王學(xué)澤（司法部基層工作指導(dǎo)司副司長(zhǎng)）

郭恒亮（司法部基層工作指導(dǎo)司）

關(guān)于安徽、江西兩省刑滿釋放人員過渡性安置基地建設(shè)和無縫銜接工作的調(diào)研報(bào)告

做好刑滿釋放人員救助管理工作，是推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)的重要方面，是預(yù)防和減少重新違法犯罪、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作。為認(rèn)真貫徹落實(shí)司法部關(guān)于深化司法行政體制改革的意見，推進(jìn)刑滿釋放人員救助管理改革，了解掌握第一手資料，增強(qiáng)改革的針對(duì)性和科學(xué)性，司法部基層工作指導(dǎo)司圍繞刑滿釋放人員過渡性安置基地建設(shè)和無縫銜接工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，于近期到安徽、江西兩省進(jìn)行了專題調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本情況

（一）過渡性安置基地建設(shè)情況

——安徽省截至2013年底，全省由政府投入建設(shè)的過渡性安置基地14個(gè)，在建基地13個(gè)，擬規(guī)劃建設(shè)基地13個(gè)；各地依托企業(yè)建立安置基地455個(gè)。2010年，淮北市委市政府專門成立過渡性安置基地建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市財(cái)政投入2400萬元專項(xiàng)資金，各區(qū)縣投入1100多萬元配套資金，在全市3區(qū)1縣全部建成政府投入的過渡性安置基地，4個(gè)基地平均面積達(dá)750多平米；每個(gè)基地均按照“十室一堂一舍一所”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立了功能室（技能培訓(xùn)室、心理咨詢室、音樂治療室、沙箱體驗(yàn)室、就業(yè)指導(dǎo)與安置室、遠(yuǎn)程探視室、圖書閱覽室、志愿者室、檔案室、辦公室、食堂、宿舍、建設(shè)場(chǎng)所）；在制度建設(shè)上，制定了業(yè)務(wù)管理、檔案管理等20余項(xiàng)管理制度；在規(guī)范管理上，做到基地標(biāo)牌、標(biāo)識(shí)、制度、流程、臺(tái)賬、檔案“六統(tǒng)一”，基本實(shí)現(xiàn)工作標(biāo)準(zhǔn)化。

基地建成后，淮北市司法局堅(jiān)持建設(shè)、管理、服務(wù)并重，充分發(fā)揮基地作用，努力將基地打造成刑滿釋放人員教育幫扶和就業(yè)安置的綜合性平臺(tái)。該局先后與人社、民政、婦聯(lián)等部門聯(lián)合開展了“就業(yè)援助百日幫扶”、“春風(fēng)行動(dòng)”、“就業(yè)援助月”等活動(dòng)，引導(dǎo)幫助刑滿釋放人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)。2013年，4個(gè)基地共開辦編織、電焊、烹飪、種植、養(yǎng)殖等培訓(xùn)56期，培訓(xùn)2601人次；開設(shè)心理健康教育講座22次；開展遠(yuǎn)程探視127次。

——江西省截至2013年底，建成完全由政府投入的過渡性安置基地1個(gè)；鼓勵(lì)支持企業(yè)建設(shè)安置基地，推動(dòng)監(jiān)所、司法局與企業(yè)“三方”共建安置基地67個(gè)，建立企業(yè)安置幫教基地239個(gè)，對(duì)被認(rèn)證為安置基地的企業(yè)，每安置1名無家可歸、無親可投的刑滿釋放人員就業(yè)滿1年的，由縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助1萬元；各類安置基地全年共安置刑滿釋放人員712人。南昌市社區(qū)矯正安置幫教管理服務(wù)中心，由市政府投入，集食宿、教育、培訓(xùn)救助于一體，總投資740余萬元，總建筑面積近3000平米，具備臨時(shí)安置、教育矯正、心理矯治、技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)安置和信息化監(jiān)管等功能，每年可為100名以上“三無”等刑滿釋放人員提供免費(fèi)食宿。

