā)展方向與政治制度設計的根本原則和基本共識。任何政治社會都離不開元規(guī)則的指導與支持，不同社會不同階段有不同的元規(guī)則。先發(fā)展國家的元規(guī)則源自于對自由和平等的追求，由此展開了一系列的憲政制度設計和福利制度安排;后發(fā)展國家的元規(guī)則更多地指向社會穩(wěn)定與經濟發(fā)展，并以此為原則來指導和框定一整套的社會制度建構。具體到中國改革開放以來的實踐，已經或正在上升為指導制度安排和體制建構的元規(guī)則，至少包括了社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展、政治民主、國家法治。闡述元規(guī)則形成過程及歷史作用，有利于加深人們對一些制度安排的理解，并能促使人們精準把握它們的科學內涵以符合時代進步和社會發(fā)展，進而發(fā)揮其在恰當設計和安排現(xiàn)實制度方面的功用。

一、元規(guī)則的歷史形成

(一)元規(guī)則的初始形成

中國的改革開放是在政治上撥亂反正、思想上沖破禁錮的基礎上展開的，是在人民生活水平較低、經濟亟須發(fā)展的前提下進行的。其時的社會發(fā)展主題不再是階級斗爭和政治掛帥，已經轉變?yōu)閷ι鐣€(wěn)定的要求和對經濟發(fā)展的期待。要穩(wěn)定、要發(fā)展、要民主、要法制，已經成為當時全社會的基本共識。

以家庭聯(lián)產承包責任制的產生和普遍實行為標志的農村改革，啟發(fā)了人們對高度集中的計劃體制的反思，中央開始著手精簡經濟行政機構，試著用經濟手段來管理經濟。1982 年經全國人大常委會批準成立了國家經濟體制改革委員會，以加強對經濟體制改革的指導和協(xié)調。之后，中國社會的注意力從農村經濟體制改革轉向了城市綜合改革。1984 年十二屆三中全會闡明了加快以城市為重點的整個經濟體制改革的必要性、緊迫性，規(guī)定了改革的方向、性質和任務，初步提出了以政企分開為核心來轉變政府職能，在精簡的基礎上進行機構調整。改革的目的就是為了克服官僚主義，提高行政效率，解放生產力，促進生產力的發(fā)展。

其實，在鄧小平1980 年講話《黨和國家領導制度的改革》和1982 年講話《精簡機構是一場革命》發(fā)表以后，政治體制改革就提上了日程，但是同經濟改革相比，還不具有明顯的緊迫性。只是到了20 世紀80 年代中期，為適應經濟發(fā)展和行政改革的深化，政治體制改革才顯得格外急迫，因為不改革政治體制，不僅不能保障經濟改革成果，使經濟改革難以繼續(xù)前進，還將阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)。1987 年提出的社會主義初級階段理論，全面闡述了當時的歷史條件和現(xiàn)實基礎，給定了發(fā)展的目標和任務。整個社會思想涌動，憧憬社會變革，期待政治進步，但是，欲速則不達。以剛剛進行十年改革開放的基礎，權利(力)結構調整的能量釋放顯然超出了當時經濟社會結構和文化結構可以容納的限度。中國社會由此進入了一個簡短的調整期。

(二)元規(guī)則的時代重建

經過20 世紀80 年代價格雙軌制的過渡和新經濟成分的發(fā)展，中國經濟體制逐步開始轉型。從1992 年鄧小平發(fā)表南方談話到十四大確定建立社會主義市場經濟體制，開啟了一個一切圍繞市場、一切為了增長的時代。這一時期的經濟改革確實帶來了社會總體水平的上升，帶來了持續(xù)高速的經濟增長，中國的國力也因此不斷躍升。但是，長期以來重視經濟政策而輕視社會政策，使得社會民生問題變得尤其突出，這些問題開始讓人們思考經濟增長的代價。

