席月民 法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所經(jīng)濟法室主任，副研究員

我國地方政府債券的發(fā)展及其立法跟進

席月民 法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所經(jīng)濟法室主任，副研究員

當前，地方政府的債務(wù)規(guī)模已相當龐大，并呈現(xiàn)出繼續(xù)攀升的發(fā)展趨勢。由于我國地方政府債券法律制度尚未健全和統(tǒng)一，其地位尚未擺脫法律上的尷尬。因此，隨著各地償債期限的陸續(xù)到來，投資人對地方政府償債風(fēng)險的種種擔憂已經(jīng)波及地方政府債券，有效防范和控制地方政府債券的各類風(fēng)險日益緊迫。問題在于，科學(xué)建構(gòu)我國地方政府債券法律制度體系仍面臨諸多挑戰(zhàn)，相應(yīng)的立法跟進需要盡快提速。只有抓緊時間修改和完善《預(yù)算法》，并通過制定《公債法》來科學(xué)構(gòu)建我國地方政府債券制度，才能使地方政府依法舉債，依法使用債務(wù)資金，依法籌措還債資金，依法接受公眾監(jiān)督，依法保護投資人利益；真正實現(xiàn)地方政府債券管理的規(guī)范化、透明化與法治化。

一、當前我國地方政府債券的發(fā)展狀況

（一）審計結(jié)果

近年來，為擺脫美國金融危機所帶來的不利影響，地方政府債券作為地方政府融資新的工具選擇，在國家積極財政政策的催生下獲得了快速發(fā)展。為徹底摸清當前政府債務(wù)的總體規(guī)模，尤其是地方政府債務(wù)規(guī)模，國家審計署從2013年8月起，組織實施了第二次全國政府性債務(wù)審計工作。審計的債務(wù)范圍涵蓋中央、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等現(xiàn)有的五級政府，并在2013年12月30日公開了審計結(jié)果。1參見國家審計署2013年第32號審計結(jié)果公告：《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，載國家審計署，http://www.audit.gov. cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html，2014年4月20日訪問。

本次審計備受各方關(guān)注，是目前為止審計覆蓋范圍最廣，同時也是最為嚴厲的一次政府性債務(wù)審計?！度嗣袢請蟆吩u論員撰文稱，這次審計全面摸清了我國政府性債務(wù)底數(shù)，反映了客觀存在的問題，并提出了有效防范風(fēng)險的對策建議，從而為今后的科學(xué)決策、深化改革和完善制度提供了重要參考依據(jù)。2參見《讓“陽光”照向政府性債務(wù)》，載《人民日報》2013年12月31日第02版。

這些年來，地方政府的債務(wù)資金主要投向了市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目。從審計結(jié)果看，地方政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)已逐漸清晰。截至2013年6月底，四級地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為108,859.17億元，雖然銀行貸款和BT仍是各地政府舉債的主要方式，但不難看出發(fā)行債券正在成為新的融資選擇。經(jīng)過審計，各地政府通過發(fā)行債券所負擔的債務(wù)總額已經(jīng)達到了11,658.67億元，尤其是地方政府債券總額為6146.28億元，占地方政府債券類債務(wù)總額的52.72%。審計結(jié)果顯示，我國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)近年來增長較快，部分地方債務(wù)負擔較重，其中部分地方和單位還存在違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的現(xiàn)象。需要引起重視的問題是，地方政府的還債壓力仍然很大。從償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期的地方政府負有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018 年及以后到期需償還的占18.76%。

