張漢國

1985年4月1日，新中國第一部專利法正式實(shí)施，由此揭開了中國專利申請和審查的序幕。近30年來，中國專利審查事業(yè)從無到有、從小到大得到長足發(fā)展，特別是自2008年6月5日《國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》發(fā)布和實(shí)施以來，中國專利審查工作在各個(gè)方面都取得了長足進(jìn)展。突出的表現(xiàn)至少有兩方面，一是審查隊(duì)伍規(guī)模快速擴(kuò)大，審查能力大幅提高，有效滿足了快速增長的專利申請的需要。2008年～2013年，在發(fā)明、實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)申請受理量年均增長23.5%的情況下，審查周期分別從25.8個(gè)月、6.1個(gè)月、9.5個(gè)月下降到22.2個(gè)月、4.3個(gè)月、3.8個(gè)月。二是開發(fā)出先進(jìn)的自動(dòng)化專利審查和檢索系統(tǒng)，為專利申請、審查與管理提供了堅(jiān)實(shí)的信息化技術(shù)支撐，主要體現(xiàn)在2010年中國專利電子審批系統(tǒng)（E系統(tǒng)）、專利檢索與服務(wù)系統(tǒng)（S 系統(tǒng)）的上線和使用。

當(dāng)然，專利審查工作也存在一些問題和不足，主要體現(xiàn)在兩方面，一是專利審查工作激勵(lì)創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高的政策導(dǎo)向作用體現(xiàn)得尚不夠充分，例如對專利申請的政策引導(dǎo)效果總體而言尚不夠明顯，低質(zhì)量專利申請較多，在一定程度上出現(xiàn)了專利泡沫①低質(zhì)量專利申請較多、一定程度上出現(xiàn)專利泡沫有諸多原因，例如資助政策、獎(jiǎng)勵(lì)政策、考核政策等，專利審查只是諸多原因之一，相關(guān)情況可以參見2013年12月發(fā)布的《國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局關(guān)于進(jìn)一步提升專利申請質(zhì)量的若干意見》，http://www.sipo.gov.cn/yw/2013/201312/t20131225_891833.html；通過調(diào)整專利審查政策和操作規(guī)則，可以對減少低質(zhì)量專利申請起重要作用。。二是專利審查質(zhì)量和水平盡管有較大提高，但是距離世界強(qiáng)局還有差距，授予的專利權(quán)的質(zhì)量也有待進(jìn)一步提高②授予的專利權(quán)的質(zhì)量主要受三方面因素的影響，一是發(fā)明創(chuàng)造的水平（取決于發(fā)明人），二是申請的質(zhì)量（取決于代理人、申請人），三是審查的質(zhì)量（取決于審查員）。。這些問題存在，不利于充分發(fā)揮專利制度創(chuàng)新激勵(lì)功能。本文在客觀認(rèn)識(shí)上述成績和不足的同時(shí)，對專利審查工作進(jìn)行了比較系統(tǒng)的研究和思考，提出了現(xiàn)階段改進(jìn)中國專利審查工作的方向和措施。

一、對專利審查的基本認(rèn)識(shí)

（一）專利權(quán)具有雙重屬性

專利審查是圍繞專利權(quán)有無、大小進(jìn)行的審查活動(dòng)，正確認(rèn)識(shí)專利權(quán)的性質(zhì)，是科學(xué)認(rèn)識(shí)專利審查、做好專利審查工作的基礎(chǔ)。

目前對于專利權(quán)的性質(zhì)比較典型的觀點(diǎn)大致有以下幾種。一種觀點(diǎn)認(rèn)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)屬于民事權(quán)利，具有私權(quán)屬性，例如世界貿(mào)易組織的《TRIPS協(xié)定》在其序言中宣示“知識(shí)產(chǎn)權(quán)為私權(quán)”，專利權(quán)作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)的一種，亦不例外。有觀點(diǎn)對上述認(rèn)識(shí)進(jìn)行一定的修正，認(rèn)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為一種私權(quán)公權(quán)化的權(quán)利，兼具有私權(quán)屬性和公權(quán)屬性，二者既互相對立又互相融合，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性是矛盾的主要方面，公權(quán)屬性是矛盾的次要方面③參見馮曉青等：《試論知識(shí)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性及其公權(quán)化趨向》，載《中國法學(xué)》2004年第1期。。亦有觀點(diǎn)進(jìn)一步認(rèn)為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的公權(quán)屬性并非處于對私權(quán)屬性進(jìn)行限制和補(bǔ)充的從屬地位，而是與私權(quán)屬性同等重要，私權(quán)因素體現(xiàn)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法對個(gè)人利益的保護(hù)，公權(quán)因素則體現(xiàn)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法對公共利益的關(guān)注④參見崔美艷：《知識(shí)產(chǎn)權(quán)二元屬性論》，山東大學(xué)碩士論文，2007年。。有的觀點(diǎn)則更加強(qiáng)調(diào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的公權(quán)屬性，例如英國知識(shí)產(chǎn)權(quán)委員會(huì)闡明的觀點(diǎn)：“不管對知識(shí)產(chǎn)權(quán)采取什么樣的措辭，我們更傾向于把知識(shí)產(chǎn)權(quán)當(dāng)作一種公共政策的工具，它將經(jīng)濟(jì)特權(quán)授予個(gè)人或是單位完全是為了產(chǎn)生更大的公共利益?！庇杏^點(diǎn)則嘗試多維度來認(rèn)識(shí)和解讀知識(shí)產(chǎn)權(quán)的屬性，認(rèn)為“從價(jià)值目標(biāo)和制度功能的多維角度出發(fā)，可以對知識(shí)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)進(jìn)行不同的描述；在私人層面，它是知識(shí)財(cái)產(chǎn)私有的權(quán)利形態(tài)；在國家層面，它是政府公共政策的制度選擇；在國際層面，它是世界貿(mào)易體制的基本規(guī)則?！雹輩⒁妳菨h東：《知識(shí)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)的多維度解讀》，載《中國法學(xué)》2006年第5期。