特別是在經歷了2003 年“非典”危機后，人們開始思考執(zhí)政理念與改革方向的問題。2003年7 月全國防治“非典”工作會議首次提出了“全面發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀”的表述。同年10 月十六屆三中全會第一次正式、完整地提出了科學發(fā)展觀，開始科學地認識增長和發(fā)展的差異。2004 年十六屆四中全會首次強調要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，促進社會公平和正義。其實，對于今日中國來說，社會發(fā)展與經濟發(fā)展應該是可以統(tǒng)一并相互促進的，應該看到現(xiàn)在效率方面出現(xiàn)的問題，恰恰是因為在公平方面做得不夠好，致使改革和發(fā)展的動力不足。同時，促進社會公正還可以有效地維護政治和社會穩(wěn)定，為民主政治的發(fā)展奠定基礎和營造氛圍。十八大和十八屆三中全會提出要進一步完善和發(fā)展制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在新的歷史起點上實現(xiàn)中國夢，不斷增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信。

二、元規(guī)則的科學認識

元規(guī)則不是脫離社會兀自產生，而是通過社會逐步形成的。人們對于元規(guī)則的理解，也有一個從相對直覺到科學認識的過程，這始終制約著一個社會的制度安排和政治發(fā)展。恩格斯揭示道:“原則不是研究的出發(fā)點，而是它的最終結果;這些原則不是被應用于自然界和人類歷史，而是從它們中抽象出來的;不是自然界和人類去適應原則，而是原則只有在符合自然界和歷史的情況下才是正確的?！保?］所以，在某種意義上講，理解元規(guī)則就構成政治社會發(fā)展的現(xiàn)實需要和未來面向。

(一)理解“穩(wěn)定壓倒一切”

穩(wěn)定，在當代中國有著特定的涵義，是指一種政治團結、社會安定的局面，且作為其他一切的前提和基礎。鄧小平曾提出穩(wěn)定壓倒一切。十四大將穩(wěn)定與改革、發(fā)展作為我國現(xiàn)代化建設事業(yè)的有機組成進行考慮:穩(wěn)定是前提，改革是動力，發(fā)展是目標。應當說，鄧小平站在歷史發(fā)展的高度，把穩(wěn)定作為戰(zhàn)略思想提出來，在今天依然適用。當前中國更是把保穩(wěn)定作為硬任務，這是各級政府的重要責任。然而，怎樣才算穩(wěn)定，如何才能長久呢?

當穩(wěn)定成為一個需要去“保”的目的物時，任何環(huán)節(jié)的疏忽都可能產生一種不穩(wěn)定的結果。事實上，任何維穩(wěn)方案都不能保證一種確定的穩(wěn)定局面，因為，“必?！奔匆馕吨盎蚴А?。

一方面，不能也不必將穩(wěn)定細化為一系列、一整套可分、可查、可督的表征性指標。穩(wěn)定不是從國家的實際需要或理由中推演出來的，而應當從其本義來推理。穩(wěn)定需要轉化為秩序，即一種結構的合理和狀態(tài)的均衡，這才是一種訴諸常識、不囿于教條的理解。一個結構復雜的社會就好比一個波瀾壯闊的大海，無風三尺浪是它的常態(tài)，若然水面波瀾不驚，沒有半點漣漪，水下則可能是暗流涌動，不知何處是漩渦，這樣的水面反倒是危機四伏，暗藏的可能是海嘯般的狂濤洶涌。

另一方面，如何才能長久地保持穩(wěn)定?亨廷頓認為，“不同的態(tài)度是通過行為反映出來的，而共同體所能容納的也不會是任何方式的‘聚合’，而是一種有規(guī)律的、穩(wěn)定的和持久的聚合。總之，聚合必須制度化?！保?］因此，一個社會的政治秩序，一是應當通過創(chuàng)建政治制度，使得不同利益群體的表達有管道，公共意志集中多渠道，建構起公認權威，從而維系一個復雜社會的政治共同體;二是需要訴諸人們對自身價值和自我能力的自信，增強人們對未來生活和發(fā)展夢想的信心，至少在某種程度上，構筑好穩(wěn)定必須依賴的最低保障水平線，從而建構一個組織良好的社會。