（二）原因分析

事實上，地方政府債券的走寵，與分稅制后地方政府財政狀況的惡化不無關(guān)系。中央和地方政府之間在分稅制改革中雖然重新劃分了事權(quán)和財權(quán)，但在事權(quán)重心下移而財權(quán)重心上移后，現(xiàn)實中留給地方政府的預(yù)算內(nèi)主要財源卻是有限的：主要是一些收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、增收效益小、征收成本高的中小稅種，而且省級以下的地方政府中越往下越無稅可分，從而造成了地方政府收不抵支、入不敷出的財政困局。許多地方財政收入結(jié)構(gòu)脆弱，被迫依賴于“土地財政”維持生計。然而，在房地產(chǎn)市場的一輪輪調(diào)控中，“土地財政”的不可持續(xù)性已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出來。在造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡加劇的同時，土地腐敗和違法案件增多，耕地流失嚴重，房地產(chǎn)業(yè)的高速增長并未帶來民生福祉的相應(yīng)增進。

實踐中，部分地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中債臺高筑，債務(wù)規(guī)模相當驚人，一些基層地方政府甚至出現(xiàn)了大面積的財政缺口，直接影響到基層公共產(chǎn)品的正常供給。另外，盡管“土地財政”的成本看似不計入國民經(jīng)濟核算體系，但它作為真實的負擔，卻已實際損害到了整個經(jīng)濟體系的健康發(fā)展。而且長期以來，這些成本被轉(zhuǎn)移、隱匿起來，不僅沒有得到很好的消化，反而隨著GDP和國家財政收入的高增長而不斷累積。為解決財政收支矛盾，各級地方政府一方面求助于中央對地方的財政性轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致“跑部錢進”成為地方政府間爭奪中央財政資金的一道非正常風(fēng)景線。另一方面地方又以各種名義大量舉借債務(wù)，負債運營已經(jīng)成為許多地方政府財政運行的顯著特征和官員任內(nèi)常態(tài)。其中，地方政府債券的出現(xiàn)表明，在顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的雙重壓力下，受國家耕地紅線的制約以及樓市日益嚴峻的“空城化”和“空房化”現(xiàn)象，“土地財政”在全球性金融危機面前已難以為繼，地方政府債券正在成為政績驅(qū)動下地方政府實行赤字財政的新型工具。

其實，地方政府債券也是順應(yīng)“權(quán)利證券化”發(fā)展趨勢，適應(yīng)財政分權(quán)后地方政府融資需求，提高金融市場交易效率和交易安全的信用工具選擇。從人類社會和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀歷史看，法律對財產(chǎn)權(quán)利的確認和保障已經(jīng)快步進入“權(quán)利證券化”時代，權(quán)利主體對財產(chǎn)權(quán)利的表述和證明，在技術(shù)上通常要以某種可為其他社會成員識別的信息載體呈現(xiàn)出來，而不再單純依靠權(quán)利主體的自我內(nèi)心確認。3參見陳甦主編：《證券法專題研究》，高等教育出版社2006年版，第1—2頁。地方政府債券作為證券的一種形式，在權(quán)利表示的明確化、權(quán)利內(nèi)容的標準化、權(quán)利轉(zhuǎn)讓的便捷化、權(quán)利實現(xiàn)的簡約化、權(quán)利關(guān)系的規(guī)?；确矫婀δ芡怀?，政府信用進一步增強了其在金融市場上的投資吸引力。不容否認，地方政府發(fā)行債券已經(jīng)成為其市場融資活動中深受投資者青睞的不可或缺的工具或手段。

正因為如此，地方政府債券成為“銀邊證券”，一直被看做是解決地方政府財政收支矛盾、彌補地方財政赤字以及發(fā)展地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的一項重要制度。在稅收收入、轉(zhuǎn)移支付收入以及非稅收入等難以滿足財政資金支出要求的情況下，其為地方政府提供了一種替代性的籌資工具。通過發(fā)行地方政府債券，一方面降低了地方政府在市政建設(shè)等基礎(chǔ)性和公益性項目上的融資成本；另一方面也進一步發(fā)展和完善了資本市場結(jié)構(gòu)，為投資者提供了更多的投資品種選擇，并通過改善地方財政和公共服務(wù)，吸引投資，增加就業(yè)，帶動了地方經(jīng)濟發(fā)展。更重要的是，對地方政府而言，發(fā)行地方政府債券屬于典型的市場行為，由該行為所形成的市場約束和監(jiān)督機制，有利于促進地方政府治理能力的提升，并最終形成推動我國財政體制變革的新動力。4參見華東政法大學(xué)經(jīng)濟法律研究院：《中國地方政府債券制度比較研究：類型和模式》，載《經(jīng)濟法律研究報告》2013年第1號。