主張或者強(qiáng)調(diào)私權(quán)屬性的觀點(diǎn)，在實(shí)踐中有利于喚醒權(quán)利意識(shí)，促進(jìn)創(chuàng)新，然而卻難以解釋專利制度建立和發(fā)展過程中的客體范圍擴(kuò)大、授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、保護(hù)期限變化等問題，本文傾向于認(rèn)同專利權(quán)的二元屬性，但是具體認(rèn)識(shí)與上述二元論不盡相同。本文認(rèn)為，專利權(quán)兼具私權(quán)屬性（民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性）和公權(quán)屬性（政策工具屬性），這兩個(gè)屬性在不同階段、不同側(cè)面上各有側(cè)重，在授權(quán)、確權(quán)過程中更多地體現(xiàn)為公權(quán)屬性，在授權(quán)后的權(quán)利行使過程中更多地體現(xiàn)為私權(quán)屬性。做好專利審查工作，既要考慮到專利權(quán)的私權(quán)屬性，對申請人的行為給予足夠的尊重，同時(shí)也要體現(xiàn)專利權(quán)的公權(quán)屬性，注重國家政策價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？梢灶A(yù)見，隨著時(shí)代的發(fā)展、公民權(quán)利意識(shí)的提高，政府權(quán)力的規(guī)范和受限，國家對于私權(quán)的尊重和認(rèn)可力度會(huì)進(jìn)一步加大，專利權(quán)的私權(quán)屬性在審批過程中將體現(xiàn)得更多一些。

（二）應(yīng)注意體現(xiàn)專利審查的行政審批屬性

專利審查是國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局（SIPO）依法進(jìn)行的行政審批，以確定一項(xiàng)專利申請是否應(yīng)當(dāng)被授權(quán)，包括對發(fā)明申請的受理、初審、實(shí)審、復(fù)審，對實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)申請的受理、初審、復(fù)審，以及一項(xiàng)公告授權(quán)的專利是否應(yīng)當(dāng)被宣告無效，包括對發(fā)明、實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)的無效宣告請求審查。作為一種行政審批，專利審查應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行、實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目的以及具有實(shí)現(xiàn)該行政管理目的所必須的行政裁量權(quán)。

專利審查的行政審批屬性，專利權(quán)的公權(quán)屬性，決定了在專利審查時(shí)要注意體現(xiàn)政策工具屬性，注重實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。例如，在具體審查標(biāo)準(zhǔn)尺度的把握等審查政策上，要與國家現(xiàn)階段的科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)。在國家創(chuàng)新體系中，中國專利制度是通過市場化手段實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的制度設(shè)定，應(yīng)當(dāng)成為市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下激勵(lì)科技創(chuàng)新的基本制度，其最核心的制度價(jià)值在于激勵(lì)科技創(chuàng)新，或者更準(zhǔn)確地說是激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，為提升國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。這是我們在制定具體審查政策時(shí)必須要時(shí)刻關(guān)注的總目標(biāo)，也是專利審查制度乃至專利制度存在的基本價(jià)值和目標(biāo)。