吉安市吉安縣的“吉翔中途之家”，是依托吉安縣宏翔精密機(jī)械有限公司建設(shè)的刑滿釋放人員安置基地。公司董事長(zhǎng)為刑滿釋放人員，回歸社會(huì)后在當(dāng)?shù)乜h委、縣政府和縣司法局的大力支持下自主創(chuàng)業(yè)。目前公司占地20余畝，固定資產(chǎn)1500余萬元，公司近三分之二的員工為刑滿釋放人員。2012年，吉安市司法局、吉安縣司法局、豫章監(jiān)獄、南昌監(jiān)獄、吉安監(jiān)獄共同出資15萬元，將宏翔公司建設(shè)成吉安市縣兩級(jí)的安置基地?；貎?nèi)建有6個(gè)三人間宿舍、2間心理咨詢室、1個(gè)技能培訓(xùn)中心和1個(gè)食堂，先后安置刑滿釋放人員260余人，取得良好社會(huì)效果。

（二）江西省無縫銜接工作情況

江西省司法廳以刑滿釋放人員無縫銜接為重點(diǎn)，著力破解部門協(xié)作難題，創(chuàng)新信息共享機(jī)制，刑滿釋放人員銜接質(zhì)量明顯提升，重新違法犯罪率逐年降低。全省2009年與2013年相比，刑滿釋放人員信息銜接率由91%提升至100%，人員接送率由87%提升至99.82%，幫教率達(dá)97.98%，安置率達(dá)92.19%，重新違法犯罪率為1.5%。江西省無縫銜接的經(jīng)驗(yàn)和做法可以歸納為“創(chuàng)新三項(xiàng)保障三項(xiàng)機(jī)制”。

一是創(chuàng)新信息化保障，搭建無縫對(duì)接信息平臺(tái)。為有效破解安置幫教各成員單位間、監(jiān)所與社會(huì)間信息溝通不暢、工作銜接難問題，省司法廳把信息化作為安置幫教工作發(fā)展的前提基礎(chǔ)，于2009年9月研發(fā)建設(shè)了縱向鏈接省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安置幫教部門，橫向鏈接全省14個(gè)監(jiān)獄和7個(gè)勞教所，外部聯(lián)通公安、民政、工商等安置幫教成員單位的“江西省刑滿釋放人員安置幫教數(shù)據(jù)庫”專網(wǎng)，建設(shè)了13個(gè)子系統(tǒng)，117種應(yīng)用功能，設(shè)置了日常使用的136個(gè)表格、23種報(bào)表。對(duì)監(jiān)所上傳的信息實(shí)行節(jié)點(diǎn)化管理，實(shí)現(xiàn)信息的自動(dòng)比對(duì)，確保數(shù)據(jù)及時(shí)完整上傳。目前，全省進(jìn)入安置幫教數(shù)據(jù)庫管理的刑滿釋放等人員達(dá)23.8萬余人，各類信息數(shù)據(jù)達(dá)1.7億條，信息平臺(tái)日均網(wǎng)上交換數(shù)據(jù)量超過1G。

二是創(chuàng)新制度保障，健全完善工作規(guī)范。2009年，省司法廳針對(duì)刑滿釋放人員接送比例低，部分刑滿釋放人員出監(jiān)所后去向不明，對(duì)社會(huì)治安構(gòu)成潛在隱患的問題，會(huì)同省刑滿釋放人員安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，出臺(tái)了《關(guān)于建立監(jiān)所與社會(huì)無縫對(duì)接機(jī)制 加強(qiáng)預(yù)防刑滿釋放人員重新違法犯罪工作的若干意見的通知》，建立了監(jiān)所與社會(huì)無縫對(duì)接機(jī)制。此后，又相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)刑滿釋放人員安置幫教銜接工作的補(bǔ)充意見》、《江西省刑滿釋放人員接送工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)及企業(yè)安置工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法（試行）》、《江西省司法行政機(jī)關(guān)刑滿釋放人員銜接工作暫行規(guī)定》、《關(guān)于無縫對(duì)接實(shí)行電子交接單的通知》等文件，為構(gòu)建無縫對(duì)接工作體系奠定了制度保證。

三是創(chuàng)新工作經(jīng)費(fèi)保障，著力解決銜接經(jīng)費(fèi)難題。江西省在全國(guó)率先解決了刑滿釋放人員銜接工作經(jīng)費(fèi)，每接回1名刑滿釋放人員，按照市內(nèi)每人300元、省內(nèi)每人500元、省外每人1000元的標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政承擔(dān)70%，市級(jí)財(cái)政承擔(dān)30%。每年年初財(cái)政進(jìn)行預(yù)撥，年終根據(jù)實(shí)際結(jié)算。2013年，省司法廳與省財(cái)政廳聯(lián)合開展了2012年度專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理使用情況績(jī)效評(píng)價(jià)工作，公眾滿意度達(dá)99.45%，刑滿釋放人員滿意度達(dá)99.48%。