二、地方政府債券的風(fēng)險評估

（一）中央代理發(fā)債與試點自行發(fā)債

在我國，地方政府債券只是以地方政府為發(fā)債主體，其本質(zhì)屬于公債，在新中國成立初期就已經(jīng)存在。嚴格意義上講，公債不同于國債。國債通常指的是中央債，而公債不僅包含了國債，而且也包含了地方債。1981年我國恢復(fù)公債發(fā)行后，所發(fā)行的政府債券僅限于中央政府債券（主要為國庫券），后來有些地方政府為了籌集資金修路建橋，也曾發(fā)行過具有中國特色的地方政府債券，即以企業(yè)債券的形式發(fā)行地方政府債券。但到1993 年，地方政府債券被國務(wù)院叫停，原因是中央政府對地方政府還本付息的能力表示懷疑。就地方政府債券而言，其再次發(fā)行則始于2009 年，而且是以中央代理發(fā)債的形式出現(xiàn)。當年2月，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取審議了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》。經(jīng)國務(wù)院批準，由財政部以記賬式國債發(fā)行方式代理發(fā)行地方政府債券，并實行年度發(fā)行額管理。省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行主體和償債主體，承擔還本付息責(zé)任，而支付發(fā)行費和還本付息等具體事務(wù)由財政部代辦。所籌資金主要用于中央投資地方配套的及其他難以吸引社會投資的公益性建設(shè)項目，不得安排用于經(jīng)常性支出。為此，財政部專門制定了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》。

改革開放以來，除中央發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸給地方用于地方項目建設(shè)，以及根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的外債外，實踐中我國并沒有法律意義上的地方政府債券，充其量是以企業(yè)債券的形式發(fā)行地方政府債券，所籌資金用于橋梁、公路、隧道、供水、供氣等地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不過，我國債券業(yè)通常也把地方政府控制的企業(yè)所發(fā)行的企業(yè)債券列為地方債券范疇；其主要原因是，市場普遍認為對于這些地方企業(yè)所發(fā)行的企業(yè)債券，其不但在資金使用范圍上與地方政府債券有“異曲同工”之處，而且地方政府會對之進行擔保。目前，地方政府通過各類國有投資公司的融資平臺所發(fā)行的企業(yè)債券仍然大量存在，從而形成了不容小覷的地方政府隱性債務(wù)。根據(jù)前述國家審計署的審計結(jié)果，截至2013年6月底，我國地方政府所負擔的償還性債務(wù)中，企業(yè)債券共有4590.09億元，占地方政府債券類債務(wù)總額的39.37%，僅次于典型意義上的地方政府債券。

2009年地方政府債券的開閘放行，表明當時地方財政收支緊張狀況已然十分突出，因此地方政府債券遂成為應(yīng)對國際金融危機、擴內(nèi)需保增長的特殊政策措施。2009年至2011年，國務(wù)院批準的地方政府債券規(guī)模均為2000億元。在中央代理發(fā)債的同時，2011年，上海、浙江、廣東和深圳四省市按照經(jīng)國務(wù)院批準的財政部《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，開始試點地方自行發(fā)債。2013年，試點省市再次擴圍，江蘇和山東也加入其中。按照《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》的規(guī)定，試點省市發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務(wù)院批準的當年發(fā)債規(guī)模限額，而且2013年度發(fā)債規(guī)模限額當年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。試點省市的自行發(fā)債，雖受制于國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額，但卻建立了自行組織發(fā)行本省市政府債券的發(fā)債機制。從這兩年的具體情況看，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模正在逐年提高，2012年從過去的2000億元增加到了2500億元，2013年進一步增加到了3500億元。今年是落實黨的十八屆三中全會決定、全面深化改革的第一年，也是實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標的重要一年。今年3月全國人大通過的2014年中央和地方預(yù)算案顯示，地方財政收支差額4000億元，比2013年增加500億元，國務(wù)院同意由財政部代理發(fā)行或繼續(xù)試點由地方政府自行發(fā)行地方政府債券彌補，并列入省級預(yù)算管理。5財政部：《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告——2014年3月5日在第十二屆全國人民大會第二次會議上》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-03/16/content_1855947. htm，2014年4月20日訪問。