二、專利審查所處的階段和外部環(huán)境

（一）專利審查所處的階段

我國的專利審查經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是初創(chuàng)成型階段，從1985年至1993年，以專利法的正式實(shí)施為開端，以專利法第一次修改生效、形成首部《審查指南》并向社會(huì)公布為結(jié)束標(biāo)志。這一時(shí)期，正式開始專利審查，對國外專利審查制度模仿、借鑒并逐漸形成完整體系。二是被動(dòng)調(diào)整、快速融入階段，從1993年至2001年，以專利法及其實(shí)施細(xì)則第二次修改生效、《審查指南》首次修改生效為結(jié)束標(biāo)志。這一時(shí)期，專利申請量平穩(wěn)增長。為了適應(yīng)我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，適應(yīng)我國加入WTO的需要， 對專利審查規(guī)則進(jìn)行了較大調(diào)整和完善，并最終滿足《TRIPS協(xié)定》的要求。這段時(shí)間專利審查規(guī)則的調(diào)整動(dòng)力更多來自國外訴求和壓力，相對而言體現(xiàn)出較為明顯的被動(dòng)性。三是快速發(fā)展、以我為主階段，從2001年至今，期間專利申請量、授權(quán)量迅速提高，審查員規(guī)模快速擴(kuò)大，審查模式出現(xiàn)創(chuàng)新，SIPO迅速發(fā)展成為世界專利審查大局。標(biāo)志性的事件有2009年專利法第三次修改生效、2006年和2010年《審查指南》的兩次修訂，2001年專利審查協(xié)作中心（北京）的創(chuàng)立和發(fā)展，以及2005年知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)局建設(shè)的提出。這一時(shí)期專利審查規(guī)則的調(diào)整更多地從國內(nèi)發(fā)展需求出發(fā)，以解決自身問題為主，以我為主的態(tài)勢比較明顯。

2013年，面對申請量、授權(quán)量快速增加，低質(zhì)量申請逐漸增多，申請量、授權(quán)量與質(zhì)量出現(xiàn)背離的現(xiàn)象日益明顯的現(xiàn)狀，SIPO出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步提升專利申請質(zhì)量的若干意見》⑥http://www.sipo.gov.cn/yw/2013/201312/t20131225_891833.html.。也是在這一年，SIPO采取果斷、有力措施，嚴(yán)把實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)受理和審查質(zhì)量關(guān)，有力地促進(jìn)了申請質(zhì)量和授權(quán)質(zhì)量的提高，取得了明顯成效，外觀設(shè)計(jì)受理量全年首次出現(xiàn)零增長，實(shí)用新型受理量年增長率明顯降低。從長遠(yuǎn)看，2013年很有可能是中國實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)制度發(fā)展史上的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。發(fā)明專利申請依然保持快速增長，但發(fā)明專利申請中存在的申請泡沫現(xiàn)象也已經(jīng)引起了一定重視。SIPO現(xiàn)正強(qiáng)調(diào)以“三性⑦指專利法規(guī)定的新穎性、創(chuàng)造性、實(shí)用性?！痹u判為主線開展發(fā)明專利實(shí)質(zhì)審查，客觀上有助于授權(quán)質(zhì)量的提高。當(dāng)前中國專利審查正處于持續(xù)調(diào)整、變革中，如何因應(yīng)外部環(huán)境和需求，決定了中國專利審查的未來發(fā)展。

（二）專利審查的外部環(huán)境分析

1.國際環(huán)境方面，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

專利審查被動(dòng)應(yīng)對發(fā)達(dá)國家訴求的壓力依然較大。當(dāng)今世界，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，知識(shí)產(chǎn)權(quán)日益成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略性資源和國際競爭力的核心要素⑧參見《國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》。，如何利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度在國際交往中維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益和科技、文化優(yōu)勢，已經(jīng)普遍成為國家外交的主要任務(wù)之一。維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的知識(shí)產(chǎn)權(quán)利益，一般有三個(gè)環(huán)節(jié)：權(quán)利獲取、權(quán)利運(yùn)用和權(quán)利保護(hù)。第二個(gè)環(huán)節(jié)基本上是市場行為，就國家層面更關(guān)注第一和第三個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)今社會(huì)發(fā)展中面臨的諸多問題，從根本上講要靠科技創(chuàng)新來解決，而在諸多知識(shí)產(chǎn)權(quán)中，專利權(quán)是與科技創(chuàng)新聯(lián)系最緊密、影響最大的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，專利審查屬于第一個(gè)環(huán)節(jié)—權(quán)利獲取環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。在專利審查這一環(huán)節(jié)，西方發(fā)達(dá)國家在國際慣例、通行規(guī)則的形成和發(fā)展過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，在新規(guī)則的調(diào)整變化中依然發(fā)揮著主要作用。西方發(fā)達(dá)國家申請人從其自身利益出發(fā)，就專利申請和審查過程中遇到的問題積極提出新訴求，例如在剛剛過去的2013年，美國申請人談?wù)撦^多的中國《專利法》第26條第3款的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)證據(jù)問題。有些訴求還通過該國政府機(jī)構(gòu)提出，可以想見我國在此方面依然面臨較大壓力。

