文◎石獅市人民檢察院課題組

行政執(zhí)法與刑事司法銜接的困境及對策

文◎石獅市人民檢察院課題組*

行政執(zhí)法活動遍布社會生活的各個角落，與人民群眾的生活密切相關。實踐中，行政執(zhí)法行為存在諸多不規(guī)范之處，濫用自由裁量權、以罰代刑的情況仍然存在。雖然行政機關內(nèi)部已建立相關的監(jiān)督制約機制，但仍不足以遏制此類現(xiàn)象的發(fā)生。因此，建立行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制（簡稱“兩法”銜接），強化對行政執(zhí)法活動的外部監(jiān)督，對推進依法治國具有重要意義。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的困境

縱觀“兩法”銜接實踐操作層面的困難，主要體現(xiàn)在有案不移、有案難移以及平臺操作困難三個方面。

（一）主觀方面：有案不移

1.部門利益驅動。行政權有不斷膨脹的天然屬性，隨著行政管理的精細化，行政活動領域和行政管理職能不斷擴張，加之對行政權的制約不足，行政權過度膨脹和蔓延，最終導致利益驅動。涉及到行政征收、行政罰款等經(jīng)濟利益的案件，行政機關積極性就高，而對于其他類型案件，行政機關更傾向于“以罰代刑”解決問題。

2.刑事立案的動力不足。為盡可能避免辦錯案，公安機關往往要求行政機關在查清案件事實、收集到足夠證據(jù)的基礎上再移送，但由于行政機關調(diào)查手段所限，往往難以滿足公安機關這一要求，導致移送困難。再者，公安機關對法律、證據(jù)也有認識誤區(qū)，常與檢察機關、審判機關的觀點不一致，有的案件多次被退回補充偵查，或者不批捕、不起訴、不作有罪判決，一定程度上也影響了公安機關接收案件的積極性。

3.檢察機關監(jiān)督乏力。行政處罰案件有很強的封閉性，案件當事人之外的人員很難掌握具體情況。法律沒有規(guī)定檢察機關對具體行政執(zhí)法案件具有調(diào)查權，因而實踐中檢察機關難以介入個案，無法對是否構成犯罪這一問題查證，最終無法證實是否涉嫌犯罪。

4.罪與非罪的認識不一致。主要有兩種情形：一是行政機關認為構成犯罪應移送公安機關處理，而公安機關認為不構成犯罪不予受理。二是行政機關認為不構成犯罪無需移送，而公安機關認為構成犯罪應當移送。此外，對于公安機關能否直接立案查處行政執(zhí)法部門管轄的案件這一問題，雙方也缺乏共識，導致公安機關在辦理該類案件時，行政執(zhí)法機關在證據(jù)收集、現(xiàn)場查處、協(xié)同調(diào)查方面往往不夠配合。

5.執(zhí)法人員素質參差不齊。一方面，部分執(zhí)法人員認識存在偏差，認為行政執(zhí)法機關的主要任務是開展行政管理、查處行政違法案件，打擊犯罪不是其主要職責，加之移送刑事處理的案件標準高、要求嚴，會帶來不必要的麻煩，而不愿移送；另一方面，一些執(zhí)法人員側重于行政法律法規(guī)的學習，對與刑事相關的法律法規(guī)不熟悉，導致涉嫌犯罪的行政處罰案件沒有移送偵查機關立案查處。

（二）客觀方面：有案難移

有學者研究認為MRI常規(guī)序列在缺氧缺血性腦損傷發(fā)病2 d內(nèi)陽性率較低，發(fā)病5～7 d后信號值才比較可靠，最適宜檢查周期為發(fā)病2～4周，因此MRI常規(guī)MRI序列在早期發(fā)現(xiàn)缺氧缺血性腦損傷能力有限[10-11]。而有學者[12]認為MIR常規(guī)掃描序列也可明顯提高新生兒缺氧缺血性腦損傷診斷準確性，并能夠對患兒病變類型、損傷程度做出相對明確判斷，能為臨床治療方案制定提供參考依據(jù)[13-14]。