值得一提的是，今年地方政府債券的試點取得了新的突破。經(jīng)國務(wù)院批準，今年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島開始試點地方政府債券自發(fā)自還，試點地區(qū)在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。6財政部：《關(guān)于印發(fā)〈2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法〉的通知》（財庫〔2014〕57號），載財政部網(wǎng)站，http://gks.mof.gov.cn/redianzhuanti/guozaiguanli/difangzhengfuzhaiquan/201405/t20140521_1082114.html，2014年5 月30日訪問。同時，財政部進一步強調(diào)了地方政府債券自發(fā)自還試點中信用評級的市場性和規(guī)范性7財政部：《關(guān)于2014年地方政府債券自發(fā)自還試點信用評級工作的指導(dǎo)意見》(財庫〔2014〕70號)，載中國債券信息網(wǎng)，http://www.chinabond.com.cn/Info/18392601，2014年6月15日訪問。，突出了信息披露的真實性、準確性、及時性以及合規(guī)性8財政部：《關(guān)于2014年地方政府債券自發(fā)自還試點信息披露工作的指導(dǎo)意見》(財庫〔2014〕69號)，載中國債券信息網(wǎng)，http://www.chinabond.com.cn/Info/18392649，2014年6月15日訪問。。通過自發(fā)自還試點的信用評級和信息披露，試圖將公眾監(jiān)督引入地方政府舉債的制度體系。這些標志著我國地方政府債券的發(fā)行和管理正在進一步完善之中。

從近年來試點自行發(fā)債的規(guī)?？?，2011 年、2012 年、2013 年地方政府自行發(fā)債規(guī)模分別為229億元、289億元和700億元，占當年地方政府發(fā)債總額的比例分別為11.45%、11.56%和20%。無論是試點地方自行發(fā)債，還是由財政部代理發(fā)債，通過地方政府債券所籌資金的使用與償還都是由地方政府負責(zé)。由此前的國債轉(zhuǎn)貸變?yōu)橹醒氪戆l(fā)債，再到地方政府自行發(fā)債以及自行還債，這一系列變化描繪出了地方政府舉債融資發(fā)展的方向，體現(xiàn)的是中央政府角色和地方政府責(zé)任的變化。中央政府對地方政府債券的政策從“圍堵”轉(zhuǎn)為“疏導(dǎo)”，或者說，由中央主導(dǎo)逐步向地方主導(dǎo)進行轉(zhuǎn)變。強調(diào)項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負，這使地方政府變成了“真正的債務(wù)人”或“顯性的債務(wù)人”。9參見馬洪范：《中央代發(fā)地方政府債券的歷史使命與戰(zhàn)略意義》，載《中國金融》2009年第5期。

截至目前，各地政府仍未獲得自主發(fā)行政府債券的權(quán)力。除試點省市外，國家雖然禁止地方政府自行發(fā)債，但并未禁止由中央政府代為發(fā)債的地方政府融資模式。這種由中央兜底、“父愛主義”式的償債模式必將固化地方債使用上的無效率狀態(tài)。從市場反應(yīng)來看，我國試點發(fā)行地方債的總體規(guī)模并不大。由于是地方政府自主發(fā)行，規(guī)模要比財政部代發(fā)的小，因此雖然流動性稍弱，但一些省市的融資成本目前可能還略低于財政部代理發(fā)行的成本。當然，相比之下，中央代發(fā)地方政府債券在規(guī)范化方面表現(xiàn)了一種進步。由于國債轉(zhuǎn)貸地方是中央發(fā)債，地方使用，不列入中央赤字，因此，轉(zhuǎn)貸資金既不在中央預(yù)算反映，也不在地方預(yù)算反映，只在往來科目中進行列示，這顯然不利于實施監(jiān)督。同時，由于舉借債務(wù)與資金使用的主體脫節(jié)，因此導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清，最終增加了中央財政的負擔和風(fēng)險。