與諸多中小型國家開展審查協(xié)作、提供審查服務(wù)，是中國專利審查面臨的寶貴機(jī)遇。專利審查有兩個(gè)重要特點(diǎn)，一是專業(yè)性強(qiáng)、趨同化程度高。各國在法律和制度上的規(guī)定日益趨同，具體工作環(huán)節(jié)上也有頗多類似之處，一名外語水平好的合格專利審查員經(jīng)過適當(dāng)培訓(xùn)很快就能承擔(dān)另一國的專利審查工作。二是高成本、高投入。一個(gè)國家要建立本國專利審查體系需要很高的成本投入。投入成本主要有兩類，一是信息資源成本，需要足夠全面、詳盡的信息資源，以及較高的自動(dòng)化軟硬件投入以支撐審查檢索；二是人力成本，需要大量具有技術(shù)、法律雙重技能的高素質(zhì)審查人才。基于此，很多中小型國家難以承擔(dān)或者覺得沒有必要承擔(dān)如此大量的成本投入。從專利審查發(fā)展趨勢來看，將來很有可能只剩下幾個(gè)世界性大局⑨不限于國家局，還包括國際組織，比如EPO。開展專利審查，而SIPO應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立性并成為其中之一。那些沒有建立實(shí)質(zhì)性審查隊(duì)伍的中小型國家，以某種形式認(rèn)可上述世界性大局的審查結(jié)論，比如委托其代為審查、直接或者履行一定的國內(nèi)程序后采信其審查結(jié)論，將有可能成為這些國家的現(xiàn)實(shí)選擇，這為中國專利審查提供了廣闊發(fā)展空間，為中國專利審查走向世界，在世界專利審查變革中占據(jù)有利地位，提供了難得機(jī)遇。

在應(yīng)對大局競爭協(xié)作、滿足國內(nèi)市場主體走出去的需求方面，中國專利審查要加快解決能力不足的問題。未來各大局在專利審查業(yè)務(wù)上既有協(xié)作又有競爭。協(xié)作主要體現(xiàn)在審查資源和信息共享，審查結(jié)果相互借鑒和共享，審查程序間銜接和協(xié)調(diào)。競爭主要體現(xiàn)在爭奪未來專利審查業(yè)務(wù)發(fā)展走向的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)到了全面參與全球資源配置和市場競爭的新階段，越來越多的國內(nèi)市場主體正走出國門開拓市場、參與競爭，知識(shí)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)成為國內(nèi)市場主體在這一過程中面臨的主要障礙，為國內(nèi)市場主體走出國門提供專利審查相關(guān)幫助和服務(wù)已經(jīng)成為一項(xiàng)重要任務(wù)。近些年，我國加大國際性審查人才培養(yǎng)，不斷深化專利審查國際交流合作，專利審查國際影響力持續(xù)提升，但在大局競爭協(xié)作、為國內(nèi)企業(yè)走出去提供幫助方面的能力依然欠缺，高水平人才匱乏的瓶頸問題依然存在。

2.國內(nèi)環(huán)境方面，專利審查工作面臨新的考驗(yàn)

一是應(yīng)對低質(zhì)量申請受理和審查的考驗(yàn)。伴隨著國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實(shí)施的不斷深入，知識(shí)產(chǎn)權(quán)社會(huì)環(huán)境顯著改善，專利更加緊密地融入經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)發(fā)展的方方面面⑩參見申長雨在2014年1月全國知識(shí)產(chǎn)權(quán)局局長會(huì)議上的工作報(bào)告（摘編）：http://www.sipo.gov.cn/yw/2013/201401/t20140117_898822.html。，為科技創(chuàng)新成果的出現(xiàn)創(chuàng)造了非常有利的條件。同時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)考核評價(jià)被納入政府評價(jià)體系，地方加大對創(chuàng)新主體專利工作的支持和對專利申請的資助，有力地促進(jìn)了專利申請量的增加。不可避免的是，基于各種人為因素，在快速增加的申請中出現(xiàn)了一些低質(zhì)量專利申請（包括惡意申請）。這些低質(zhì)量申請的存在，耗費(fèi)了寶貴的審查資源，影響了中國專利的良好聲譽(yù)，如何在現(xiàn)有法律框架下，有效遏制不斷增加的低質(zhì)量申請，提高中國專利申請質(zhì)量，給專利審查工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

二是迅速擴(kuò)大的專利審查隊(duì)伍帶來的審查質(zhì)量保障方面的挑戰(zhàn)。2011年中期至2013年底，專利局相繼建立六個(gè)京外專利審查協(xié)作中心，發(fā)明專利審查單位由兩家擴(kuò)展到八家，發(fā)明專利審查員隊(duì)伍由四千多人增加到近八千人。新審查員的快速增加，給審查培訓(xùn)、審查質(zhì)量管理帶來巨大壓力，審查單位的增多，使得不同單位間的審查標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行一致問題日益突出。如何保證審查質(zhì)量，是當(dāng)前專利審查工作面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

三是如何滿足國內(nèi)創(chuàng)新主體對審查周期不斷提高的多樣化需求。隨著專利更加緊密地融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新中，不同行業(yè)、產(chǎn)業(yè)，不同規(guī)模、模式的市場創(chuàng)新主體對專利審查周期提出了更多、更高的個(gè)性化需求，既有審查程序、審查資源調(diào)控模式越來越難以滿足市場創(chuàng)新主體對審查周期的多樣化需求。

三、做好現(xiàn)階段專利審查工作的指導(dǎo)思想和具體認(rèn)識(shí)