(二)理解“發(fā)展是硬道理”

發(fā)展，在中國一般是指經濟增長。十三大確定了社會主義初級階段基本路線，堅定而鮮明地指出以經濟建設為中心。1992 年鄧小平南方談話更對堅定發(fā)展下了注解:這條路線要管一百年，動搖不得;發(fā)展才是硬道理。早在改革開放之初，中央就把搞好經濟建設看作當前最大的政治，是一個長期的任務，即使發(fā)生了大規(guī)模戰(zhàn)爭，之后也要繼續(xù)或者重新發(fā)展。就是這樣一種精神，一種理念，直至今日中國仍在堅持;也正是這樣一種共識、一種氛圍，促成了中國三十多年來的高速發(fā)展。

現(xiàn)實中國立于“增長共識”的基礎之上，各級官員“為增長而競爭”的政績觀，成為經濟持續(xù)增長的最主要原因之一。發(fā)展可以化約為增長，但增長絕對不等于發(fā)展，而且如此增長的結果不僅政治色彩濃，高速增長也產生了日益加重的社會成本。為什么政績工程總是層出不窮?為什么總是竭澤而漁式地發(fā)展?為什么政府行為與民眾需求總不那么合拍?上項目，出政績，建開發(fā)區(qū)，增GDP 等，都形象地說明了這一政績導向、增長至上的威力。

當人們把增長作為數(shù)值增加并且孤立計算時，就不可避免地由經濟問題而衍生出民生問題、生態(tài)問題乃至政治問題，因為，作為一個經濟人的理性算計，出現(xiàn)諸如錦上添花而非雪中送炭、避重就輕而非迎難而上、資源集中而非基礎均衡等現(xiàn)象也就成為理所當然。需要把增長共識轉化為發(fā)展共識，以此來破解保增長和惠民生這一對“緊張關系”;尋求以“導向—行為—評價”為分析基點，樹立“為發(fā)展而競爭”的政績觀，建構一套整體的、綜合的和內生的指標體系，以此來激勵發(fā)展思路創(chuàng)新和增長方式轉變。十八屆三中全會已強調將完善考核評價體系，糾正單純以增長速度評定政績的偏向，加大資源、環(huán)境等指標的權重等。當然，指標設計是一回事，作為考核結果和依據(jù)影響地方官員們的政治前景和動力是另一回事。政績觀及政績評價模式之所以是中國發(fā)展的主要問題，在于它自始至終的深刻影響。

(三)理解民主與法制/法治

民主與法制，同穩(wěn)定和發(fā)展一樣，在改革開放之初就成了社會共識，只是不像前兩條元規(guī)則的口號那樣讓人耳熟能詳。其實，早在“文革”結束之后的20 世紀70 年代末，鄧小平就先后強調為了保障人民民主，必須加強法制;必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”［3］。這既是對“文革”之亂的深切反思，也是堅定走現(xiàn)代政治之路的開始。十五大進一步確定了依法治國方略，“法制”融入“法治”之中。以政治世代交替為核心的黨內民主與以村民自治為代表的基層民主交相輝映，都蘊含著不同程度的民主元素。

根據(jù)中國公民權利的實際擴展過程，民主概念可簡略規(guī)定為平等的自由(權利)，無論是從西方民主史的經驗，還是從中國改革開放以來的民主成長軌跡來看，基本上可以將其化約為對以下各項權利的次第爭取與保護:經濟權利→法律權利→社會權利→政治權利。雖然各項權利的特征都較為明顯，但其發(fā)展不盡是層層演進的，時空難免交叉。這四項權利不是從政治學原理中直接拿來的，而是透過原理來管窺發(fā)展軌跡，從對軌跡的解析中得來的;不是先驗的，而是提煉的，是歷史自身的邏輯。