（二）風(fēng)險控制

從當前情況看，有效克服部門主義和地方主義，避免治理規(guī)則出現(xiàn)短期化和碎片化，是擺脫我國現(xiàn)行國家治理體制和公共政策的致命弱點，提升國家治理能力的關(guān)鍵。在現(xiàn)行分稅制下，地方政府財政吃緊的狀況短期內(nèi)恐怕難以得到有效改觀。有條件地適度允許地方政府自主發(fā)債，是解決這一問題的重要選擇。當然，從中央代發(fā)地方政府債券到地方全面實行自主發(fā)行尚需時日，在此期間中央“代理”發(fā)行地方政府債券同樣存在風(fēng)險。

地方政府債券的發(fā)行，一方面作為地方政府的融資工具；另一方面又是金融市場的投資產(chǎn)品，同時聯(lián)結(jié)財政和金融領(lǐng)域，有著獨特的風(fēng)險特征，如信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、財政風(fēng)險、操作風(fēng)險以及公共風(fēng)險等。10參見王勁松：《地方政府債券發(fā)行中的風(fēng)險及防范措施》，載《經(jīng)濟研究參考》2009年第25期。筆者認為，目前我國地方政府債券的風(fēng)險主要以規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險和管理風(fēng)險等形式呈現(xiàn)出來，在債券發(fā)行和流通、資金使用和償還等環(huán)節(jié)還存在市場風(fēng)險、操作風(fēng)險和信用風(fēng)險等。中央對地方政府債券年度額度的控制，雖在一定程度上可以防止地方政府過度舉債，但目前看來，我國的經(jīng)濟發(fā)展仍面臨著改革開放以來前所未有的挑戰(zhàn)。通貨膨脹一直在高位徘徊，內(nèi)需依然不足，政績工程屢見不鮮，盲目舉債所導(dǎo)致的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模越來越大，地方政府債務(wù)預(yù)警機制尚未全面建立，只有對地方政府債券的風(fēng)險作出合理評估并提前做好制度安排，才能避免誘發(fā)各種社會危機。

從發(fā)債程序上看，現(xiàn)有地方政府債券發(fā)行審批程序被簡化為僅需國務(wù)院批準，這種程序上的簡化一定程度上激發(fā)了地方政府的發(fā)債熱情。如果對地方政府發(fā)行債券過于嚴苛，地方政府部分職能的執(zhí)行則會轉(zhuǎn)向依靠轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。由于轉(zhuǎn)移支付具有無償性，債券使用具有有償性，因此有意發(fā)行債券的地方政府或?qū)⒊霈F(xiàn)逆向選擇，地方政府債券的功能或被削弱。令人擔心的是，如若不能對地方政府發(fā)債條件進行有效約束，將地方政府利益訴求法制化，那么轉(zhuǎn)移支付下的隱形博弈不免會在地方政府發(fā)債過程中反復(fù)重現(xiàn)，即利益主體往往以非規(guī)范、非程序、試探性和模糊性等行為方式追求實現(xiàn)自身的利益訴求。在當前的試點階段，償債風(fēng)險和道德風(fēng)險是共生的，嚴格的審批程序應(yīng)當是有效防范地方政府債券違約風(fēng)險的前提。只有建立地方政府債券風(fēng)險的控制指標體系，建立地方政府債券風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，才能有效控制地方政府債券發(fā)行和違約風(fēng)險。但與此同時，也必須通過市場化手段約束地方政府的舉債行為，讓市場決定地方政府的舉債能力，在信息披露、信用增進、信用評級等環(huán)節(jié)加大規(guī)范力度，以提高市場對地方政府發(fā)債的認可度，這是設(shè)置“防火墻”、控制地方政府債券風(fēng)險的必然選擇。