（一）指導(dǎo)思想

1.注重市場理念

專利制度作為一種無形財(cái)產(chǎn)權(quán)制度安排，是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分，是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下西方發(fā)達(dá)國家通過市場配置科技創(chuàng)新資源、促進(jìn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)手段，在中國也應(yīng)當(dāng)如此?！皩?shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度是發(fā)揮市場在創(chuàng)新資源配置中決定性作用的基礎(chǔ)手段。依照知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律清晰界定創(chuàng)新成果產(chǎn)權(quán)，保障創(chuàng)新者收益，構(gòu)建創(chuàng)新投入和經(jīng)濟(jì)收益的良性循環(huán)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源市場化配置的關(guān)鍵?！盵11]參見申長雨在2014年1月全國知識(shí)產(chǎn)權(quán)局局長會(huì)議上的工作報(bào)告（摘編）：http://www.sipo.gov.cn/yw/2013/201401/t20140117_898822.html。專利制度作為與科技創(chuàng)新聯(lián)系最為密切的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，以授予壟斷權(quán)這一似乎非市場化形式，實(shí)現(xiàn)的制度目標(biāo)卻是市場化配置科技創(chuàng)新資源，其對促進(jìn)科技創(chuàng)新，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，具有至關(guān)重要的意義。

在專利制度配置科技（技術(shù)）創(chuàng)新資源過程中，關(guān)鍵是通過專利審查，保證授予的專利權(quán)權(quán)利穩(wěn)定、邊界清晰。市場配置創(chuàng)新資源的前提是，市場主體擁有創(chuàng)新成果的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，專利審查中處處體現(xiàn)出對于這一財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的尊重和認(rèn)可。發(fā)明人可以自由選擇通過商業(yè)秘密還是申請專利權(quán)來獲得保護(hù)，一般情況下專利審查程序依申請人申請啟動(dòng)，專利審查過程中申請人可以隨時(shí)撤回專利申請，申請人可以對請求保護(hù)的權(quán)利要求進(jìn)行修改，等等。

2.體現(xiàn)政策的工具屬性

現(xiàn)代政府要做好宏觀調(diào)控，具體化到專利審查領(lǐng)域，就是要體現(xiàn)專利審查的政策工具屬性，實(shí)現(xiàn)專利審查的政策目的。專利是分類的，分類標(biāo)準(zhǔn)既有技術(shù)因素也有市場因素，同樣，要實(shí)現(xiàn)好專利審查的政策目的，也要分門別類具體分析。分析成果應(yīng)最終體現(xiàn)在具體審查政策上，比如不同技術(shù)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)的審查標(biāo)準(zhǔn)，周期管理目標(biāo)，等等。應(yīng)通過對不同產(chǎn)業(yè)、技術(shù)領(lǐng)域的認(rèn)真研究，結(jié)合產(chǎn)業(yè)特征、需求、技術(shù)發(fā)展特點(diǎn)確定不同的審查政策，更好地實(shí)現(xiàn)專利審查的政策目的。

體現(xiàn)專利審查的政策工具屬性時(shí)，要勇于打破慣有思維和惰性，提高專利審查的能動(dòng)性。只要在法律框架下，只要沒有明確的法律限制，就要敢于采取措施，積極嘗試。這在2013年外觀設(shè)計(jì)、實(shí)用新型初步審查過程中已經(jīng)有了很好的實(shí)踐，取得了良好的社會(huì)效果。

3.以滿足國內(nèi)合理需求為導(dǎo)向

審查資源的有限性要求專利審查工作必須聚焦問題，提高效率，滿足實(shí)際需要。當(dāng)前專利審查工作應(yīng)當(dāng)以外部需求為導(dǎo)向，認(rèn)真研究解決各類服務(wù)對象、市場主體反映強(qiáng)烈的突出問題。對外部需求的研究應(yīng)注意三點(diǎn)，一是有國際、國內(nèi)兩種外部需求，我國專利審查工作中應(yīng)以國內(nèi)需求優(yōu)先。二是并非所有外部需求都應(yīng)當(dāng)滿足，應(yīng)看需求是否合理，而在判斷合理性時(shí)，要結(jié)合我國實(shí)際，注重市場理念和體現(xiàn)政策工具屬性。對于合理需求要?jiǎng)?chuàng)造條件盡量滿足，對于不合理需求和行為要進(jìn)行積極引導(dǎo)。三是需求是有層次、有大小、有緩急的，要做好需求體系研究和分析，篩選出應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足的需求。

（二）對專利審查工作的一些認(rèn)識(shí)和思考

專利審查工作大致可以劃分為標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量、周期、服務(wù)三個(gè)方面，以下逐一提出工作目標(biāo)和改進(jìn)措施。

1.審查標(biāo)準(zhǔn)和審查質(zhì)量

審查工作的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量審查，審查質(zhì)量和審查標(biāo)準(zhǔn)是質(zhì)量體系下有機(jī)聯(lián)系的整體，只有設(shè)定科學(xué)合理的審查標(biāo)準(zhǔn)，并采取措施保證審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中得到正確執(zhí)行，才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量審查。

