?

深化改革 加快轉型 努力開創(chuàng)會計和金融監(jiān)督工作新局面

財政部副部長劉 昆

2014年是深入貫徹十八屆三中全會精神的開局之年，也是深化財稅體制改革、推進財政監(jiān)督與專員辦工作轉型發(fā)展的關鍵一年，要以高度的責任感和使命感，振奮精神，開拓進取，狠抓落實，做好會計金融監(jiān)督工作，為推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展、深化財稅體制改革和全面建成小康社會做出更大的貢獻。

一、充分認識新時期會計和金融監(jiān)督工作的重要意義

會計和金融監(jiān)管是財政部門強化財政管理、維護市場秩序的重要職責。近年來，各級財政部門對會計和金融監(jiān)督工作高度重視，切實加大檢查力度和工作投入，財政部組織各地專員辦和地方財政部門采取上下聯(lián)動的方式，共檢查9.8萬戶企事業(yè)單位、290戶金融機構和5 421家會計師事務所，查處了一批重大典型案例，先后發(fā)布了12期會計信息質量檢查公告，取得良好效果。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深化經(jīng)濟體制改革，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調控體系、開放型經(jīng)濟體系，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。這些都對會計金融監(jiān)督工作提出了新的更高要求。在新的歷史時期，做好會計金融監(jiān)督工作具有更加重要的現(xiàn)實意義。

會計信息是現(xiàn)代市場體系重要的基礎性信息，也是做好經(jīng)濟和財政管理的基礎性信息。會計信息真實與否直接影響資源在市場中的配置效果和效率，直接影響財源財力的組織征收和財政資金的分配使用、政府管理經(jīng)濟和宏觀調控的能力水平，也直接影響到國際上對我國市場經(jīng)濟地位的認可和投資環(huán)境的信任。因此，加強會計監(jiān)督，提高會計信息的真實性和透明度，有利于確保稅負公平和財政資金合理使用，為財稅政策貫徹落實、深化財稅體制改革提供基礎保障；有利于形成公平競爭、平等交換的市場環(huán)境，保障市場在資源配置中起決定性作用；有利于進一步提高政府宏觀調控能力，推進國家治理體系現(xiàn)代化；有利于構建開放型經(jīng)濟新體制，培育國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢。

財政部作為宏觀經(jīng)濟管理部門，是國有金融機構的主要出資人，進一步深化和加強財政金融監(jiān)管，加大對國有銀行等重點金融機構的監(jiān)管力度，有利于促進金融企業(yè)規(guī)范管理、優(yōu)化信貸資源配置，強化金融對經(jīng)濟社會發(fā)展重要領域的支持；有利于全面建立健全金融風險預警機制，防范金融風險轉化為財政風險，確保國家的金融安全和經(jīng)濟秩序穩(wěn)定；有利于促進財政政策與貨幣政策有效結合，保障金融體制改革和財稅體制改革協(xié)同推進。

二、會計和金融監(jiān)督工作轉型的總體目標和重點

財政部黨組從財政管理改革的大局出發(fā)，立足財政監(jiān)督和專員辦的長遠發(fā)展，明確提出財政監(jiān)督和專員辦業(yè)務要進行轉型。會計金融監(jiān)督作為財政監(jiān)督工作的重要組成部分也必須加快實現(xiàn)轉型，總體目標是：以全面正確履行市場監(jiān)管職能、提高會計信息質量、防范化解金融風險為目標，建立健全日常監(jiān)管和重點檢查有機結合的監(jiān)管機制，進一步完善單位內部監(jiān)督、注冊會計師審計監(jiān)督和政府會計金融監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)督體系，在保障財稅政策執(zhí)行、維護金融市場秩序、服務經(jīng)濟發(fā)展和保障民生、全面深化改革開放等方面發(fā)揮更加積極的作用。在轉型過程中，必須重點把握好以下幾個方面的關系：

