許 寧

(泰山學院 體育學院，山東 泰安 271000)

0 前 言

民辦非企業(yè)單位指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的、從事非營利性社會服務活動的社會組織。社會結構理論將社會分為三個組成部分，政府、企業(yè)、社會組織。截至2013年第三季度末，全國共登記社會組織51.13萬個，其中社會團體27.4萬個，基金會3 300個，民辦非企業(yè)單位23.4萬個[1]。隨著社會的進步，事關多數(shù)人福祉的體育事業(yè)也由政府包攬轉向了社會組織承接。2013年十八屆三中全會指出，創(chuàng)新社會治理機制，激發(fā)社會組織活力。體育民辦非企業(yè)單位作為體育社會組織的組成部分，它既有中國社會組織官民不分、政社不分等特點，又有其特定的問題。目前我國以開展體育活動為主要內(nèi)容的民辦的中心、院、社、俱樂部、場館等體育民非單位，都不同程度地面臨一系列問題。在我國的三類體育社會組織中，體育社團發(fā)展最為壯大，相關研究也較多。體育基金會作為非會員制組織，在我國起步較晚。體育民辦非企業(yè)單位實體性較強，通過連續(xù)地、經(jīng)常地向社會提供體育服務謀求自身發(fā)展，較之社團和基金會有特殊意義。因此，如何通過體育民辦非企業(yè)單位法律地位的明晰，解決其發(fā)展過程中存在的困境，是推動我國體育民非及體育社會組織機制創(chuàng)新，激發(fā)其活力，為社會服務的重要議題。

1 相關概念

1.1 體育民辦非企業(yè)單位

民辦非企業(yè)單位的概念在中國最早出現(xiàn)在1988年，而實際上，類似民辦非企業(yè)單位的機構在中國很早就有，只不過那時被稱作民辦事業(yè)單位。1998年 頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第一次使其正式成為法律上的概念[2]。《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》于2000年10月24日經(jīng)國家體育總局通過并發(fā)布施行。體育類民辦非企業(yè)單位常簡稱為體育民非。根據(jù)國家體育總局和中華人民共和國民政部聯(lián)合發(fā)布的《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》的規(guī)定，體育類民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、其它社會力量和公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，不以營利為目的的，以開展體育活動為主要內(nèi)容的民辦中心、院、社、俱樂部、場、館等社會組織[3]。根據(jù)《辦法》規(guī)定，體育民非主要從事以下五類業(yè)務：(一)體育健身的技術指導與服務；(二)體育娛樂與休閑的技術指導、組織、服務；(三)體育競賽的表演、組織、服務；(四)體育人才的培養(yǎng)與技術培訓；(五)其他體育活動?！掇k法》因為體育民非天然的體現(xiàn)非營利性的特點，《辦法》同時規(guī)定，體育民非獲取發(fā)展資金的來源主要有以下四個方面：(一)接受捐贈、資助；(二)接受政府、企事業(yè)單位、社會團體、其他社會組織和個人的委托項目資金；(三)為社會提供與業(yè)務相關的有償服務所獲得的報酬；(四)其他合法收入[4]。在我國，體育民非的主要存在形式是青少年體育俱樂部和各類民辦武校等。

1.2 法律地位

法律地位指法律主體享受權利與承擔義務的資格。也用以指法律主體在法律關系中所處的位置，它常用來表示權利和義務的相應程度。法律地位一般由其他社會規(guī)范、習俗先行限定，由法律最終確認后生效。法律地位根據(jù)具體取得方式的不同分為以下兩種：一是自動取得的地位：為法律規(guī)范生效區(qū)間內(nèi)法律主體自動獲得該種權利義務關系，如公民的勞動權；

二是主動取得的地位：為法律主體事實參與法律關系的狀態(tài)為法律承認而獲得，如注冊一家公司法人[5]。從《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》的法律規(guī)定可以看出，體育民辦非企業(yè)單位的法律性質主要體現(xiàn)為公益性和非營利性。

2 體育民辦非企業(yè)單位的法律地位

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，依民辦非企業(yè)單位依法承擔民事責任的不同方式，分別發(fā)給《民辦非企業(yè)單位(法人)登記證書》、《民辦非企業(yè)單位(合伙)登記證書》、《民辦非企業(yè)單位(個體)登記證書》。換言之，民辦非企業(yè)單位分為法人、合伙和個體三種類型[6]。民辦非企業(yè)單位的民事主體地位，具有法人、合伙和個體三種地位。民辦非企業(yè)單位如果是法人，則依法具有民事權利能力和行為能力，能依法獨立享有民事權利和承擔民事義務。民辦非企業(yè)單位如果是合伙性質或個體性質，則不具有法人或其他組織資格。體育民辦非企業(yè)單位同樣面臨此類問題。嚴格地講，體育民辦非企業(yè)單位并非中國的一種制度創(chuàng)新，因為中國沒有公益法人和財團法人的概念，因此，在中國現(xiàn)有法人類型中，找不到特定的歸屬。其實，民辦非企業(yè)單位就是一種公益型的財團法人身份。在中國，體育民辦非企業(yè)單位發(fā)展不足，很大原因是因為相關的法律制度供給不足。