1.缺乏牽頭責任主體。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作一般涉及到三個主體：行政執(zhí)法機關，偵查機關和檢察機關。眾多規(guī)范性文件僅規(guī)定上述三家主體應當各司其職、互相配合，但是由哪家單位負責牽頭協(xié)調(diào)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作卻沒有具體規(guī)定。［1］近年來，該項工作通常由檢察機關的偵查監(jiān)督部門負責，但由偵查監(jiān)督部門負責，僅能從倡導性的角度入手，無法采取更強有力的監(jiān)督措施，甚至是于法無據(jù)。

2.專業(yè)知識壟斷。行政處罰案件往往具有較強的專業(yè)性，如知識產(chǎn)權案件、藥品食品案件、煙草案件和稅務案件，這些都需要辦案人員具有較強的專業(yè)知識。而刑事案件，則需要辦案人員熟練掌握刑事法律法規(guī)。辦案中，行政執(zhí)法人員往往專業(yè)知識足夠而刑事法律知識不足，而司法人員又往往刑事法律知識充足而專業(yè)知識不夠，這就導致這兩類群體經(jīng)常出現(xiàn)意見分歧。

3.法律、法規(guī)和司法解釋規(guī)定不一致。關于案件的移送標準問題，法律、法規(guī)和司法解釋有相沖突之處。比如知識產(chǎn)權類案件，對于涉案品價值認定，“兩高”司法解釋規(guī)定了三種不同的計算方式，根據(jù)不同的計算方式所得到的結果相差甚遠，這直接影響到對犯罪行為的打擊。同時，公安機關接受行政執(zhí)法機關移送的案件后，是進行形式上的審查還是實體上的審查，對此缺乏法律規(guī)定，也容易產(chǎn)生分歧。

4.案件移送不規(guī)范。國務院310號令及《關于加強行政執(zhí)法機關、公安機關和人民檢察院工作聯(lián)系的意見》等規(guī)范性文件，對需要移送的涉嫌犯罪的材料有明確規(guī)定，其中包括涉嫌犯罪案件移送書、調(diào)查報告、檢驗報告、鑒定結論以及其它認定犯罪的材料，但從實踐來看，行政執(zhí)法機關經(jīng)?；诟鞣N原因未能移送上述資料，因而公安機關無法及時處理案件。［2］此外，行政執(zhí)法與刑事司法要求的證據(jù)規(guī)格也不同，行政執(zhí)法部門所收集的證據(jù)一般達不到刑事立案標準，容易導致證據(jù)不足。

（三）信息共享平臺：運行阻力大

目前，雖然各地都相繼建立了“兩法”銜接信息共享平臺，但是運行效果不大理想，主要原因有以下三個方面。

1.思想上未引起足夠重視。行政執(zhí)法機關主動接受監(jiān)督的意識不強，把推廣“兩法”銜接工作當成是檢察機關權力擴張的表現(xiàn)，思想上沒有充分認識到“兩法”銜接的重要意義，從而重視程度不夠。

3.選擇性錄入現(xiàn)象普遍。實踐中，一些地方會制定強制性規(guī)定，要求行政執(zhí)法機關辦理的每一起行政處罰案件都錄入信息共享平臺，但是由于這些案件掌握在行政執(zhí)法機關手里，錄入多少信息，具體錄入什么信息，事實上完全由行政執(zhí)法機關說了算。

二、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的對策

建立和完善“兩法”銜接工作機制，是一項復雜的系統(tǒng)工程，單靠檢察機關單方面的監(jiān)督是遠遠不夠的，還需要各行政機關、公安機關、甚至全社會的共同參與。不僅要從立法、制度層面等頂層設計上加以推進，更要在實踐中加強銜接機制建設。

（一）立法層面：完善相關法律法規(guī)