（1）設(shè)定科學(xué)合理的審查標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)合理的審查標(biāo)準(zhǔn)是保證審查質(zhì)量的前提，審查標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理在于審查標(biāo)準(zhǔn)得到正確執(zhí)行時(shí)，能否真正體現(xiàn)專利審查的目標(biāo)和價(jià)值，促進(jìn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從審查標(biāo)準(zhǔn)法定表現(xiàn)形式來看，往往是由專利法及其實(shí)施細(xì)則做出一般性規(guī)定，《審查指南》根據(jù)需要進(jìn)行細(xì)化、解釋。例如，根據(jù)《專利法》第33條的規(guī)定：申請人可以對其專利申請文件進(jìn)行修改，但是，對發(fā)明和實(shí)用新型專利申請文件的修改不得超出原說明書和權(quán)利要求書記載的范圍。對此，《審查指南》進(jìn)一步規(guī)定為：“如果申請人對申請文件進(jìn)行修改時(shí)，加入了所屬技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)人員不能從原說明書和權(quán)利要求書中直接地、毫無疑義地確定的內(nèi)容，這樣的修改被認(rèn)為超出了原說明書和權(quán)利要求書記載的范圍”，這就是適用《專利法》第33條的具體審查標(biāo)準(zhǔn)。

就專利審查標(biāo)準(zhǔn)而言，目前來看在專利法及其實(shí)施細(xì)則層面，修改的必要性不大，修改似應(yīng)更多體現(xiàn)在《審查指南》層面。應(yīng)分門別類地研究制定體現(xiàn)審查政策的審查標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)需要適時(shí)對《審查指南》做出修改、調(diào)整，對國家宏觀政策走勢和審查實(shí)踐問題做出及時(shí)回應(yīng)，促進(jìn)專利審查政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）保證審查標(biāo)準(zhǔn)得到正確執(zhí)行

如何保證審查標(biāo)準(zhǔn)得到正確執(zhí)行，SIPO當(dāng)前的審查質(zhì)量工作政策已經(jīng)給出了科學(xué)全面的回答。SIPO的審查質(zhì)量工作政策可以簡要概括為“一條主線、二個(gè)體系、三項(xiàng)支撐”，“一條主線”指堅(jiān)持以“三性”評判為主線的全面審查；“二個(gè)體系”指要持續(xù)完善并發(fā)揮審查質(zhì)量保障體系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)體系的作用；“三項(xiàng)支撐”指切實(shí)加強(qiáng)“道德支撐、法律支撐和技能支撐”的能力建設(shè)[12]參見楊鐵軍在2013年專利審查工作部署會(huì)議上的講話: http://www.sipo.gov.cn/yw/2013/201310/t20131023_835557.html，以及國知辦發(fā)辦字［2013］72號文《2014年專利審查計(jì)劃》的相關(guān)規(guī)定。。

該政策是對審查工作中存在的“重形式、輕實(shí)質(zhì)”現(xiàn)象的校正，強(qiáng)調(diào)專利審查要把握實(shí)質(zhì)，抓住重點(diǎn)，注重導(dǎo)向。在專利審查時(shí)抓住了“三性”評判這一審查實(shí)質(zhì)，把審查重心引導(dǎo)到“三性”審查上，高度重視回應(yīng)申請文件的“三性”問題。該政策通過“兩個(gè)體系”和“三項(xiàng)支撐”建設(shè)，來減少判斷主體因?yàn)槟芰驼J(rèn)識(shí)水平等諸多因素導(dǎo)致的審查結(jié)果多樣性問題。通過這兩年的工作實(shí)踐，取得了良好效果，有力保證了審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中的正確適用和執(zhí)行一致。

此外，審查標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行上應(yīng)積極有為，能動(dòng)開展。2013年，SIPO在法律框架下，通過適當(dāng)調(diào)整實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)審查實(shí)踐做法，嚴(yán)把審查質(zhì)量關(guān)，授權(quán)質(zhì)量有了明顯提高，對申請質(zhì)量的促進(jìn)效果也非常明顯。實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)授權(quán)率有了比較明顯的降低，相當(dāng)一部分低質(zhì)量申請、惡意申請被擋在授權(quán)門檻之外；申請量同比僅增長20.5%、0.3%，比2013年初預(yù)計(jì)的申請量減少20余萬件。

2.審查周期

近些年我國專利審查周期呈現(xiàn)持續(xù)降低的趨勢，2013年發(fā)明、實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)的審查周期分別為22.2個(gè)月、4.3個(gè)月、3.8個(gè)月[13]參見申長雨在2014年1月全國知識(shí)產(chǎn)權(quán)局局長會(huì)議上的工作報(bào)告（摘編）：http://www.sipo.gov.cn/yw/2013/201401/t20140117_898822.html。，已經(jīng)處于國際中上水平。對此，有觀點(diǎn)認(rèn)為周期已經(jīng)比較合理了，保持穩(wěn)定即可，也有觀點(diǎn)認(rèn)為周期還是太長，應(yīng)繼續(xù)縮短。那么究竟孰是孰非，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)當(dāng)前審查周期呢？

