文◎嚴(yán)奴國(guó)

刑事立案監(jiān)督工作的問題與對(duì)策

文◎嚴(yán)奴國(guó)*

近年來(lái)，隨著刑事立案監(jiān)督工作力度不斷加大，檢察機(jī)關(guān)糾正了一批有案不立、有罪不究、以罰代刑的案件，刑事立案監(jiān)督工作取得了明顯的進(jìn)展。但從實(shí)效上來(lái)看，刑事立案監(jiān)督工作仍然面臨諸多問題，較突出的有兩個(gè)方面：

一、偵查機(jī)關(guān)立而不偵、偵而不結(jié)的的現(xiàn)象依然存在

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案后，偵查機(jī)關(guān)仍存在立而不偵、偵而不結(jié)的問題。究其原因主要有四個(gè)方面：

一是因?yàn)橛嘘P(guān)立案監(jiān)督的規(guī)定缺乏保障性措施。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案后，偵查機(jī)關(guān)出于認(rèn)識(shí)上不同等原因，存在抵觸情緒，雖然不得不立案，但怠于偵查，而法律既沒有明確規(guī)定偵查機(jī)關(guān)消極偵查應(yīng)承擔(dān)的法律后果，又沒有賦予檢察機(jī)關(guān)有效的督促手段，導(dǎo)致案件偵查遲遲不能得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二是因?yàn)闆]有形成有效的協(xié)作配合機(jī)制。由于偵查的相對(duì)封閉性，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案后很難掌握案件的進(jìn)展情況。而實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)的案情反饋機(jī)制、檢察機(jī)關(guān)的提前介入機(jī)制、偵檢雙方的信息溝通機(jī)制等或尚未建立，或沒有很好地落實(shí)，如果偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)的理解存在分歧，或者偵查機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)與檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)存在差異，可能導(dǎo)致在偵查方向上把握不準(zhǔn)，立案后的偵查效果不盡如人意，使案件不能及時(shí)偵結(jié)。

三是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案的重點(diǎn)不突出。實(shí)踐中，基層檢察機(jī)關(guān)因種種原因，監(jiān)督立案的案件多為盜竊和偶發(fā)性搶劫等輕微刑事案件，由于警力有限，偵查機(jī)關(guān)對(duì)此類案件往往重視程度不夠，導(dǎo)致破案效率不高。

四是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)跟蹤監(jiān)督不力。根據(jù)最高人民檢察院、公安部《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》，監(jiān)督立案后三個(gè)月未偵查終結(jié)的，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》，而實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)很少運(yùn)用這一手段，多數(shù)情況下監(jiān)督立案后就不再過問，對(duì)公安機(jī)關(guān)辦案的督促力度明顯不夠。

二、檢察機(jī)關(guān)存在片面追求立案監(jiān)督數(shù)量的問題

由于考評(píng)機(jī)制的不盡科學(xué)，加之存在片面的考核觀，一些地方把立案監(jiān)督案件數(shù)量的多少當(dāng)作反映立案監(jiān)督工作成績(jī)的重要標(biāo)志，一味追求監(jiān)督數(shù)量，忽視監(jiān)督質(zhì)量，影響了法律的嚴(yán)肅性和立案監(jiān)督工作的權(quán)威性。

一是監(jiān)督立案案件起訴、判決率低。2012年以前，我省的監(jiān)督立案案件起訴率僅維持在40%左右，判決率僅有20%左右。去年調(diào)整了考核辦法后情況稍有好轉(zhuǎn)，起訴率提升到了68.1%，有罪判決率上升到了47.6%。截止今年3月底，去年立案監(jiān)督的1771起案件僅有877件被法院作出了判決，有多達(dá)350起案件仍然處在審查起訴和偵查階段。

二是監(jiān)督立案案件判處重刑率偏低。2013年我省立案監(jiān)督案件判處10年以上有期徒刑刑罰的人數(shù)雖然同比上升了285%，也僅僅有25人；判處3年至不滿10年有期徒刑的人數(shù)同比上升了51%，也只有145人，監(jiān)督立案案件判處三年以上重刑率僅為20.6%。

三是個(gè)別地方為應(yīng)對(duì)考核，與公安機(jī)關(guān)協(xié)商產(chǎn)生默契案、協(xié)調(diào)案，打擦邊球，存在“假”監(jiān)督、不按規(guī)定范圍和程序監(jiān)督等現(xiàn)象。

三、對(duì)刑事立案監(jiān)督存在問題的應(yīng)對(duì)措施

改革和完善現(xiàn)行的立案監(jiān)督機(jī)制，是司法改革的任務(wù)。但要解決上述問題，我們不能坐等立法和監(jiān)督機(jī)制的完善，而應(yīng)該從當(dāng)前的現(xiàn)狀出發(fā)，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，制定出一套行之有效的對(duì)策，最大限度發(fā)揮立案監(jiān)督的作用。

（一）全面、全程使用檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)

檢察機(jī)關(guān)在辦理立案監(jiān)督案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面、全程使用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開展相關(guān)工作。在進(jìn)行立案監(jiān)督流程創(chuàng)建時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，在系統(tǒng)內(nèi)創(chuàng)建文書、審批、用印。公安機(jī)關(guān)制作的不予立案決定書和不立案理由說(shuō)明書等相關(guān)工作文書，必須掃描上傳，作為附件進(jìn)行網(wǎng)上歸檔，任何人不得違反要求脫離該系統(tǒng)辦理有關(guān)業(yè)務(wù)事項(xiàng)。這樣，一方面可以增強(qiáng)刑事立案監(jiān)督工作的規(guī)范性，一方面可以在一定程度上避免默契案、協(xié)調(diào)案、擦邊球案的發(fā)生。