四是創(chuàng)新銜接工作機(jī)制，做實(shí)無縫銜接。江西各地按照銜接工作有關(guān)規(guī)定，做到全員必接必送。刑滿釋放人員出監(jiān)所時(shí)，由其戶籍所在地村（居）委會(huì)或司法所派員陪同其親屬將其接回；對(duì)無親屬的刑滿釋放人員，由村（居）委會(huì)或司法所干部負(fù)責(zé)接回。2014年除夕當(dāng)天，基層司法行政工作人員仍堅(jiān)守工作崗位，將全省監(jiān)所當(dāng)天刑滿釋放的25人全部接送回家，銜接率達(dá)100%，行程最遠(yuǎn)的達(dá)1000多公里。對(duì)回歸原籍的刑滿釋放人員，在3天內(nèi)由村（居）委會(huì)干部陪同其到當(dāng)?shù)毓才沙鏊?、司法所?bào)到，逐一進(jìn)行登記注冊(cè)，采錄相關(guān)信息，并落實(shí)安置幫教責(zé)任和工作措施，有效防止了刑滿釋放人員出監(jiān)所后漏管失控。

五是創(chuàng)新幫扶機(jī)制，完善臨時(shí)救助措施。江西省建立了覆蓋全省所有監(jiān)獄和市、縣兩級(jí)司法局的服刑人員遠(yuǎn)程幫教會(huì)見系統(tǒng)，安裝遠(yuǎn)程視頻幫教會(huì)見設(shè)備172套，家屬和社會(huì)志愿者在家門口就可以與服刑人員視頻通話，極大方便了會(huì)見、幫教，節(jié)省了時(shí)間，減輕了負(fù)擔(dān)，提高了教育改造和幫教效果。完善臨時(shí)救助措施，刑滿釋放人員出監(jiān)所6個(gè)月內(nèi)，按照當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)，經(jīng)費(fèi)由省、市兩級(jí)財(cái)政按7∶3比例分?jǐn)偅磕陝潛芙?jīng)費(fèi)近1000萬元。

六是創(chuàng)新督查督辦機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。省司法廳建立健全以刑滿釋放人員出監(jiān)所接回率、補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)發(fā)放率、“三無”人員安置率和重新違法犯罪率等四大“核心指標(biāo)”為主的量化考核指標(biāo)，制定了《安置幫教無縫對(duì)接工作責(zé)任查究制度》，并堅(jiān)持每月一督辦，每季度一通報(bào)，督辦結(jié)果作為日?？己说闹匾獌?nèi)容，納入年終綜治考評(píng)，對(duì)不認(rèn)真履行職責(zé)的，追究相應(yīng)責(zé)任。自2010年8月以來，已開展督查督辦46次，下發(fā)督查督辦工作報(bào)告和情況通報(bào)52期，召開工作協(xié)調(diào)會(huì)17次，落實(shí)、處理、回復(fù)各地?zé)o縫對(duì)接工作問題1500余人次。

二、主要做法及需要注意的問題

（一）在政府投入的過渡性安置基地建設(shè)方面

安徽省淮北市政府投入的刑滿釋放人員過渡性安置基地建設(shè)做到了組織領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)、經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)、工作制度嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)高、標(biāo)識(shí)形象統(tǒng)一，在全國(guó)基地建設(shè)中處于領(lǐng)先地位。尤其值得其他地方學(xué)習(xí)借鑒的是，淮北市通過三項(xiàng)措施著力將基地打造成綜合管理服務(wù)平臺(tái)：一是將基地與司法所建設(shè)相結(jié)合，基地建設(shè)選址時(shí)即已考慮在司法所附近建設(shè)，便于司法所工作人員參與基地日常工作；二是將基地與社區(qū)矯正管理教育中心功能相結(jié)合，將成立的縣級(jí)社區(qū)矯正大隊(duì)設(shè)在基地內(nèi)辦公，既解決了安置“三無”、老弱病殘等刑滿釋放人員管理服務(wù)問題，也滿足了開展社區(qū)矯正工作的需要，做到了人員隊(duì)伍、場(chǎng)所設(shè)施的力量整合，提高了基地使用效果；三是將基地和安置就業(yè)相結(jié)合，淮北市有2個(gè)基地（包括南昌市的基地）或位于工業(yè)園區(qū)或離開發(fā)區(qū)較近，企業(yè)多、就業(yè)需求大，便于基地開展就業(yè)服務(wù)，刑滿釋放人員就近擇業(yè)就業(yè)相對(duì)容易。