目前關于“兩法”銜接的法律規(guī)定較為零亂,應該統(tǒng)一立法，解決頂層設計問題?？煽紤]修改《行政處罰法》、《刑事訴訟法》等法律，條件成熟再由全國人大或常委會專門立法，或者制定單行法。

1.規(guī)范案件移送。（1）統(tǒng)一案件移送標準。制定統(tǒng)一的案件移送標準，明確行政執(zhí)法機關移送刑事案件的方式、程序、條件、期限、效力和責任。通過規(guī)范移送標準，為行政執(zhí)法機關準確移送案件提供法律支持，確保有章可循，更具操作性。（2）強化監(jiān)督制約。明確犯罪的判斷主體、標準和移送的法律依據(jù)，明確行政機關移送涉嫌犯罪案件及公安機關接收案件的職責和程序,對于不移送、不接收、不立案的，檢察機關有權進行監(jiān)督。必要時，行政機關可就是否涉嫌犯罪以及證據(jù)的認定等問題向公安機關、檢察機關咨詢。同時，還應當規(guī)定行政執(zhí)法機關向公安機關移送案件的同時，應報同級檢察機關備案，由檢察機關對移送的案件進行審查，以便檢察機關開展法律監(jiān)督。［3］（3）強化責任追究。規(guī)定行政機關故意或重大過失不移送案件等情形的具體處罰措施，構成犯罪的，由檢察機關直接立案偵查。

2.完善證據(jù)制度。對于行政機關收集的鑒定結論、調(diào)查筆錄、談話筆錄等證據(jù)材料，只要其符合刑事證明標準，經(jīng)司法機關審查后可直接采用；司法機關認為有疑點，經(jīng)復驗、復查查證屬實的，也可直接使用；對于行政執(zhí)法機關制作的調(diào)查筆錄、詢問筆錄以及行政相對人的陳述等言詞性證據(jù)，如果能與其他證據(jù)相印證，也可直接使用；如果不能印證，或與其他證據(jù)相矛盾，原則上應重新制作或收集，但確因不可抗力無法重新收集的，應將其作為間接證據(jù)，經(jīng)司法機關查證與其他證據(jù)相印證的，可作為刑事訴訟證據(jù)。［4］

（二）制度層面：完善具體銜接工作機制

1.提升聯(lián)席會議針對性。通過聯(lián)席會議，各成員單位之間可定期交換協(xié)作配合的具體情況，提出銜接配合過程中遇到的各種困難，共同研究解決困難，為進一步暢通相互間的協(xié)作，實現(xiàn)無縫銜接奠定基礎。實踐中，檢察機關一般由偵查監(jiān)督部門參與聯(lián)席會議，建議將檢察機關反貪、反瀆、民行、預防等部門也納入聯(lián)席會議，以增強發(fā)現(xiàn)貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪線索的能力，切實提高聯(lián)席會議的有效性。

2.引入監(jiān)督考核機制。加強“兩法”銜接工作，需要建立健全激勵懲戒機制，把案件的移送、偵查、立案等納入績效考核范圍，作為評優(yōu)評先的重要依據(jù)。行政機關依法移送案件，公安機關依法接收案件，在考評時給予適當?shù)莫剟罴臃郑瑥亩鉀Q“行政機關主觀上不愿移送案件，公安機關不愿接收案件”問題。同時，對于開展“兩法”銜接工作不力，應當錄入案件而未錄入，應當移送而未移送，應當報備而未報備的行政執(zhí)法機關，應嚴肅追究單位主要領導責任。