三、地方政府債券的制度建構(gòu)

（一）法律檢討

毫無疑問，發(fā)行地方政府債券有利于改變地方政府傳統(tǒng)融資的路徑依賴，改善分稅制下中央和地方的關(guān)系，緩解地方政府的財政困境。然而，問題的關(guān)鍵在于，公眾并不擔心因此所產(chǎn)生的債務(wù)壓力，擔心的則是地方政府發(fā)債本身缺乏應(yīng)有的規(guī)范和有效監(jiān)管。在探討地方政府債券的規(guī)范化、透明化和法治化發(fā)展時，切忌“妖魔化”地方政府債券。

財政部自2009年開始制定并下發(fā)了《關(guān)于做好發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)工作的通知》、《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》、《財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》、《財政部代理發(fā)行地方政府債券財政總預(yù)算會計核算辦法》、《2009年地方政府債券資金項目安排管理辦法》、《財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券招投標和考核規(guī)則》等制度性文件。對地方政府債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督等工作作出了明確具體規(guī)定，而且每年還會總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)出臺一些新的規(guī)定；但就建立一套包括規(guī)?？刂?、風(fēng)險預(yù)警、債務(wù)預(yù)算、債務(wù)審批、債券發(fā)行和流通、資金使用與償還等在內(nèi)的基本法律制度體系而言，仍然有待立法的扎實跟進。

多年來，我國地方政府債券的發(fā)行受到了1994年《預(yù)算法》的嚴格限制。該法第28 條明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！蹦壳翱磥?，雖然地方政府債券的規(guī)模在不斷擴大，但其地位尚未擺脫法律上的尷尬。按照這一規(guī)定，只有經(jīng)過特別立法和國務(wù)院的批準，地方政府才可以發(fā)行地方政府債券。從實踐來看，2011年以來國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺了多項制度，旨在規(guī)范和加強政府性債務(wù)管理，包括財政部在完善國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，組織清理規(guī)范地方政府融資平臺公司，建立地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況，以及金融監(jiān)管部門通過加強對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，使貸款規(guī)模得到有效控制。同時地方各級政府也相繼出臺債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項。但從統(tǒng)計數(shù)字看，截至2013年6月底，全國也只有23個省級、298個市級、1736個縣級出臺了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，分別占省級、市級、縣級總個數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%。11參見國家審計署2013年第32號審計結(jié)果公告：《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，載國家審計署，http://www.audit.gov. cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html，2014年4月20日訪問。今年政府預(yù)算報告中財政政策工作重點中提到，要賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，這和《預(yù)算法》修改方向基本一致。地方政府債券的制度建設(shè)仍不盡如人意：多頭立法所形成的碎片化與立法層級低所導(dǎo)致的短期化，不但未能克服《預(yù)算法》的消極限制，而且直接削弱了法律制度應(yīng)有的執(zhí)行力。

（二）政策指引

推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標，進一步深刻學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神。十八屆三中全會所作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這為建立權(quán)責(zé)明晰、多元化的城市建設(shè)投融資體制指明了方向。

