杭州市國土資源局下城分局 嚴(yán)士兵

土地利用從粗放走向節(jié)約集約

杭州市國土資源局下城分局 嚴(yán)士兵

一、土地利用現(xiàn)狀

下城地處杭州市中心，行政區(qū)域總面積31.46平方公里，其中建設(shè)用地總面積為27.05平方公里，占85.98%，總體以南部武林地區(qū)的城市中心為布局的核心，整個區(qū)域以運河和鐵路為軸線向南北、向西展開土地利用，由南向北逐步從“成熟—發(fā)展中—快速擴(kuò)展—未開發(fā)”的土地利用形態(tài)過渡。

從建設(shè)用地面積的構(gòu)成來看，純商服用地面積為4.83%，加上公共管理與公共服務(wù)用地，則達(dá)到23.23%，與商業(yè)服務(wù)業(yè)集聚的區(qū)域特征相符；基礎(chǔ)性的居住職能是城市的基本特征，下城區(qū)集聚了各個年代的居住空間，有現(xiàn)代高層的，也有多層的，同時也存在許多保護(hù)性的歷史街坊，其住宅用地比例是各類用地中最大的，達(dá)到30.48%；城市行政辦公和公共建筑也有部分分布在下城區(qū)，其中機(jī)關(guān)團(tuán)體用地面積占1.76%；此外，在鐵路沿線和下城區(qū)北部區(qū)域有著大量的工業(yè)用地，整個下城區(qū)的純工業(yè)用地比例為14.1%，倉儲用地為1.99%；由于下城區(qū)近年來對于城市交通的重視，大量快速路和城市主干道不斷竣工建成，現(xiàn)狀道路用地相應(yīng)地也有相當(dāng)規(guī)模，達(dá)到22.78%；其余是一些配套性的公用設(shè)施和特殊用地，兩者總計為0.13%左右；耕地和園地的總比例僅有2.15%。

從現(xiàn)狀土地經(jīng)濟(jì)效益看，商服和工礦倉儲用地產(chǎn)出GDP為105億元/平方公里，實現(xiàn)地方財政收入12.68億元/平方公里。從分行業(yè)企業(yè)利稅分析看，服務(wù)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到92%，其中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重達(dá)到68.89%。

杭州市下城區(qū)內(nèi)有省級文保單位7處，文物保護(hù)點4處，擬保歷史建筑及歷史地段13處。各歷史文化保護(hù)區(qū)按照“保護(hù)范圍—建設(shè)控制地帶—環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)”三級進(jìn)行劃分，以第二級——建設(shè)控制地帶為標(biāo)準(zhǔn)，涉及面積大約47.5公頃，在此范圍內(nèi)的土地開發(fā)要特別注意按照城市歷史文化保護(hù)的要求進(jìn)行。

二、推進(jìn)節(jié)約集約用地的成效

近年來，下城區(qū)在節(jié)約集約用地方面進(jìn)行了積極的探索，通過土地的“優(yōu)用、快用、活用、嚴(yán)用”，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會又好又快可持續(xù)發(fā)展，保障了省、市、區(qū)重點項目的建設(shè)用地，推進(jìn)了存量土地盤活，改變了用地單位的用地觀念，打破了土地利用粗放格局。

（一）做優(yōu)“孵化”工程，提質(zhì)增量零增地

鑒于下城所處的特殊地理位置，突破傳統(tǒng)招商引資的模式，實施“零地招商”，大力發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)，努力挖掘存量資源的使用潛力，使原有建筑物為節(jié)約集約用地“孵化器”，向藍(lán)天要空間、向空間要效益，零增地樓宇經(jīng)濟(jì)為下城區(qū)貢獻(xiàn)了近六成的稅收。

1.零增地樓宇經(jīng)濟(jì)取得新輝煌。全區(qū)已投入規(guī)模以上招商樓宇119幢，實現(xiàn)稅收62.70億元，每平方米稅收貢獻(xiàn)可比增長20.60%；實現(xiàn)稅收超千萬元樓宇73幢，超億元樓宇20幢，其中超十億元樓宇1幢；15幢樓宇入選全市50佳商務(wù)樓宇，數(shù)量和質(zhì)量均為全市首位。