3.強化檢察機關監(jiān)督職能。（1）完善提前介入制度。對于群眾反映強烈、涉及金額大、波及范圍廣的案件，行政機關或公安機關應及時向檢察機關通報情況，檢察機關應提前介入引導偵查取證，實時同步監(jiān)督案件的辦理、移送、接收、立案以及后續(xù)相關工作，確保行刑銜接到位。（2）強化對重點環(huán)節(jié)案件移送的監(jiān)督。強化檢察機關對案件移送的監(jiān)督，特別是要加強兩個重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督：一是加強對案件受理環(huán)節(jié)的監(jiān)督，不僅監(jiān)督公安機關立案之后的行為，還包括對初查和受案行為的監(jiān)督。同時，要對公安機關撤銷的案件進行報備審查，防止行政程序取代刑事程序，督促公安機關慎重立案。二是加強對案件退回的監(jiān)督。實踐中，一些案件存在公安機關違法退回的情形。對此種情形，應規(guī)定行政執(zhí)法機關必須向檢察機關提出建議，對公安機關開展立案監(jiān)督，否則應承擔相應法律責任。（3）賦予檢察機關調(diào)閱卷宗的權力。目前，檢察機關調(diào)閱卷宗的方式主要是與行政機關自行溝通，或者依靠地方性規(guī)定，缺乏明確的法律規(guī)定。因此，亟待出臺剛性的法律規(guī)定來保障檢察機關調(diào)閱卷宗的權力，才能取得較好監(jiān)督效果。對此，石獅市人民檢察院有較好的做法。該院與20余家行政執(zhí)法機關會簽《石獅市“兩法”銜接工作規(guī)定》，明確了檢察機關調(diào)閱卷宗的權力，收到了較好成效。

（三）技術層面：強化信息共享平臺的使用

建立行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關共同參與的一體化網(wǎng)絡信息共享平臺，實現(xiàn)網(wǎng)絡互聯(lián)、數(shù)據(jù)互通、信息共享、實時監(jiān)督。除此之外，打造一體化的網(wǎng)絡信息平臺，還需要具備一定的先行條件。

1.制定信息共享平臺管理辦法。關于信息共享平臺的使用，必須要有一套操作規(guī)范，才能確保平臺發(fā)揮實效。建議制定信息共享平臺管理辦法，對各行政機關、司法機關信息共享的內(nèi)容進行界定，明確案件的詳細錄入標準，爭取將所有行政處罰案件全部納入信息共享平臺。

2.配備具有相應業(yè)務能力的人員。經(jīng)濟領域違法犯罪行為的查處難度大，對辦案人員的專業(yè)知識要求高。司法機關應多向行政機關學習有關經(jīng)濟、醫(yī)學等專業(yè)性較強的知識，而行政執(zhí)法機關也要加強刑事法律、司法解釋的學習。各部門應多組織業(yè)務交流、探討會，加大培訓力度，提升辦案人員的業(yè)務素質和執(zhí)法能力，不斷增強預防和查處經(jīng)濟犯罪的能力。

3.完善行政相對人投訴監(jiān)督渠道。雖然《行政復議法》和《行政訴訟法》都明確規(guī)定了當事人不服具體行政行為的救濟渠道，但從實際運行來看，現(xiàn)行的“民告官”機制效果不佳。建議可以充分利用“兩法”銜接平臺，在網(wǎng)絡信息共享平臺上開辟行政相對人“投訴監(jiān)督”專欄。一方面為行政相對人增加一個救濟渠道；另一方面為檢察機關開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督提供線索，進一步推動平臺創(chuàng)新完善。

4.建立對消極參與平臺建設單位的懲戒機制。對于實踐中消極參與的單位，有必要引入懲戒機制，來確保平臺的使用效率。可以參照石獅市的做法，把各行政執(zhí)法單位的平臺使用情況納入年度績效考評的范疇，進行量化評分，評分結果在全市機關單位進行通報。

注釋：

［1］王敏遠、郭華：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題實證研究》，載《國家檢察官學院學報》2009年第1期。

［2］劉遠：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究》，載《法學論壇》2009年第1期。

［3］王傳紅、維英：《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件機制研究》，載《中國刑事法雜志》2012年第3期。

［4］吳云：《法律監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的制度完善》，載《政治與法律》2011年第7期。

*本文為福建省法學會2013年度立項課題階段性成果，課題組成員：張溫龍，白曉東，吳美滿，陳長沙，邱瑜誼，荊國良。［362700］