但總體來看，刑滿釋放人員過渡性安置基地建設(shè)推進(jìn)存在難度。受項(xiàng)目立項(xiàng)、土地指標(biāo)、規(guī)劃審批、建設(shè)資金、人員編制、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等方面的影響，過渡性安置基地建設(shè)在推進(jìn)中存在諸多制約因素，推進(jìn)難度較大，需要地方黨委、政府的高度重視和相關(guān)部門的大力支持。企業(yè)作為安置基地缺少扶持政策，沒有專門的稅收減免、金融支持等政策，現(xiàn)有政策在有些地方執(zhí)行中還存在脫節(jié)情況，造成企業(yè)接收刑滿釋放人員的積極性不高，這些都限制了企業(yè)安置基地進(jìn)一步發(fā)展。此外，有種現(xiàn)象也值得注意，即少數(shù)過渡性安置基地建設(shè)在定位上存在偏差，部分功能用房被司法局及其下屬單位占用，成為“第二辦公樓”，基地作用沒有得到很好發(fā)揮。

（二）在無縫銜接工作方面

江西省通過確立刑滿釋放人員必接必送制度，落實(shí)了人員接送機(jī)制、半年生活困難補(bǔ)助和企業(yè)過渡安置補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，構(gòu)建了一套行之有效的無縫銜接工作體系，真正做到讓刑滿釋放人員出監(jiān)所時(shí)有人接、困難有人幫、就業(yè)有人扶、生活有著落。安置幫教數(shù)據(jù)庫建設(shè)應(yīng)用近5年來，改變了過去紙質(zhì)化、靜態(tài)化、人工化的管理模式，實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)跟蹤、實(shí)時(shí)更新、動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上管理，并將涉及安置幫教工作的相關(guān)部門、工作環(huán)節(jié)全部納入了信息化管理渠道，用信息化手段解決了各部門分散獨(dú)立的問題，實(shí)現(xiàn)了出監(jiān)所評(píng)估、銜接管理、教育幫扶、安置就業(yè)等工作的無縫對(duì)接。特別是，江西省在全省實(shí)行人員銜接電子化制度，監(jiān)所與地方交接刑滿釋放人員時(shí)，必須在釋放當(dāng)日16時(shí)前辦理銜接手續(xù)，當(dāng)場(chǎng)將接送人員情況、交接人信息等錄入數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫自動(dòng)生成刑滿釋放人員電子交接單，并隨機(jī)產(chǎn)生12位電子編號(hào)，從而確保交接的真實(shí)、準(zhǔn)確。同時(shí)，還在全省推廣人員接送“兜底”機(jī)制，即成立由縣司法局局長(zhǎng)、分管副局長(zhǎng)和負(fù)責(zé)安置幫教工作科室組成的“兜底”工作小組，當(dāng)基層組織或司法所因故無法接送的，監(jiān)獄及時(shí)通知縣司法局“兜底”工作小組，由工作小組指定人員接送，并督促司法所做好后續(xù)工作；有的地市司法局在各縣區(qū)組成“兜底”工作小組基礎(chǔ)上，在市司法局也成立了相應(yīng)工作小組，確保不漏管一個(gè)人。