2.零增地集約用地取得新成效。以“服務(wù)型高新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”品牌為指引，提升單位土地投資強度為目標(biāo)，零增地招引以現(xiàn)代服務(wù)為主的優(yōu)質(zhì)企業(yè)和金融總部入駐下城，目前在下城落戶的摩根士丹利基金等金融類企業(yè)有200余家，世界500強、全國500強和民營500強企業(yè)有40余家，高端企業(yè)的集聚效應(yīng)，為集約用地提供了一定的目的支撐。

3.零增地節(jié)約用地取得新突破。在不增加建設(shè)用地的情況下，利用原有建筑發(fā)展特色街經(jīng)濟(jì)，其中絲綢城被命名為省級重點市場、武林路時尚女裝街入選浙江省首批特色商業(yè)示范街、紹興路汽車文化精品街區(qū)榮獲“中國特色商業(yè)街”稱號，實現(xiàn)了在土地不擴(kuò)張情況下經(jīng)濟(jì)社會效益的大幅增長，為中心城區(qū)提高土地利用效率提供了頗有價值的實踐啟示。

（二）做實“盤活”工程，尋求突破拓空間

圍繞“合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化”目標(biāo)，以兩區(qū)多園為“活地”抓手，改革創(chuàng)新，尋求發(fā)展。

1.將原工業(yè)園區(qū)調(diào)整提升為科技園區(qū)作為集約型用地的突破口。依據(jù)“南精北快”戰(zhàn)略，通過運用政策引導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃和綜合管理，將原工業(yè)園區(qū)調(diào)整為科技園區(qū)，其用地結(jié)構(gòu)、容積率等方面都有了較大調(diào)整提高，園區(qū)面積增至315.76萬平方米，商業(yè)建筑容積率由原來的1.1提升為2.5-5，建筑密度由原來的35%調(diào)整為45%-50%，依托園區(qū)建設(shè)創(chuàng)新，把原工業(yè)園區(qū)土地蘊含的財富和生產(chǎn)力釋放出來。2013年，創(chuàng)新中國產(chǎn)業(yè)園企業(yè)入駐率達(dá)到85%，跨境貿(mào)易電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園成功探索國際小包出口快速通關(guān)、結(jié)匯模式，并在全國首批五個試點城市中率先實現(xiàn)實單全流程運作，以上兩家園區(qū)均被命名為市級信息服務(wù)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)園。電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園完成整體提升改造，實現(xiàn)產(chǎn)值20.39億元，同比增長21.37%。

2.將工業(yè)企業(yè)搬遷作為節(jié)約用地的有效途徑。下城區(qū)是率先進(jìn)入城市化的主城區(qū)，土地資源開發(fā)早、密度高、容積率低，土地后備資源嚴(yán)重不足。依據(jù)“退二進(jìn)三”戰(zhàn)略，通過工業(yè)企業(yè)搬遷，既優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高環(huán)境品質(zhì)，又騰出更多的土地資源用以加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。通過100余家工業(yè)企業(yè)搬遷，70余家專業(yè)市場提升改造，整理土地2600余畝。

3.將加大對服務(wù)業(yè)的扶持力度作為提高土地利用效率的重要手段。實現(xiàn)服務(wù)業(yè)增加值591億元，同比增長8.70%，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到92%，位列全省90個區(qū)（縣、市）第一位，其中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重達(dá)到68.89%?！?+3”產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值433億元，同比增長9.15%，特別是信息軟件、電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)等三大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，同比增長15.15%。

（三）做精“挖潛”工程，改造提升促節(jié)地

堅持整體改造上實行分類指導(dǎo)，具體改造措施上實行一村一策相結(jié)合的方式，大力推進(jìn)“城中村”改造。

1.整村搬遷節(jié)地。朝暉街道潮王村、東新街道燈塔村成為我區(qū)“城中村”改造完成整村農(nóng)居拆遷的社區(qū)。以燈塔村為例，全村共拆遷農(nóng)居303戶，搬遷企業(yè)10家，整理土地600.15畝，扣除農(nóng)居安置用地、10%留用地、企業(yè)拆遷安置預(yù)留用地、平衡用地計304.95畝，節(jié)地295.2畝。