（一）把握好會計金融監(jiān)督與財政管理的關系，充分發(fā)揮服務和保障財政中心工作的作用。按照財政部黨組書記、部長樓繼偉要求，財政監(jiān)督和專員辦業(yè)務應當更好地融入財政主體業(yè)務，突顯財政管理特色。通過轉型，各項財政監(jiān)督業(yè)務與財政管理主業(yè)結合將更加緊密。會計金融監(jiān)督必須堅持以服務財政中心工作為核心，以會計信息真實性和透明度為切入點，及時反映宏觀經(jīng)濟運行和財稅管理方面的新動向、新問題，有效發(fā)揮對財政管理改革的促進保障作用。一是要堅持會計金融監(jiān)督檢查與保障財政政策實施與財政增收節(jié)支相結合，嚴肅查處利用虛假會計信息偷逃國家稅收、騙取財稅優(yōu)惠政策、違規(guī)使用財政資金等行為，確保財政收入應收盡收和財政資金得到合理使用。二是要堅持會計金融監(jiān)督檢查與推動財稅體制改革相結合，透過檢查發(fā)現(xiàn)的問題，分析根源、尋找對策，為完善財稅體制積極建言獻策，為推進財政改革提供信息保障。三是要堅持會計金融監(jiān)督檢查與保障和改善民生相結合，密切關注與人民群眾切身利益相關的熱點難點問題，加大對房地產(chǎn)、醫(yī)療、教育、公用事業(yè)等行業(yè)的檢查，促進社會和諧穩(wěn)定。加強小額擔保貸款、涉農(nóng)貸款增量補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼等中央財政補貼資金的審核，引導資金更多地流向小微企業(yè)和“三農(nóng)”。四是要堅持會計金融監(jiān)督檢查與改進國有資產(chǎn)管理相結合，通過對企業(yè)會計信息質量和內部控制規(guī)范執(zhí)行情況的檢查，幫助企業(yè)提高管理水平，增強國有經(jīng)濟主體的活力和競爭力。

（二）把握好政府與市場的關系，進一步完善“三位一體”的會計監(jiān)督體系。十八屆三中全會提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位的問題，并特別強調要全面正確履行政府職能，最大限度減少政府對微觀事務的管理。會計監(jiān)管對象點多面廣，我國現(xiàn)有企業(yè)數(shù)量超過1 500萬戶，財政部門能直接監(jiān)管到的僅占很少一部分，不能追求“包打天下”。因此要重點研究如何充分發(fā)揮注冊會計師社會監(jiān)督的輻射作用。要堅持會計監(jiān)督檢查與促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展相結合，通過加強對會計師事務所全方位、多角度的監(jiān)督，提高事務所核心競爭力和社會公信力，充分發(fā)揮事務所的審計輻射作用。要通過強化監(jiān)管，真正使注冊會計師行業(yè)成為市場經(jīng)濟的防火墻，充分發(fā)揮社會審計監(jiān)督在“三位一體”會計監(jiān)督體系中的職能作用。

（三）把握好維護國家利益和履行國際義務的關系，深入做好跨境會計監(jiān)管談判與協(xié)作。按照對等互利原則與有關國家和地區(qū)開展跨境監(jiān)管合作，積極推動會計審計監(jiān)管等效，不僅關系到我國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實施，更關系到維護國家利益和經(jīng)濟信息安全。一方面，我們必須與國際接軌，按照國際公認準則和國際通行的程序開展監(jiān)管，積極履行有關雙邊協(xié)議，樹立國際公信力和影響力，為國家“走出去”戰(zhàn)略實施創(chuàng)造良好條件。另一方面，我們必須堅決維護國家利益和相關企業(yè)的合法權益，避免檢查結果被有關方面不當利用，更不能泄露國家機密。對如何把握維護國家利益和履行國際義務之間的平衡點，必須予以高度重視。首先，要知己知彼，不僅要系統(tǒng)研究境外市場監(jiān)管規(guī)則和運作模式，也要對內地企業(yè)在境外上市和事務所執(zhí)行跨境審計業(yè)務的情況進行調查摸底，及時了解有關信息，做到心中有數(shù)。其次，在國際監(jiān)管合作過程中，要做到依法、依規(guī)、依序，有理、有利、有節(jié)，強化大局意識、法律意識、紀律意識和責任意識，在國際合作的框架下，堅決維護國家利益和我國企業(yè)的整體利益。第三，要以開放促改革、以改革謀發(fā)展，將開展國際監(jiān)管合作作為一個學習提高的機會，充分借鑒境外監(jiān)管機構先進的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，爭取用3～5年時間，使我國的會計監(jiān)督工作在機制保障、人員素質、監(jiān)管手段等方面有一個大的飛躍，整體水平趕上并超過主要發(fā)達國家，確立我們在國際上的優(yōu)勢和地位。

