上海市司法局

上海市城市街道和開發(fā)區(qū)司法所建設調研報告

城市化地區(qū)往往經濟社會發(fā)展更快、人口更密集、社會矛盾也相對更加突出，對基層組織的作用發(fā)揮提出了更高的要求。2014年年初，司法部基層司部署開展城市街道和開發(fā)區(qū)司法所調研。上海按照上級統(tǒng)一部署，緊密結合市委領導“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設”的工作要求，著重圍繞基層體制、隊伍、治理、服務和保障四個主要方面，對全市街道司法所、開發(fā)區(qū)司法所的基本情況和存在問題進行了深入調研，并提出了若干對策建議，以期更好地服務于基層社會治理創(chuàng)新，更加充分地凸顯司法所在維護基層社會穩(wěn)定中的職能作用。

一、上海市司法所建設概況

（一）司法所的設置狀況

全市17個區(qū)縣共有98個街道、114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個開發(fā)區(qū)，共設司法所218個，其中街道司法所98個、開發(fā)區(qū)司法所5個。

（二）司法所的管理體制

按照司法部要求，市機構編制委員會辦公室、市人事局、市司法局于2008年6月聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強本市街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所規(guī)范化建設的意見（滬編〔2008〕61號）》，要求司法所全部實現(xiàn)條塊結合、雙重領導、以條為主的管理體制。司法所日常工作接受街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨委、政府的指導、管理和監(jiān)督；司法所行政管理、隊伍建設、組織人事、工作考核等以司法局為主。現(xiàn)全市司法所均實行雙重管理。

（三）司法所的人員配置

全市街道、開發(fā)區(qū)司法所共配置政法專項編制410個，目前到位358人，到位率達87.32%；使用地方編制22人，到位18人；平均每所實際配備公務員編制達3.65人。司法所人員的素質普遍較高。在實際到位的政法專項編制中，具有本科以上學歷的占比達78.02%，法律專業(yè)的占比達55.63%。

（四）司法所的經費落實

司法所的經費納入地方財政預算，公用經費、業(yè)務經費及政法專項經費落實情況良好，且各所的經費逐年有不同程度的遞增。2013年全市街道及開發(fā)區(qū)司法所的平均經費達44.27萬元，其中浦東新區(qū)司法所的經費最高，平均每所超過200萬元。

（五）司法所建設用房現(xiàn)狀

各街道、開發(fā)區(qū)司法所均配有獨立的辦公用房，用房達標率為100%，平均辦公用房面積達到175平方米。司法所內設有辦公室、人民調解室、檔案室、社區(qū)矯正宣告室、司法信訪綜合服務窗口和會議室等。

二、主要工作措施和舉措

（一）加強領導，扎實推進司法所規(guī)范化建設

自2009年3月起，上海市司法局根據(jù)司法部的要求，逐步推進司法所規(guī)范化建設，先后下發(fā)《關于開展創(chuàng)建示范司法所活動的通知》、《上海市司法所規(guī)范化建設標準指標體系》、《關于司法所規(guī)范化建設督導評估工作的指導意見》等一系列規(guī)范性文件，使全市司法所的規(guī)范化建設和標準化管理有了統(tǒng)一的依據(jù)。

2012年年初，在司法所規(guī)范化建設取得初步成效的基礎上，市司法局適時推出《關于深入開展司法所規(guī)范化建設，積極創(chuàng)建“五好司法所”的意見》（滬司發(fā)基層〔2012〕2號），進一步從組織建設、隊伍建設、業(yè)務建設、所務管理和物質保障五個方面提出更高的標準要求，深入推進司法所規(guī)范化建設。此后連續(xù)兩年，市司法局以創(chuàng)建“五好”司法所活動為抓手，有針對性地提出創(chuàng)建活動的重點內容，使司法所規(guī)范化建設具有更加明確的方向。通過創(chuàng)建活動，司法所的隊伍建設明顯加強，基礎設施建設力度持續(xù)加大，創(chuàng)新服務意識不斷提高。

（二）注重培訓，切實加強司法所隊伍建設

加強隊伍建設是提升司法所履職能力的根本所在。市司法局每年舉辦一次全市司法所長培訓班，授課內容涵蓋法律知識、業(yè)務實踐、維穩(wěn)形勢分析、心理咨詢等方面，有力促進司法所長業(yè)務水準的提升和工作思路的拓展。在區(qū)局層面，組織以技能培訓和崗位練兵為主要內容的各類專業(yè)集中培訓，定期開展以會代訓，并加強對新任職中層干部、新進人員的業(yè)務培訓，安排新進司法所人員到區(qū)局業(yè)務科室交流學習等。在司法所層面，普遍建立基層司法行政業(yè)務、法律實務、思想政治等定期學習制度，不斷增強司法所工作人員的履職能力、責任意識和服務意識。