目前看，無縫銜接工作也存在一些問題。基層在落實(shí)必接必送政策過程中，經(jīng)常會(huì)遇到一些刑滿釋放人員出監(jiān)所后，或不愿回原籍或不愿暴露自己曾經(jīng)受到刑罰處罰的經(jīng)歷，不配合工作人員工作；特別是他們刑滿釋放后是正常人、自由人，即使銜接上，也會(huì)出現(xiàn)脫管現(xiàn)象。各地在人員對(duì)接、出監(jiān)所交接手續(xù)等具體操作上各不相同，如江西省與安徽省在工作程序、工作形式、工作要求等方面存在差異。在經(jīng)費(fèi)保障上，江西省已出臺(tái)了銜接經(jīng)費(fèi)保障政策，但安徽省仍未解決銜接經(jīng)費(fèi)，全國(guó)也僅12個(gè)?。▍^(qū)、市）解決了銜接經(jīng)費(fèi)保障問題。江西省安置幫教工作信息化建設(shè)基于專網(wǎng)專線，與公安機(jī)關(guān)直接互聯(lián)互通，而全國(guó)刑滿釋放人員信息管理系統(tǒng)基于互聯(lián)網(wǎng)，與公安部科技信息化局的數(shù)據(jù)僅能實(shí)現(xiàn)每月交換，資源共享受制于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和技術(shù)條件。此外，近年來國(guó)家出臺(tái)了一系列促進(jìn)就業(yè)、安置救助政策和措施，但政策操作性不強(qiáng)，缺少具體實(shí)施辦法，特別是在稅務(wù)、金融等方面的政策缺少明確規(guī)定，優(yōu)惠政策落實(shí)難。

三、對(duì)策建議

（一）積極推進(jìn)刑滿釋放人員安置基地建設(shè)。充分發(fā)揮中央和地方積極性，積極向有關(guān)部門匯報(bào)溝通，力爭(zhēng)試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家投資的過渡性安置基地。大力宣傳推廣部分?。ㄊ校┘哟笳度肓Χ?、建立過渡性安置基地的做法和經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)各地在基礎(chǔ)條件較好的大中城市建設(shè)一批刑滿釋放人員過渡性安置基地。加強(qiáng)對(duì)已建成的過渡性安置基地的規(guī)范化管理，確保安全穩(wěn)定、運(yùn)轉(zhuǎn)有序。同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)幫扶力量，積極鼓勵(lì)和支持各類有安置意愿和安置能力的企業(yè)建立刑滿釋放人員安置基地，吸納刑滿釋放人員就業(yè)；加大與財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、人民銀行等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)力度，進(jìn)一步細(xì)化安置基地的稅收減免、金融支持等扶持政策。

（二）建立全國(guó)性的無縫銜接工作體系。借鑒江西等地的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，制定全國(guó)統(tǒng)一的銜接工作制度，涵蓋信息核查、工作對(duì)接、無縫銜接、就業(yè)安置、教育談心等各個(gè)環(huán)節(jié)，明確必接必送對(duì)象、程序、責(zé)任主體、責(zé)任追究機(jī)制等，從政策落實(shí)和經(jīng)費(fèi)保障層面對(duì)部門或地方的責(zé)任加以明確界定，重點(diǎn)解決“三無”、“三假”、老弱病殘等刑滿釋放人員的銜接工作，推進(jìn)安置幫教工作規(guī)范化發(fā)展。完善全國(guó)刑滿釋放人員信息管理系統(tǒng)，升級(jí)相關(guān)功能，努力提高安置幫教工作信息化水平。

（三）進(jìn)一步完善救助政策。按照國(guó)務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，研究完善對(duì)符合條件的刑滿釋放人員落實(shí)相關(guān)救助政策的實(shí)施細(xì)則或辦法，及時(shí)幫助解決困難和問題，努力減少因生活困難導(dǎo)致的重新違法犯罪。在制定具體的救助政策時(shí)，注意規(guī)范程序，提高操作性，建議在辦理刑滿釋放人員救助申請(qǐng)時(shí)，可規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)亦有審核申請(qǐng)權(quán)限，經(jīng)審核后交主管部門復(fù)審，從而減少部門間協(xié)調(diào)難度，避免刑滿釋放人員因顧忌自己受過處罰的經(jīng)歷而不主動(dòng)提出申請(qǐng)的情況。

（四）多種形式增加安置幫教工作人員力量。在新一屆政府不再增編情況下，引導(dǎo)各地通過地方行政編、事業(yè)編等多種形式解決人員力量不足問題，特別是可以借鑒安徽省通過政府購買公益性崗位，給全省司法所增加工作人員933人的做法。同時(shí)，探索以安置幫教工作協(xié)會(huì)或社會(huì)志愿者協(xié)會(huì)等形式，動(dòng)員社會(huì)各方力量，參與到對(duì)刑滿釋放人員的教育幫扶工作中，真正構(gòu)建政府引導(dǎo)社會(huì)、社會(huì)引導(dǎo)大眾的關(guān)懷幫扶體系，共同做好安置幫教工作。

（責(zé)任編輯 張文靜）