美國的市政債即屬于地方政府債券。其主要分為兩類：一類是一般責(zé)任的政府債券，其以政府的全部收入作為債務(wù)的抵押；另一類就是收入保障型的債券，僅以發(fā)債項目所產(chǎn)生的收入作為償還債券本金和到期利息的保障。12美國把市政債（Municipal bonds）分為一般責(zé)任的政府債券（General obligation bonds）和收入保障型的債券（Revenue bonds），關(guān)于美國地方債的分類和介紹，可以參見美國證監(jiān)會網(wǎng)站，http://www.sec.gov/investor/alerts/ municipalbonds.htm，2014年4月20日訪問。由于美國的地方政府債券市場規(guī)模和交易量最大，因此不少發(fā)展中國家在發(fā)展本國地方政府債券時都以美國的分類標準作為參照。我國的“十二五”規(guī)劃把地方債和市政債作為兩類產(chǎn)品進行了描述，其中，地方債強調(diào)的是發(fā)行主體，而市政債則強調(diào)的是資金使用范圍。但通常情況下，二者其實是重合的。從我國情況看，各地政府既可以通過混合使用市政債券和資產(chǎn)證券化，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會資本的轉(zhuǎn)讓，也可以將城鎮(zhèn)化項目的未來收益作為支撐，通過項目收益?zhèn)?，積極探索多樣化的市政項目發(fā)債模式。這里的區(qū)別主要在于，項目本身收益是否具有完全償債能力，如天然氣、自來水、高速公路等，該類項目可以通過收費獲取穩(wěn)定收益，實現(xiàn)還本付息。只要以項目收入作為償債來源，就可以發(fā)行項目收益?zhèn)?。但如果項目自身收益不能完全償還債務(wù)，而加上其附加價值可滿足償債要求，對于這類項目，國際上一般混合使用市政債券和資產(chǎn)證券化。但如果項目自身收益加上其附加價值不足以完全滿足償債要求，償債缺口還需要用地方政府財稅收入予以彌補，則這類項目的償債就需要綜合項目收益、土地增值收益和財政補貼等因素共同搭建其償債結(jié)構(gòu)。13參見劉煜輝：《地方政府債務(wù)風(fēng)險可控 城建投融資機制亟待改革》，載《金融時報》2014年5月1日第02版。目前市場上已經(jīng)看到了資產(chǎn)支持票據(jù)類產(chǎn)品，其運作模式與收入保障型地方債類似，也沒有制度障礙。這其中需要引起重視的問題是，當項目收費期滿，就必須嚴格依照招募說明書以及法律規(guī)定對項目善后事項進行合理處理，而不能出現(xiàn)類似鄭州黃河大橋那樣的“無限期” 收費。當然，如果以資產(chǎn)支持票據(jù)為起點，那么我國收入保障型地方政府債券的發(fā)展或?qū)⑻崴佟?/p>

今年全國人大財經(jīng)委在針對2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的審議意見中提出，要研究出臺統(tǒng)一、全面、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理辦法，嚴格控制新增地方政府性債務(wù)，將地方政府性債務(wù)分類納入預(yù)算管理，明確管理職責(zé)和償還責(zé)任，嚴肅責(zé)任追究。這種意見很務(wù)實，但卻缺乏治理地方政府債券的頂層設(shè)計，并未突破既有的政府治理思路。

（三）制度建構(gòu)

目前看來，堅持公共財政基本理念，及時修訂《預(yù)算法》，并制定一部符合國情的《公債法》已成為當務(wù)之急。筆者認為，《公債法》應(yīng)涵蓋公債的發(fā)行、流通、轉(zhuǎn)讓、使用、償還以及管理、監(jiān)督等諸多內(nèi)容，并堅持適度、規(guī)范、公開、高效原則；在針對地方政府債券的立法進行設(shè)計時，應(yīng)重點建立以下三項制度。14席月民：《地方政府債券亟待預(yù)算法國債法規(guī)范》，載《經(jīng)濟參考報》2013年8月13日第A08版。