（三）準確定位，全面履行司法所的工作職責

司法所是司法行政部門的最基層單位，是基層政權組織、基層政法部門的重要組成部分。司法所各項工作既要服從區(qū)司法局的業(yè)務指導又要服務于街道黨委政府的中心工作，擔負著維護地方經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要任務，具體體現(xiàn)在指導管理人民調解、承擔社區(qū)矯正、開展法制宣傳、協(xié)助基層政府調處疑難、復雜、重大及群體性糾紛，以及為基層政府依法行政、依法管理提供法律意見和建議等各項工作。隨著本市司法所規(guī)范化建設的不斷加強以及司法所各項職能在社區(qū)維穩(wěn)工作、服務社區(qū)群眾中的有效發(fā)揮，司法所在社區(qū)群眾中的知曉度不斷提升，司法所的社會價值和社會影響力日益彰顯。

一是全面細致指導管理人民調解工作。本市基層司法所全面夯實街鎮(zhèn)、居村兩級人民調解組織建設，不僅加強對居村人民調解組織的業(yè)務指導，更著力建設街鎮(zhèn)人民調解委員會“人民調解工作室”。在司法所的指導下，街鎮(zhèn)、居村兩級人民調解組織除做好婚姻、家庭、鄰里等傳統(tǒng)民間矛盾糾紛的調處工作，還依托街鎮(zhèn)人民調解委員會“人民調解工作室”（設在司法所內）、街鎮(zhèn)人民調解委員會駐公安派出所“人民調解工作室”、以及街鎮(zhèn)人民調解委員會“房地物業(yè)糾紛人民調解工作室” （設在街鎮(zhèn)社區(qū)辦或物業(yè)辦）等人民調解工作機構，廣泛開展了重大疑難復雜民間糾紛調處，治安案件、輕傷害案件委托人民調解，房地物業(yè)糾紛人民調解工作，以及勞資糾紛、交通事故損害賠償糾紛等專業(yè)性、行業(yè)性糾紛的人民調解工作，較好發(fā)揮了司法所和人民調解組織在化解各類社區(qū)矛盾糾紛中的基礎平臺作用。

二是全面做好各項基層司法行政工作。司法所充分依托司法信訪綜合服務窗口和公安司法“110”聯(lián)動平臺，做好人民調解與信訪部門、公安機關的銜接工作；積極承擔社區(qū)矯正執(zhí)法主體職責，規(guī)范有序開展社區(qū)矯正工作，并認真做好安置幫教工作；不斷創(chuàng)新法制宣傳教育形式，積極開展法律援助工作；認真做好矛盾糾紛分析研判工作，為基層黨委政府維穩(wěn)工作決策提供依據(jù)；深化司法所與律師事務所、居村委與律師的“雙結對”工作；積極參與基層政府化解社區(qū)矛盾糾紛工作及社會治安綜合治理工作，在化解社區(qū)重大疑難復雜矛盾糾紛中擔當了重要角色。

三是司法所開展工作扎根基層、服務社區(qū)，注重結合地區(qū)特點，形成了諸多工作亮點，取得了良好的社會效果。比如，浦東新區(qū)陸家嘴司法所在上海率先探索引入ISO國際認證標準加強司法所規(guī)范化建設，并于2011年開發(fā)矛盾糾紛調處信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了社區(qū)矛盾糾紛調處信息的及時錄入、電子流轉、實時共享以及自動統(tǒng)計分析等。靜安區(qū)南京西路司法所組建了“外國人志愿者服務工作室”，拓展了人民調解工作的服務對象，為社區(qū)外國人營造了良好的工作生活環(huán)境。長寧區(qū)仙霞新村司法所為加強社區(qū)矯正工作的刑罰執(zhí)行力度，在司法所安裝了指紋考勤機，加強了社區(qū)矯正人員的考勤工作，為及時掌握對象動態(tài)、加強日常監(jiān)管提供了切實可行的技術手段。