經濟權利。1978 年，安徽小崗村18 位農民冒著風險，在土地承包責任書上按下了紅手印，大包干協(xié)議書的內容盡顯了為生存而抗爭的政治藝術與民主意涵。正是他們這一打破既定生產關系束縛、爭取自由經濟權利的自發(fā)行為，揭開了我國農村改革的序幕。1982 年中央一號文件終結了關于大包干對與錯的爭論。農村改革、城市綜合改革，直至建立健全市場經濟體制，以及中國的復關和入世歷程等，都是經濟權利的深化發(fā)展。從這個意義上講，人們自覺不自覺地更多從經濟的角度理解和看待中國三十多年來的改革開放，實際上也不無道理。

法律權利。這是保護生命財產安全不受他人侵犯的最直接藩籬和最根本手段。因此，從將量刑原則和訴訟程序擱置一邊的“嚴打”，到強調證據(jù)、尊重程序和辯護權，一些當年使用頻率較高的投機倒把罪、流氓罪等罪名的消失，包括合同法、物權法在內的民法體系的逐步完善，以及包括行政訴訟法、國家賠償法等法律的出臺，標志著我國開始進入重視保護公民權利和監(jiān)督行政權力的新階段。十五大全面確定依法治國方略、2004 年憲法修正案將人權概念引入憲法，更是人們尋求和擴大法律權利的重要里程碑。市場經濟的發(fā)展和法治社會的建設已是相輔相成，并行不悖;社會的進步篤定要求著法律層面的權利主張。

社會權利。社會權利是公民分享社會進步成果的資格和權利。隨著經濟發(fā)展水平的較大提高，我國自20 世紀90 年代以來逐步建構和完善了社會保障體系，這主要包括社會保險、社會救濟、社會福利等，城鎮(zhèn)初步形成了“五險”及最低生活保障制度，農村也在逐步建立最低限度的醫(yī)療、養(yǎng)老等制度。全體社會成員可以也應當享受到社會福利保障。同時，人們在免于歧視、公平待遇、健康安全等方面的人格尊嚴得到了保障。2003 年“孫志剛事件”終結了長達幾十年的收容遣送歷史。2009 年張海超“開胸驗肺”引起了人們對職業(yè)健康、安全生產等社會權益的深思，這不是一般的工傷事件，也非社會救助能夠解決，而需要在社會制度層面予以反思:社會良知決定著社會質量，人文關懷決定著文明程度。加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，將最大限度地保障人們的社會權益。

政治權利，即公民參與政治的權利。依照我國憲法規(guī)定，政治權利主要包括選舉權和被選舉權，言論、出版等自由，宗教信仰自由，以及通過各種途徑和形式管理國家事務的權利等。這些權利是與平等、自由緊密聯(lián)系在一起的，是對政治資格的確認。政治權利進步的典型表現(xiàn)在于城鄉(xiāng)人大代表比例的調整，從長期以來的8∶1，到1995 年為4∶1，現(xiàn)在則實行了同票同權，反映了一種同等權利的基本要求。村民自治的廣泛實行，說明中國傳統(tǒng)不排斥民主政治，經濟不發(fā)達的社會狀態(tài)不影響政治意識和行為能力，而且，對法律權利、社會福利、政治地位的要求，已在城市現(xiàn)代化和農村城市化的進程中展開，從尋求表達、自主整合到參與政策、組織團體逐步深化，由此成為中國民主成長的推動力。

三、元規(guī)則的多重反思

元規(guī)則屬于政治哲學層面，發(fā)揮著定位、定性、定調、定向、定型等多重作用。對元規(guī)則的理解，不涉及執(zhí)政地位及合法性問題，但卻影響著對根本制度的設計和對現(xiàn)實制度的安排，制約著集體意識的形成和社會氛圍的營造。