一是建立地方政府發(fā)債約束制度。要把地方政府的償債能力，作為確定發(fā)債主體資格的首要因素。借鑒國外地方政府債券的管理經(jīng)驗，把負債率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、利息支出率等一系列數(shù)值，作為判斷其償債能力的參照指標。對地方政府發(fā)債的必要性、發(fā)債規(guī)模、償債能力、違約風(fēng)險等進行全面評估，并作出詳盡的評估報告。同時，逐步實行地方政府發(fā)債聽證制度，使?jié)撛诘耐顿Y者對擬發(fā)債政府的債務(wù)情況得到及時了解，并參與發(fā)債決策。此外，加強發(fā)債審批和債務(wù)資金監(jiān)督，強化對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計，對其違規(guī)、盲目的舉債行為依法追究責(zé)任。這樣做的目的在于，通過對發(fā)債資格、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債風(fēng)險以及發(fā)債程序的嚴格規(guī)范，實現(xiàn)對地方政府赤字規(guī)模、債券額度及占GDP 的比重、債務(wù)收入比例等指標以及債務(wù)資金用途、償還機制、審批管理等方面的制度化管理，逐步在更大的范圍內(nèi)確立更具地方自主權(quán)的債券發(fā)行方式，有效制約地方政府的濫發(fā)債行為，增強防范和化解債務(wù)危機的能力。

二是建立地方政府信用評級制度。對地方政府實行信用評級，是評級機構(gòu)對債券發(fā)行人按時、足額償還債務(wù)的能力和意愿的具體意見，是投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考，也是投資者提前預(yù)測地方政府違約風(fēng)險的重要步驟?？梢苑婪兜胤秸l(fā)債中的道德風(fēng)險。由于地方利益容易誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動，因此一旦有條件放開地方政府自行發(fā)債，即應(yīng)當重新審視信用評級在地方政府債券發(fā)行中的科學(xué)定位。信用評級并非地方政府獲得發(fā)債資格的前提，而是在通過其他指標體系評判獲得發(fā)債資格后，把其信用評級等級作為發(fā)債規(guī)模的一個判定指標，借以剔除其中的道德風(fēng)險，建設(shè)信用政府，避免和減少資金浪費，防止地方政府將風(fēng)險向上轉(zhuǎn)嫁。目前，試點省市在自發(fā)自還試點宣傳中，正在逐步推進建立地方債信用評級制度。

三是建立地方政府債務(wù)信息披露制度。地方政府債務(wù)信息公開化是當務(wù)之急。我國地方政府舉債的相關(guān)信息仍局限在政府體系之內(nèi)，政府之外的投資主體處于信息劣勢地位，很難全面準確地衡量地方政府的風(fēng)險狀況，從而基于信息上的不對稱，造成投資決策的偏差。這既不利于投資者對債券市場做出及時、客觀、正確的投資判斷，也不利于投資者提高自身資金的使用效率，并從資金籌集和使用等方面監(jiān)督地方政府。由此，有必要建立和完善地方政府債務(wù)信息披露制度，公開地方政府的債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計劃，讓社會公眾對政府投資建設(shè)項目發(fā)表意見和建議。今年試點自發(fā)自還地方政府債券的信息披露要求已經(jīng)明確，試點地方在發(fā)行地方政府債券時需要公布地方經(jīng)濟狀況、財政收支狀況和地方政府債務(wù)狀況，但從制度建設(shè)層面看，仍需要逐步細化地方債券信息披露標準，并擴大信息披露內(nèi)容范圍，從而強化對地方政府舉債行為的外部監(jiān)督。

公共財政是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和支柱，進一步理順中央和地方的財政關(guān)系直接關(guān)系到政府治理體系的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化與程序化，關(guān)系到不同治理主體之間能否實現(xiàn)良性互動的“善治”效果。在中央和地方的關(guān)系方面，厘清地方政府事權(quán)，進一步明確中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并以事權(quán)為中心合理分配中央與地方的財權(quán)，是今后分稅制改革所面臨的核心問題。明確、合理的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，既是確保地方政府職能“不越位、不錯位、不缺位”的基礎(chǔ)，同時也是配置相應(yīng)財權(quán)和財力的重要依據(jù)。地方政府債券的發(fā)行主體以及最終承擔還本付息責(zé)任的應(yīng)當是地方政府。地方政府發(fā)債權(quán)的核心是重新確立中央政府與地方政府之間的權(quán)力與責(zé)任劃分，這不僅需要立法的扎實跟進，也需要依賴“財政緊急狀態(tài)應(yīng)對制度”和“政府破產(chǎn)制度”的配合。15