（二）加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合

一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守高檢院偵查監(jiān)督廳《偵查監(jiān)督部門實(shí)施刑訴法若干問答》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)當(dāng)事人的報(bào)案、控告、舉報(bào)受理后公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期不作出是否立案決定，當(dāng)事人向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查，認(rèn)為符合刑事立案條件的，應(yīng)當(dāng)將案件線索移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)，并要求公安機(jī)關(guān)書面回復(fù)審查處理情況。公安機(jī)關(guān)未在合理期限內(nèi)作出立案或者不立案決定，也未向人民檢察院說(shuō)明情況的，人民檢察院方可進(jìn)行立案監(jiān)督。

二是建議公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核工作要以檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督數(shù)據(jù)為依據(jù)，包括接到檢察機(jī)關(guān)《通知立案書》或《通知撤銷案件書》后立案或撤案的案件；接到檢察機(jī)關(guān)《要求說(shuō)明不立案理由通知書》或《要求說(shuō)明立案理由通知書》后主動(dòng)立案或撤案的案件以及檢察機(jī)關(guān)發(fā)出立案監(jiān)督案件催辦函催辦的案件。

三是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)必須按季度將立案監(jiān)督案件數(shù)字與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行確認(rèn)，確認(rèn)函上必須有公安機(jī)關(guān)相關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人親筆簽名和加蓋公安機(jī)關(guān)公章。未經(jīng)確認(rèn)的立案監(jiān)督數(shù)字不能作為考核依據(jù)。

這樣，既可以使檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真對(duì)待刑事立案監(jiān)督工作，避免工作的隨意性，又可以促使公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案的案件引起重視，主動(dòng)提高辦案質(zhì)量和效率。同時(shí)，還有利于檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督立案的案件達(dá)成共識(shí)，形成工作合力。

（三）完善立案監(jiān)督工作考核機(jī)制

對(duì)立案監(jiān)督工作的考核應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從以數(shù)量為重心向數(shù)量、質(zhì)量、效果并重的轉(zhuǎn)變，從年終考核向動(dòng)態(tài)考核的轉(zhuǎn)變。

一是應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的考核內(nèi)容，以立案監(jiān)督案件的生效有罪判決率為引導(dǎo)，堅(jiān)決遏制不注重案件質(zhì)量、片面追求辦案數(shù)量、監(jiān)督重點(diǎn)不突出的現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)立案監(jiān)督工作數(shù)量、質(zhì)量和效果的統(tǒng)一。

二是省級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)全省檢察機(jī)關(guān)辦理的立案監(jiān)督案件進(jìn)行檢查和分析研判，對(duì)于不符合立案監(jiān)督案件標(biāo)準(zhǔn)的，要求立即糾正，并視情節(jié)予以通報(bào)批評(píng)或者建議有關(guān)部門給予紀(jì)律處分，實(shí)現(xiàn)對(duì)立案監(jiān)督工作的動(dòng)態(tài)監(jiān)督、過程監(jiān)督，提高權(quán)力運(yùn)行的合法性、嚴(yán)肅性。

（四）完善立案監(jiān)督工作機(jī)制

一是在偵查機(jī)關(guān)設(shè)立檢察官聯(lián)絡(luò)辦公室。檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)工作需要，在公安刑偵大隊(duì)、經(jīng)偵大隊(duì)及派出所設(shè)立檢察官聯(lián)絡(luò)辦公室，通過登陸其警務(wù)信息平臺(tái)、列席刑事案件例會(huì)、查閱相關(guān)案卷材料、定期召開工作推進(jìn)會(huì)等形式，拓寬立案監(jiān)督案源渠道，增強(qiáng)與偵查機(jī)關(guān)的信息溝通，介入立案監(jiān)督案件的偵查活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)案件偵查工作的督導(dǎo)，保證立案監(jiān)督工作的順利開展。

二是落實(shí)建議更換辦案人制度。2011年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》規(guī)定了建議更換辦案人制度。這一規(guī)定，彌補(bǔ)了檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督手段剛性不足的缺憾，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)，對(duì)立而不偵、偵而不結(jié)的或確有嚴(yán)重違反法律規(guī)定、不依法履行職務(wù)、影響公正司法等行為的，及時(shí)提出建議更換辦案人，確保監(jiān)督的力度和實(shí)效。

三是建立檢察官辦案責(zé)任制。推進(jìn)檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)工作是正在進(jìn)行的司法改革和檢察改革的重要內(nèi)容，偵查監(jiān)督部門要以此次改革為契機(jī)，成立主任檢察官辦案組，明確主任檢察官的權(quán)力和責(zé)任，對(duì)立案監(jiān)督案件實(shí)行誰(shuí)辦案、誰(shuí)負(fù)責(zé)、終身負(fù)責(zé)，強(qiáng)化偵查監(jiān)督人員的辦案責(zé)任意識(shí)，端正工作態(tài)度，著力提高立案監(jiān)督案件質(zhì)量。

*山西省人民檢察院副檢察長(zhǎng)［030006］