（四）把握好金融創(chuàng)新和協(xié)同監(jiān)管的關系，把防范化解風險作為金融監(jiān)管工作的生命線。金融組織、金融產(chǎn)品、金融服務正在不斷地推陳出新。融資性擔保公司、貨幣市場基金等影子銀行系統(tǒng)衍生出大量的新的金融產(chǎn)品和新的服務模式，互聯(lián)網(wǎng)金融日益活躍，余額寶、理財通等互聯(lián)網(wǎng)理財產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，給我國銀行業(yè)帶來強烈沖擊。隨著金融領域向非國有資本開放，由民間資本發(fā)起設立的中小型銀行等金融機構將會逐漸增多。我國金融市場體系不斷豐富和完善，對金融監(jiān)管的制度創(chuàng)新和機制建設提出更高要求。財政金融監(jiān)管要發(fā)揮獨立性、權威性、公共性的優(yōu)勢，全面關注金融業(yè)發(fā)展面臨的方向性、長期性問題，更加宏觀地評價金融風險，積極履行對“一行三會”等行業(yè)監(jiān)管部門再監(jiān)督的職能，進一步完善金融監(jiān)管協(xié)調機制，做到監(jiān)管重點各有側重，監(jiān)管問題分工協(xié)調處理，有效促進金融更好地為經(jīng)濟服務。同時，要以金融企業(yè)會計信息質量檢查為抓手，把防范化解風險作為金融監(jiān)管工作的生命線，推動金融企業(yè)加強內部控制，規(guī)范經(jīng)營核算，有效防范金融風險，維護國家金融安全。

三、當前和今后一個時期重點推進的幾項工作

（一）進一步建立健全監(jiān)管機制。檢查是會計金融監(jiān)督工作的重要手段。要充分發(fā)揮財政部統(tǒng)一部署、專員辦與地方財政監(jiān)督機構集團作戰(zhàn)的優(yōu)勢，進一步完善對重點行業(yè)的上下聯(lián)動檢查模式，實現(xiàn)“全國一盤棋”，形成規(guī)模效應和震動效應。要進一步規(guī)范檢查工作程序，完善檢查選戶、查前培訓、現(xiàn)場檢查、查后審理、處罰公告等工作方法和機制，制定一整套明確詳細的規(guī)章制度和操作指南，進一步提高會計金融監(jiān)督的科學化、規(guī)范化水平。要進一步完善集中審理和風險防范機制，減少檢查和處理過程中的隨意性，有效控制行政風險和廉政風險。要研究建立責任追究和重大問題通報制度，督促被查單位整改落實和加大責任追究力度，增強會計金融監(jiān)督的威懾力。

（二）進一步完善監(jiān)管方式方法。繼續(xù)堅持和完善專員辦對證券資格會計師事務所“點對點”監(jiān)管的制度安排，探索對事務所總分所的聯(lián)動監(jiān)管，實現(xiàn)對事務所執(zhí)業(yè)質量、內部治理、財務管理等全方位的監(jiān)督，根據(jù)事務所的規(guī)模、業(yè)務性質、質量控制進行有針對性的監(jiān)管。專員辦要重點探索建立對中央企業(yè)、金融機構和上市公司的日常監(jiān)管機制，根據(jù)國際會計監(jiān)管的需要逐步將境外上市公司納入日常監(jiān)管范圍。地方財政部門也要結合各地財政管理改革的需要，將會計師事務所監(jiān)管與當?shù)卮笮蛧衅髽I(yè)、地方金融機構、重點稅源企業(yè)日常監(jiān)管結合起來，積極推進綜合評價、分類監(jiān)管等監(jiān)管方式創(chuàng)新，不斷夯實會計金融監(jiān)督工作基礎。