2.1 體育民非的法律特征

體育民非的法律地位，可以從民辦非企業(yè)單位的法律特征得到啟示。民辦非企業(yè)單位的法律特征主要有:(1)不以營利為目的；(2)從事社會服務；(3)初始財產(chǎn)為非國有資產(chǎn)；(4)舉辦者是黨政機關以外的企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及個人；(5)民辦非企業(yè)單位的民事主體地位，包括個體、合伙和法人三種[7]。

民法通則將我國法人類型分為四種：機關法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團法人。民辦非企業(yè)單位不能(或不能完全)歸入上述任何一種法人類型。體育民辦非企業(yè)單位法律地位模糊不清，責權利難以統(tǒng)一。作為大陸法系的國家，我國民法通則所做的四種法人類型的區(qū)分，是將企業(yè)法人與非企業(yè)法人做了預先區(qū)分之后的結果。同時，也是將公法人和私法人也做了預先分類。大陸法系對法人有三種分類辦法：一是按照成立依據(jù)不同，分為公法人和私法人。二是按照成立基礎不同，分為社團法人(譬如足協(xié)、學生會、文聯(lián)、作協(xié)、佛教協(xié)會等)和財團法人。三是按照法人功能不同，分為公益法人(譬如學校、醫(yī)院，不是不盈利，只是不以盈利為目的)、中間法人(譬如商會，社團法人依其有無營利性而定，專指那些不宜歸入營利法人，又不能歸人公益法人的社團法人)和營利法人[8]。

2.2 體育民非法律地位困境

我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人，再把非企業(yè)法人又分為機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人，其實就是綜合參照了成立依據(jù)和法人功能進行的分類。這忽視了按照成立基礎不同進行法人分類的意義。其實，社團法人與財團法人在各自所承擔的角色上均各有成立基礎和功能定位，因此是不難區(qū)分。一是成立基礎不同，凡是以人的集合為成立基礎的是社團法人；凡是以捐助財產(chǎn)為基礎成立的是財團法人。二是功能定位不同。社團法人的目的可以是公益的也可以是營利的；而財團法人的目的只能是為公益事業(yè)，不以營利為目的。

從民辦非企業(yè)單位的職能看，一般而言，民辦非企業(yè)單位具有行政相對人、準行政主體和民事主體三種法律地位和身份。相比較中國其他領域的社會組織，體育社會組織因為與政治的關聯(lián)、操作過程的復雜性、社會效益評定的間接性，對其進行運營監(jiān)管就變得更加復雜。

3 體育民辦非企業(yè)單位面臨的發(fā)展困境

體育社會組織在發(fā)展過程中逐漸形成了一個龐大的體系。有自上而下形成的具有官方身份的全國性體育社團等公益性或調節(jié)性體育組織；有自下而上規(guī)模精煉的互益性草根組織；有公募或私募慈善組織基金會；有各類或游離于法律法規(guī)邊緣的體育民辦非企業(yè)單位。體育民非不像體育社團，聲勢浩大、關乎基本民生，集眾人之眼球，從國家級體育社團的去行政化、實體化改革到為草根體育社團的正名。亦不像體育基金會，缺乏公益基金、組織建設不規(guī)范等問題突出。體育民非發(fā)展中的種種困境，很大程度上是由法律身份不清晰導致并引申而來。正如新制度主義經(jīng)濟學和組織分析中的新制度主義者觀察到的，制度的設計與實施之間存在一定的差異性，很多組織為了獲得合法性，不得不在形式上表示對制度環(huán)境的遵從，在形式上設計某些制度，但組織的實際運行卻和這些形式上的制度分離(Meyer & Rowan，1977；North，1990)[9]。