專利審批是為了確定申請人的專利申請是否能夠獲得授權(quán)的確權(quán)過程，定紛止?fàn)?，?quán)利確認(rèn)時(shí)間應(yīng)當(dāng)越短越好。對于普通物權(quán)、有形產(chǎn)權(quán)是如此，對于專利權(quán)更是如此。專利權(quán)作為一種無形產(chǎn)權(quán)、對世權(quán)，及早明確并告知公眾，不管是對于權(quán)利人還是社會(huì)公眾，都具有重要意義。不過，縮短審查周期需要投入人財(cái)物成本，考慮到投入成本以及縮短審查周期帶來的積極效應(yīng)的遞減，故不能一味追求縮短審查周期。

審查周期的判斷標(biāo)準(zhǔn)不在長短快慢，而在于是否能夠滿足社會(huì)的合理需求。社會(huì)需求很多，不同人、不同群體有不同需求，應(yīng)有明確、具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)來確定其是否合理。是否適應(yīng)我國科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要是終極判斷標(biāo)準(zhǔn)，但其因過于上位、原則，對實(shí)踐指導(dǎo)作用有限，實(shí)踐中由于缺乏對需求是否合理的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)而常發(fā)生爭議。為此應(yīng)轉(zhuǎn)換思路，與其花精力研究演繹、抽象出來的社會(huì)需求是否合理，不如直接關(guān)注申請人，特別是國內(nèi)申請人的需求，什么樣的審查周期最有利于實(shí)現(xiàn)其利益，作為自身利益最佳判斷者的申請人最清楚，花再多精力研究也不如直接滿足其需求來得直接、準(zhǔn)確和高效，除非有理由表明需求明顯不合理，否則就應(yīng)當(dāng)盡量予以滿足。

盡快實(shí)施差異化平均審查周期管理。不同行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的審查周期需求是不同的，比如化學(xué)藥品領(lǐng)域?qū)τ诳s短審查周期的需求相對而言并不強(qiáng)烈。而在一些行業(yè)、產(chǎn)業(yè)，技術(shù)更新?lián)Q代快、產(chǎn)品生命周期短，如互聯(lián)網(wǎng)、食品、小家電等行業(yè)，專利申請需要很快審查授權(quán)才有意義，才能在技術(shù)淘汰前獲得收益，企業(yè)加快審查的需求比較強(qiáng)烈；目前便捷的快速審查通道缺乏，各行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的專利授權(quán)速度大體相同，因此應(yīng)當(dāng)優(yōu)化內(nèi)部審查資源配置，實(shí)施差異化平均審查周期管理。

采用市場調(diào)節(jié)辦法，積極滿足社會(huì)優(yōu)先審查需求。當(dāng)前，優(yōu)先審查的社會(huì)需求比較強(qiáng)烈，現(xiàn)有管理模式和審查能力無法滿足。目前主要采取“管”的方法控制優(yōu)先審查量，計(jì)劃思維的痕跡比較明顯。2012年6月，SIPO頒布《發(fā)明專利優(yōu)先審查管理辦法》[14]http://211.157.104.86:8080/ogic/view/govinfo!detail.jhtml?id=1731.，對符合條件的發(fā)明專利設(shè)置了優(yōu)先審查通道，該辦法沒有提到額外收費(fèi)問題，僅限特定申請人提出優(yōu)先審查申請，包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和綠色技術(shù)領(lǐng)域的申請、同時(shí)向其他國家提出申請的申請、對國家利益或公共利益有重大意義的申請。提出優(yōu)先申請時(shí)需要出具由省、自治區(qū)、直轄市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局審查并簽署意見和加蓋公章的《發(fā)明專利申請優(yōu)先審查請求書》，專利局核準(zhǔn)后方能優(yōu)先審查，每年專利局對優(yōu)先審查量還有限制。這樣做并不能滿足申請人的合理需求，而且上述程序本身就會(huì)耗費(fèi)一定時(shí)間，與優(yōu)先審查追求的縮短審查周期的目標(biāo)相背離，同時(shí)執(zhí)行過程中還會(huì)增加管理成本，并且不利于擴(kuò)大優(yōu)先審查能力。本文傾向于采取市場思維來解決該問題，建議盡快實(shí)行優(yōu)先審查收費(fèi)制度，任何人只要繳納一定費(fèi)用，就可以優(yōu)先審查。這樣做一是能夠盡可能多地滿足申請人需求；二是比較公平，有效排除了人為干擾因素；三是簡化程序，降低管理成本；四是通過收費(fèi)有助于過濾非真實(shí)需求。如果收取的費(fèi)用能夠適當(dāng)返還審查部門的話，還有助于提高優(yōu)先審查能力。費(fèi)用設(shè)定不能太高，以免加重申請人負(fù)擔(dān)，也不能太低，起不到過濾不恰當(dāng)需求的目的[15]美國專利商標(biāo)局允許申請人提出快速授權(quán)申請，加收6000美元審查周期可以縮短至12個(gè)月以內(nèi)，本文認(rèn)為優(yōu)先審查收費(fèi)應(yīng)當(dāng)為月均收入的1～2倍之間比較合理。。