（四）積極作為，爭取地方黨委政府的支持

隨著依法治國方略和法治政府建設的推進，司法所在為基層政府依法行政提供法律服務保障，為基層黨委政府重大工作決策出具法律意見、提供風險防范評估工作中發(fā)揮著不可替代的重要作用，成為基層政府依法行政、依法治理的重要參謀和助手。司法所的積極作為和工作成效同時也贏得了基層黨委政府對司法所各項基礎建設的大力支持。如虹口區(qū)曲陽路司法所不僅爭取到獨立的辦公場所，而且地處十字路口，交通便利、醒目敞亮；靜安區(qū)江寧路司法所由街道落實1200萬元專項資金專門購置了480m2的辦公用房；黃浦區(qū)外灘司法所在位于寸土寸金的外灘地段也獲得了120m2獨立的辦公用房。

三、當前存在的主要問題

（一）雙重管理體制尚需進一步優(yōu)化

目前本市司法所實行雙重管理體制，所長任命及公務員調動必須經過區(qū)司法局發(fā)文，同時大部分基層司法所的人員工資及福利仍由所在街鎮(zhèn)負責保障。以區(qū)縣司法局管理為主的雙重管理體制，對于擴大司法行政基層組織的覆蓋面和服務面，加強司法行政工作向基層延伸具有積極作用。但由于雙重管理體制下司法所的人、財、物管理還存在一定的分離狀態(tài)，造成基層司法所在規(guī)范化建設、組織隊伍建設和業(yè)務開展上還存在形式不統(tǒng)一、發(fā)展不平衡的問題。

一是政法專項編制有待進一步配齊配強。根據(jù)雙重管理的要求，基層司法行政隊伍的招錄工作由所在街道負責，而街道內部各個部門均存在一定程度的人員配備緊張問題，司法所人員配備也受到影響和制約，造成人員補充過程漫長。同時由于基層工作任務繁重，街道在應對突發(fā)性、重點性工作時還經常抽調司法所干部參與有關工作，加劇了基層司法所人員在編不在崗的現(xiàn)象。

二是對司法所干部的定位還不夠明晰，骨干人才易流失。實行以條線為主的雙重管理后，街道方面對司法所干部的重視程度和培養(yǎng)力度有些弱化，部分街道領導甚至片面強調“司法所干部已經是區(qū)司法局的人了”。而另一方面，司法所圍繞所在街道開展工作并享受有關福利待遇，造成區(qū)司法局對司法所的人事管理受到一定程度的制約和影響。兩方面原因疊加，極易造成“兩頭管，兩不管”的尷尬局面，這也使得司法所干部的發(fā)展空間受到擠壓，促使一部分骨干人才流失。

三是司法所辦公場地和硬件建設受到制約。在雙重管理體制下，目前司法所辦公場地等基礎設施的建設以地區(qū)管理為主，司法所在拓展辦公場地、改善辦公條件等方面基本要依托地方政府的支持。由于各地區(qū)經濟、社會發(fā)展情況不同，對司法所建設的經濟投入和財政保障力度差別較大；同時，由于司法行政工作具有基礎性、長期性、社會性的特點，難以具備立竿見影的作用和效果，容易被基層領導所忽視。這些原因均在一定程度影響了司法所的建設和發(fā)展，造成目前各區(qū)縣司法所在基礎設施和硬件建設上還存在不統(tǒng)一、不平衡的現(xiàn)象。

四是司法所人員工資待遇的具體發(fā)放單位及標準還不統(tǒng)一。有些區(qū)縣司法所的人員工資全部由區(qū)司法局負責發(fā)放，而大部分區(qū)縣的司法所則由司法局負責人員的基本工資、地方負責績效工資。

（二）司法所職能的充分發(fā)揮受到一定程度限制

司法所是作為司法行政系統(tǒng)最基層的組織機構，工作職能繁雜且重在落實。工作職責多、實現(xiàn)手段少、支撐資源少已成為目前基層司法所履行職能的普遍難題，在人員編制有限、一人多崗多責，工作對象內容繁雜等方面原因制約下，司法所各項業(yè)務工作的開展不夠平衡，履職能力受到一定程度的影響。同時，目前基層司法所已經更多參與到地方黨委政府維護社會穩(wěn)定工作中，有些甚至超出了司法所的法定職責范圍。

此外，司法所工作人員素質還有待進一步提升。司法干警中非法律專業(yè)的人員比例較大，人民調解員的專業(yè)知識有限，安置幫教、社區(qū)矯正社工中擁有專業(yè)證書的人員占比不高，這些因素都一定程度制約了司法所的履職能力。