(一)元規(guī)則與社會集體意識導向相互影響且直接相關

改革開放以來，中國以功利主義為基本原則定調政治社會發(fā)展，以實用主義為基本原則引導集體意識形成。功利主義關注根本、全局和大多數(shù)利益，是為方向意義上的。實用主義則“主要是一個解決形而上學爭論的方法，否則，爭論就無盡無休……對于這些無論是眼前的還是遙遠的效果所具有的概念，就這個概念的積極意義而論，就是我們對于這一事物所具有的全部概念”［4］。最典型的就是鄧小平同志的“不爭論”思想和“三個有利于”論斷。這在當時的中國是十分必要且意義重大的，否則，在長期“左”的思潮影響和干擾下，是無法進行體制調整和制度安排的。實用主義強調能帶來實際效果的才是與實踐相符合的，其積極作用是明顯的，揚棄了手段層面的計劃與市場之爭，主導了政治層面的各種立場與態(tài)度，促成社會在實踐層面逐步形成了社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展、政治民主、國家法治等元規(guī)則。

(二)準確把握元規(guī)則，有助于增進人們對社會問題的深層理解

近年來，從廈門PX 到南京地鐵，再到青島種樹、什邡鉬銅等項目，引發(fā)了一次次的市民聚集，激起民意沸騰;從貴州甕安、湖北石首，再到溫州村主任之死、貴州德江拆違執(zhí)法等事件，引發(fā)了一次次的網民圍觀，激起廣泛討論。盡管事后各方面都在反思事件為什么會發(fā)生，但從整個后續(xù)進展來看仍讓人擔憂，因為類似事件層出不窮。事實上，思考這些問題并不需要每一次都從體制方面考察原因，只要對元規(guī)則的理解是科學的，就可以找到理性的共識，討論發(fā)展是為了什么，什么才是發(fā)展，怎樣才能永續(xù)發(fā)展;討論不穩(wěn)定的誘因和根本所在，怎樣才能長久穩(wěn)定;討論民主真正存在于何處以及如何保障民主;討論施行法治的障礙所在，厲行法治需要什么。理解問題從元規(guī)則開始，才能堅持科學發(fā)展、保持和諧穩(wěn)定，才能追尋真切民主、事實法治，從而促進社會進步和符合歷史期待。

(三)準確理解元規(guī)則，促進建立人文關懷的社會制度

中國的經濟增長在一定范疇內反映了我們的效率觀念和物本情懷:其作用大，但是有極限的，而且代價不菲。僅以三班倒生產制度為例來反思人的基本價值和權利邊界。三班倒就是將每天24 小時分成三班，每班8 小時，按次序輪換上班。盡管《勞動法》規(guī)定了每周每日工作時間總長，但對于工作時段沒有要求。因此，一些行業(yè)和工廠廣泛采取三班倒，全年生產滿負荷運行，忽視人的生理機能、制度的人性關懷、基本的人權保障，追求效率、產量和利益最大化。人到了生理極限，致使操縱失范，事故頻繁發(fā)生，而且，事故后調查結論多是機器故障、管理不善等技術層面原因，少從制度層面去反思。一些發(fā)生在夜班時刻的事故警示，這已是調整社會基本制度安排時的一個基本考量點?；舨己浪乖谟懻?9 世紀英國改革時認為:“社會的責任是為個人提供維持文明生活水準的手段，而單單讓個人在市場的討價還價中盡力掙到工資是不算盡到責任的?！保?］