3.1 對體育民非認識不足導致作用發(fā)揮不夠

在我國，民辦非企業(yè)單位分布不均，教育培訓類的較多，文化、衛(wèi)生、體育、科技、民政、中介服務類的少，群眾需要的服務型的民辦非企業(yè)單位少。體育民辦非企業(yè)單位規(guī)模小、功能弱、服務能力不能適應社會的需要。社會對于體育民非的認識不足，導致公信力低，社會認可度不高。大多數(shù)人認為民辦非企業(yè)單位收費高、服務能力差、誠信度低。逐利傾向嚴重，缺乏誠信和自律機制是體育民非自身存在的主要問題。有些體育民非成立的目的是為了爭取國家的項目和資金，沒有為社會提供服務的意識；有的人舉辦民辦非企業(yè)單位的目的是為了獲利，他們把民辦非企業(yè)單位當作企業(yè)來辦，違背了設立民辦非企業(yè)單位的目的和意義。對體育服務產(chǎn)品的傳統(tǒng)認識使人要么傾向于政府免費提供的體育服務，要么選擇市場化的消費品體育俱樂部。

3.2 體育民非的單位性質難以確定

相當多的體育民非的性質難以界定。按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是非營利性社會服務活動的社會組織，但登記過程中，一些體育俱樂部、體育競賽培訓機構等，難以認定是民辦非企業(yè)單位還是社會服務型企業(yè)，許多還游離于登記之外。另外，資產(chǎn)的性質難界定。體育民辦非企業(yè)單位是利用非國有資產(chǎn)舉辦，但實際工作中，很難認定資產(chǎn)的來源性質，特別是事業(yè)單位舉辦的民辦非企業(yè)單位，更不容易分清哪一部分是國有的，哪一部分是非國有的。由于我國目前在民非管理中的制度匱乏和由于對民非的雙重管理帶來的制度剩余，國家對民非的扶持與鼓勵政策還不夠清晰明確，導致很多體育俱樂部到工商部門登記為企業(yè)性質的商業(yè)俱樂部。

3.3 對體育民辦非企業(yè)單位的監(jiān)管困難

登記管理機關對體育民非的監(jiān)管主要是通過年檢來實現(xiàn)的，但體育民非提供的年檢材料往往不真實，難以核查；有的干脆不參加年檢；有的人員、業(yè)務范圍、地址變動，也不辦理變更登記手續(xù)；有的停辦也不辦理注銷登記手續(xù)，舉辦人不知去向，名存實亡?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定了業(yè)務主管單位的職責是：負責民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記前的審查；監(jiān)督、指導民辦非企業(yè)單位遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，按照章程開展活動；負責民辦非企業(yè)單位年度檢查的初審；協(xié)助登記管理機關和其他有關部門查處民辦非企業(yè)單位的違法行為；會同有關機關指導民辦非企業(yè)單位的清算事宜等。作為體育民非的業(yè)務主管部門，各級體育行政部門由于工作重點實際上不在群眾體育領域，造成管理人員短缺，缺乏相關經(jīng)驗，對體育民非管理不善的情況。

4 結 論

當前對于體育民辦非企業(yè)單位法律地位的認識的混沌，一定程度上影響了這一組織的發(fā)展壯大，還易引起身份差異尋租、社會監(jiān)管不力等問題。體育民辦非企業(yè)單位的法律性質可明確為“公益性的體育非營利法人”。雖然最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第四十條中對包括合伙組織的法人身份等進行了司法解釋，但我國至今沒有一部管理社會組織的“母法”，可適當拓展我國財團法人與公益法人的概念。應該結合我國體育民辦非企業(yè)單位的實際，盡快立法，以適應體育社會組織直接登記的現(xiàn)狀。要做到頂層設計與民間社會組織孵化與培育并行。通過立法，構建一個清晰、適宜的發(fā)展環(huán)境，一系列體育民非在發(fā)展壯大過程中由于法律身份地位引起的問題便可迎刃而解。

[1] 民政部.2013年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告[EB/OL]．民政部門戶網(wǎng)站.

[2] 蘇力，等．規(guī)制與發(fā)展：第三部門的法律環(huán)境[M]．杭州：浙江人民出版社，1999．

[3] 馬志和,張林.非營利體育組織發(fā)展前瞻:一個市民社會的視角[J].天津體育學院學報,2003,18(2):59-61.

[4] 國家體育總局，民政部.體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法[S].2000.

[5] 尹田.論非法人團體的法律地位[J].現(xiàn)代法學,2003(5):12-16.

[6] 稅兵.民辦非企業(yè)單位制度質疑[J].河北法學,2008,26(10):96-99.

[7] 趙立波.民辦非企業(yè)單位:現(xiàn)狀,問題及發(fā)展[J].中國行政管理,2008(9):101-105.

[8] 劉亞坤.法人分類體系研究[D].鄭州大學,2004.

[9] 田凱.中國非營利組織理事會制度的發(fā)展與運作[J].經(jīng)濟社會體制比較，2009(2)：139-144.