2.集中安置節(jié)地。列入“城中村”改造試點的三塘、燈塔、西文三個村共有1112戶農(nóng)居，原農(nóng)居占地面積為679.2畝。依據(jù)《杭州市城中村改造“一村一方案”規(guī)劃》（下城區(qū)試點村），改造完成后人員入住高層公寓，4002人人均居住面積由94.4平方米提高到99.4平方米，公寓占地面積降為245.1畝，節(jié)地434.1畝，人均節(jié)約住宅占地72.3平方米。

3.平衡出讓節(jié)地。依據(jù)“城中村”改造規(guī)劃方案，對通過改造騰出的朝暉六區(qū)B地塊、燈塔R21-02、03、04A、04B地塊和西文PH-02、06、07、08、09地塊等10宗土地將規(guī)劃平衡出讓，挖潛節(jié)地253畝。

（四）做深“倍增”工程，服務(wù)發(fā)展增活力

按照豐富內(nèi)涵、提升品位、形成特色的思路，結(jié)合中心城區(qū)特點，深化改革創(chuàng)新，積極探索節(jié)約集約用地的新模式。

1.通過調(diào)研成果運用推進(jìn)節(jié)約集約用地。組織力量圍繞全區(qū)土地集約利用及潛力挖掘這一主題進(jìn)行了專項深入調(diào)研，調(diào)研地塊涉及工業(yè)倉儲用地約600宗、集體用地約300宗、零星其他用地約120宗，總面積約1.5萬畝。結(jié)合可行性分析，提出可供開發(fā)的潛力用地23塊，總面積241.50公頃，為進(jìn)一步深化農(nóng)轉(zhuǎn)居宅用地的潛力挖掘、集體工業(yè)用地的潛力挖掘和項目帶動北部耕地、園地的利用等土地資源節(jié)約集約利用提供了基本素材，為解決區(qū)域土地資源的嚴(yán)重短缺與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大需求之間的矛盾獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

2.提高核心商務(wù)區(qū)使用強度推進(jìn)節(jié)約集約用地。依據(jù)“現(xiàn)代化精品中心城區(qū)”的發(fā)展定位，通過一系列的規(guī)劃，將老城區(qū)不同建筑功能有機(jī)組合，拓展城市空間利用的強度和廣度，持續(xù)有效的利用城市空間，形成了富有下城特色的商貿(mào)中心的品牌集聚型、金融中心的產(chǎn)業(yè)衍生型、文化中心的總部主導(dǎo)型、會展中心的會展參與型“四型”CBD業(yè)態(tài)，使“黃金地段”發(fā)揮“鉆石效應(yīng)”，土地利用效率得到了數(shù)倍甚至數(shù)十倍的提升。

3.堅持項目帶動推進(jìn)節(jié)約集約用地。牢固樹立“發(fā)展至上、項目第一”的觀念，把項目建設(shè)作為有限土地資源節(jié)約集約利用的主抓手，已建成的城北體育公園、三立時代廣場、燈塔商貿(mào)大樓、新華廣場等項目和開工的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新天地東方茂、喜得寶地塊綜合體、香江國際大廈、華豐商城、永豐大潤超市等項目及正在推進(jìn)的百井坊、杭氧杭鍋等項目，都是將土地節(jié)約集約利用貫穿始終，土地利用效率倍增提升。

三、堅持節(jié)約集約用地助推經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展

節(jié)約集約用地是破解國土資源工作難題、推進(jìn)國土資源長效管理的一條有效途徑。在今后的工作中，要緊密立足下城實際，圍繞“舊城更新改造的整體開發(fā)、城市綜合體開發(fā)與區(qū)域配套功能建設(shè)、綜合型地鐵上蓋物業(yè)-車站綜合體、工業(yè)用地的保護(hù)開發(fā)與再利用、歷史建筑的功能置換利用與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)升級、加強土地混合利用與多中心建設(shè)、低效率用地的適度高強度開發(fā)、向垂直空間要效率-立體開發(fā)與地下空間利用”八大土地挖潛策略，在“科學(xué)編制規(guī)劃，著力加強計劃執(zhí)行；加強部門協(xié)同，建立全程管理機(jī)制；實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測，確保土地集約利用；強化獎懲機(jī)制，激勵權(quán)利人積極性；發(fā)揮市場機(jī)制，提升集約利用程度；依托省市項目，爭取政策穩(wěn)步推進(jìn)；加大制約力度，促進(jìn)低效利用開發(fā)”七大舉措上下功夫，認(rèn)真做好國土資源節(jié)約集約文章，推動資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。