（三）人民調解員隊伍的可持續(xù)發(fā)展有待進一步提升

一方面由于各區(qū)縣對人民調解服務的政府購買力度不一，調解員隊伍的素質也參差不齊。伴隨社會轉型期社會矛盾的頻發(fā)和人們法治意識的增強，人民調解的工作壓力和工作要求也不斷提升，但由于人民調解員的經濟待遇一般、社會地位認知度不夠，許多優(yōu)秀的法律工作者無意從事人民調解工作，年輕調解員發(fā)展前景也有限，這些都制約了調解隊伍的可持續(xù)發(fā)展。

另一方面由于人員更換過于頻繁，造成人民調解員隊伍青黃不接。三年一次的居委會改選造成居委調委會的調解員更換頻繁，而部分街道對聘用人員退休年齡實行一刀切的做法，也使得很多具有豐富調解經驗但年齡偏大的調解員面臨二次退休，而且新生力量的培養(yǎng)趕不上人員更換的速度，造成了目前調解員隊伍青黃不接的普遍困境。

四、建議和對策

（一）明確分工，加強協(xié)作，進一步理順司法所雙重管理體制

司法部在《關于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設的意見》中，明確規(guī)定了司法所是縣（市、區(qū)）司法局的派出機構，實行縣（市、區(qū)）司法局與街道辦事處的“雙重管理”，并以司法局管理為主。在實際管理過程中，目前本市還存在某些街道辦事處擅自調動政法編制工作人員的現(xiàn)象。下一階段，本市各級司法行政部門將共同努力，積極爭取地方黨委政府的大力支持，著重理順基層司法所“雙重管理”體制，進一步明確司法行政部門和地方黨委政府在司法所管理中的職責和作用，既要有更加明確的分工，又要有更多的協(xié)作配合。特別是要加強區(qū)司法局與街道辦事處之間的溝通協(xié)作，用好“雙重管理”體制，重點研究財政支持、經費保障、人事管理等工作，共同為司法所開展各項工作創(chuàng)造更好的條件，提供更多資源，努力促進基層司法行政工作的可持續(xù)發(fā)展。

（二）配齊配強人員，優(yōu)化管理培訓，進一步加強司法所隊伍建設

一是用足用好現(xiàn)有編制。目前仍有部分區(qū)縣的政法專項編制尚未足額配備，在配備的編制中也存在被其他部門借調的情形。因此，首先要改變編制挪用和人員借用的狀況，司法所工作人員做到專編專用，定人定崗，建立一支相對穩(wěn)固的工作隊伍。二是根據(jù)工作需求，適當增加編制。近年來司法所工作不斷擴展延伸，職能不斷增加豐富。為確保司法所日益繁重工作的正常開展，將根據(jù)司法所所轄區(qū)域的人口及實際工作需求，適時增加編制。三是優(yōu)化司法所工作人員管理機制。進一步探索司法所工作人員長效管理機制，不斷提升隊伍履職能力，同時配齊配強文職人員和人民調解員，廣納有威望、經驗豐富和閱歷深的志愿者充實到司法所的社工、調解隊伍中來，并及時做好人員更新、補充及相關業(yè)務指導工作，確保工作順利開展。

（三）加強培訓，提升素質，講究方法，全面提升司法所業(yè)務能力建設

新形勢下司法所承擔的各項職能在不斷拓展和深化。在廣泛開展政治理論、政策法規(guī)、業(yè)務知識、文化素養(yǎng)和技能訓練等培訓的基礎上，應當有針對性地結合司法行政工作崗位特點和需求進行培訓。隨著經濟社會發(fā)展轉型期的到來，社區(qū)矛盾糾紛呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，重大復雜疑難糾紛及群體性案事件時有發(fā)生，因此，基層矛盾糾紛及治安隱患的排查調處工作已經日益重要，進一步依法調處、依法治理并更加講究做群眾工作的本領和方法也已經是基層社會管理的重中之重。本市基層司法行政工作人員的教育培訓工作將從“知識本位”轉向到“能力本位”，從實際、實用和實效出發(fā)，精心設計培訓內容，力求緊貼工作需要，并在實戰(zhàn)中邊學邊練、邊練邊學，注重研究新情況、新問題、新辦法，不斷提升隊伍的專業(yè)素質和實務能力，力求促進司法所規(guī)范、有序、高效開展各項工作，充分發(fā)揮化解矛盾糾紛和維護社會穩(wěn)定的第一道防線作用。

（責任編輯 張文靜）