注意保持審查高速路（PPH）制度發(fā)展的平衡性。作為一種特殊的加快審查制度，近兩年P(guān)PH制度在國際知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域蓬勃發(fā)展，從2011年底首次與日本進(jìn)行PPH試點(diǎn)以來，我國現(xiàn)在已經(jīng)與16個(gè)國家開通了PPH試點(diǎn)，這些國家涵蓋了大多數(shù)與中國外向型經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的地方，選擇這些國家開展PPH試點(diǎn)有助于滿足國內(nèi)企業(yè)開拓國際市場的專利需求。當(dāng)前PPH制度運(yùn)行中存在的主要問題是制度利用失衡。試點(diǎn)到現(xiàn)在，國外申請的PPH量增長很快，國外申請人利用該制度的頻率大大高于國內(nèi)申請人，截至2013年6月，累計(jì)達(dá)到2953件，而國內(nèi)申請人向外局提出的PPH量僅161件[16]http://www.jpo.go.jp/ppph-portal/statistics.htm.?？紤]到國外申請明顯多于國內(nèi)申請這一事實(shí)，國外申請的PPH占比明顯高于國內(nèi)申請的PPH占比，當(dāng)然，這主要與國內(nèi)申請人向外申請專利的意愿和需求較低有關(guān)，對此，一方面應(yīng)加強(qiáng)宣傳，鼓勵(lì)有需求的國內(nèi)申請人充分利用PPH制度，提高國內(nèi)申請人的PPH制度利用率，另一方面可以考慮適當(dāng)控制PPH的合作步伐，避免國內(nèi)、國外申請人對PPH制度利用的長期失衡。

3.審查服務(wù)

審查服務(wù)有狹義和廣義之分，廣義的審查服務(wù)范圍很廣，包含審查質(zhì)量、審查周期。這里指狹義的審查服務(wù)，不包括審查標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量和周期方面的內(nèi)容，指在專利申請、審查事務(wù)中，SIPO提供的服務(wù)以及申請人及其代理人、社會(huì)公眾受滿足的程度。做好審查服務(wù)是具有行政機(jī)關(guān)屬性的SIPO為公眾服務(wù)本質(zhì)的體現(xiàn)。

根據(jù)服務(wù)對象不同可以劃分為兩類審查服務(wù)：一是針對社會(huì)公眾的公共服務(wù)；二是針對申請人、代理人的專門服務(wù)。公共服務(wù)的重點(diǎn)是滿足社會(huì)公眾的信息需求，主要體現(xiàn)在，社會(huì)公眾作為專利技術(shù)、法律信息需求方可以盡早、方便地獲知專利申請公開、公告信息；作為潛在申請人可以方便、詳細(xì)地了解申請和審查各環(huán)節(jié)要求和所需工作時(shí)間；作為申請人的競爭對手或者生意伙伴可以盡早獲知申請、審查過程中的重要信息，并有機(jī)會(huì)提出意見。

專門服務(wù)的重點(diǎn)在于程序設(shè)置合理、各種事務(wù)處理方便快捷，申請人及其代理人的溝通需求得到較好滿足。關(guān)鍵在于抓好各環(huán)節(jié)的服務(wù)態(tài)度、水平和質(zhì)量，讓行政相對人感受到尊重。各環(huán)節(jié)中受理環(huán)節(jié)尤其重要，在電子申請率超過80%的當(dāng)前，受理時(shí)除注重專利局和各代辦處受理窗口的面對面服務(wù)外，還要做好線對線服務(wù)。審查時(shí)要盡量滿足申請人、代理人的交流、溝通需求，滿足申請人、代理人、社會(huì)公眾的信息透明化需求，通過審查服務(wù)在SIPO大力推進(jìn)審查過程的透明化建設(shè)。

重視外部反饋、積極回應(yīng)相對人關(guān)切的問題，是提高服務(wù)水平的有效手段。SIPO在2011年開發(fā)上線了審查投訴電子平臺(tái)，兩年多來取得了良好的社會(huì)效果，并有力地促進(jìn)了審查工作的改進(jìn)，希望這一舉措能夠持續(xù)下去并取得更好效果。

結(jié) 語

對現(xiàn)階段專利審查工作的基本分析，建立在專利權(quán)兼具私權(quán)屬性和公權(quán)屬性的理論認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上。現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)更加注重體現(xiàn)專利審查的行政審批屬性，充分發(fā)揮其作為政策工具的效用，通過專利審查，保證授予的專利權(quán)權(quán)利穩(wěn)定、邊界清晰，使科技（技術(shù)）創(chuàng)新資源在市場環(huán)境下得到高效配置，促進(jìn)我國科技（技術(shù)）創(chuàng)新，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。