(四)準確理解元規(guī)則，使改革超脫方方面面的利益糾葛

“頂層設計”概念自“十二五”以來反復出現(xiàn)在人們的腦海里，是指要在制高點拿出一個對全局全方位改革起到前瞻指導性作用的總體方案。方案不僅要超脫地方和部門的本位利益，更要與社會現(xiàn)實和社會發(fā)展合拍，尤其要準確理解元規(guī)則的意涵及其相互關系，如發(fā)展與穩(wěn)定、民主與法治、發(fā)展與法治、法治與穩(wěn)定的關系等。依靠權力管治而非法律威嚴去維穩(wěn)，犧牲了民主、法治，卻換取不了秩序和穩(wěn)定，因此，法治對信訪的揚棄，才是改革指向。人們參與到政治中，對于公共精神的培育以及社會內在穩(wěn)定的意義是不可估量的?！澳欠N在其中平等的政治權利具有公平價值的自治，其結果是要提高自尊和作為平等公民的政治資格的意識?！@種活動本身是一種積極的享受活動，導致一種較開闊的社會觀并發(fā)展人的智力和道德能力。正如密爾所觀察到的，這個公民學會了權衡各種利益而不僅僅是他自己的利益，學會了受某種正義觀和公共善而非他自己的喜好所指導”［6］，所產生的意義和對穩(wěn)定的作用是難以估量的。

(五)準確理解元規(guī)則，能最大限度發(fā)揮它的正向效用

政治哲學及其變化是整個政治發(fā)展沉淀到社會各個方面的綜合反映，同時又反過來對政治社會產生最深層的影響。發(fā)展、穩(wěn)定、民主、法治等元規(guī)則對中國有著重大的理論和實踐作用，源自人們對長期動亂饑饉的經歷和反思，源自人們對封建專制和人治的記憶及忌憚。十八屆三中全會設立全面深化改革領導小組統(tǒng)攬全局，重新思考事關中國大局和復興大業(yè)的根本問題，認真梳理影響中國前進的關鍵動力和主要阻力，重訂目標重構戰(zhàn)略重建信心，不停留在眼前，不糾纏于微細，更多著眼、施動于宏觀層面，這是當前最大的政治和當下較新的思維，也是解答奧爾森在《國家的興衰》中提到的經濟增長、滯漲和社會僵化問題的重要思路。

(六)準確理解元規(guī)則，有助于重構積極的社會氛圍

當發(fā)展不再被縮略或等同于增長以后，官員就少了為GDP 增長率而競爭的政績考慮，整個社會就少了投機的沖動、浮躁的情緒和攀比的心理，進而信仰不再被欲望綁架，道德觀不再屈從于拜物教，力所不及與智不能逮也就不會再成為焦慮和痛苦的源頭，社會心理從而更加健康且變得成熟。當人們不再將穩(wěn)定問題擴大化，也就是對穩(wěn)定內涵的剛性規(guī)定被注重結構和狀態(tài)的秩序替代以后，就可以容忍更多不同的聲音乃至針砭時弊的批評，容納更多不同的利益乃至法律限度內的意見沖突?！叭绻氡３终畏€(wěn)定，當政治參與提高時，社會政治制度的復雜性、自治性、適應性和內聚力也必須隨之提高。”［7］政治參與水平高是現(xiàn)代政體區(qū)別于傳統(tǒng)政體的標志，政治制度化的水平高是發(fā)達政體區(qū)別于不發(fā)達政體的標志。這完全適用于正處于現(xiàn)代化進程中的中國社會。

綜上，我們探討的結論就是:元規(guī)則不僅在于它的原則內容，更在于它的思維方式，它是能作為一種人人都理解的一般政治哲學而服務于社會發(fā)展的。

［1］《馬克思恩格斯選集》(第3 卷)，北京:人民出版社1995 年版，第374 頁。

［2］［7］塞繆爾·p·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華 劉 為譯，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989 年版，第10、73 頁。

［3］《鄧小平文選》(第2 卷)，北京:人民出版社1994 年版，第168 頁。

［4］威廉·詹姆士:《實用主義》，陳羽綸 孫瑞禾譯，北京:商務印書館1979 年版，第26 -27 頁。

［5］霍布豪斯:《自由主義》，朱曾汶譯，北京:商務印書館1996 年版，第83 頁。

［6］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏等譯，北京:中國社會科學出版社1988 年版，第224 頁。