（三）進一步提高監(jiān)管技術水平。信息化是會計金融監(jiān)督發(fā)展方向，要充分發(fā)揮信息化監(jiān)管手段的作用。要對會計監(jiān)督檢查軟件及時升級改造，專員辦、省級財政部門要在檢查中全面應用檢查軟件，并積極創(chuàng)造條件推廣到市縣財政部門。要進一步提升注冊會計師行業(yè)監(jiān)管信息平臺應用水平，增加業(yè)務報備日常分析功能，為日常監(jiān)管提供有力技術支撐，增強監(jiān)管的及時性、針對性。要積極推進財政、工商、稅務、證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)、人民銀行等監(jiān)管部門的信息共享，研究建立會計報表單一來源制度，從源頭上解決企業(yè)出于不同目的編制多套會計報表的問題，綜合治理會計信息失真。

（四）進一步加強監(jiān)管隊伍建設。包括會計金融監(jiān)督在內的各項財政監(jiān)督業(yè)務，都必須把推動工作創(chuàng)新發(fā)展的著力點放在依靠干部隊伍素質的提高上，打造專業(yè)化的監(jiān)管隊伍。各級財政部門要多把年富力強、具有專業(yè)資格和檢查經(jīng)驗的干部充實到會計金融監(jiān)督崗位上來，進一步強化學習培訓，堅持每年舉辦監(jiān)督業(yè)務培訓班，鼓勵干部自學考取專業(yè)資格，不斷提高干部的政策理論水平和業(yè)務技能。財政部近期將抽調一批年輕干部到國際會計師事務所實習培訓并參加跨境監(jiān)管檢查，各專員辦要立足大局予以支持。要善于借助外力，逐步建立外部專家?guī)?，聘用社會力量參與監(jiān)督檢查工作，形成政府購買服務的良好機制。要進一步加強廉政建設和作風建設，通過制度建設與監(jiān)督制衡，確保干部隊伍業(yè)務精良、作風過硬、廉潔自律，這樣才能贏得被查單位的認可，也是對廣大監(jiān)督干部的最好保護。

（五）進一步提升監(jiān)管成效與品牌形象。會計金融監(jiān)督要進一步突出重點，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的熱點、全面深化改革的難點和中央領導關注的焦點，更有針對性地開展監(jiān)督檢查。要強化檢查和處理處罰力度，牢固樹立“有重大問題沒發(fā)現(xiàn)是失職、發(fā)現(xiàn)問題不反映不處理是瀆職”的理念，善于發(fā)現(xiàn)問題，敢于揭示問題，嚴于處理問題。要更加注重調查研究，將專項檢查與政策調研相結合，將處理問題與完善制度相結合，更好地為財政管理改革和中央宏觀決策服務。除了必要的監(jiān)督檢查以外，還必須重視對外宣傳，樹立會計金融監(jiān)督的品牌和形象。對內要加強公示公告力度，及時將違法案件向社會公開曝光，提高造假的成本，形成全社會關注和支持監(jiān)督的良好氛圍；對外要加強與境外監(jiān)管機構的溝通協(xié)調，積極宣傳我國在國際監(jiān)管方面的理念和成效，樹立中國監(jiān)管機構的國際公信力和影響力。要充分利用跨境監(jiān)管這個平臺，按照國際慣例和通行做法依法開展檢查，贏得國際社會和各國監(jiān)管機構的信賴，提升中國財政部門監(jiān)管的公信力，打造在國際上有影響力的品牌。

財政部要切實履行好法律賦予的會計金融監(jiān)管職責，進一步加強與審計、稅務、國有資產(chǎn)管理、“一行三會”等部門的溝通協(xié)調，建立重大問題相互移送和通報機制，形成監(jiān)管合力。在財政部門內部，要充分發(fā)揮監(jiān)督檢查、法制、會計、企業(yè)、金融等職能司局以及行業(yè)協(xié)會的作用，綜合運用各種手段，綜合治理會計信息失真問題。專員辦和地方財政部門要進一步加強協(xié)作配合，合理分工，形成重點突出、覆蓋全面的會計金融監(jiān)督體系。

（注：本文系劉昆2014年3月25日在全國會計金融監(jiān)督總結布置會上講話的主要部分）