文◎杜之平

檢察公信力建立的障礙及其應(yīng)對方法

文◎杜之平*

司法是實現(xiàn)、維護和保障社會公平正義的最后一道防線，司法公信力是人們堅定法律信仰、增強守法意識的航標(biāo)。司法公信力出現(xiàn)危機，需要法律監(jiān)督加以化解。然而，在法律監(jiān)督也受質(zhì)疑情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真面對問題，查找原因，在堅持司法改革基本遵循前提下，創(chuàng)新檢察體制和工作機制，增強檢察公信力，確保依法獨立公正行使檢察權(quán)。

一、當(dāng)前檢察公信力障礙的外在表現(xiàn)

檢察公信力是司法信用和公眾信任的統(tǒng)一體。當(dāng)前，檢察公信力減弱，出現(xiàn)司法信用障礙和公眾信任折扣，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）檢察權(quán)欠缺穩(wěn)定性

檢察權(quán)合法性的確認、獨立性的保障、公正性的實現(xiàn)，需要《憲法》和法律予以權(quán)威規(guī)定。檢察機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以及內(nèi)部管理行政化弊端，客觀上造成檢察獨立性缺失。執(zhí)法辦案往往憑借檢察人員知識和經(jīng)驗，同類案件、相同情節(jié)，罪與非罪，是否批捕起訴，各地存在差異，甚至同院、同期都有所不同，讓檢察公正飽受詬病。由于法的一般性規(guī)則難以窮盡千姿百態(tài)的事實狀態(tài)，對法律條文沒有具體規(guī)定，但確實違反法律原則并存在社會危害的行為，檢察機關(guān)予以處理，難免讓公眾對合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。一旦有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、司法不公等問題反響強烈，立法往往迎合片面化批評，不去深究體制和機制問題，簡單化在司法授權(quán)上予以調(diào)整，對公眾法律信仰產(chǎn)生誤導(dǎo)，傷害司法穩(wěn)定性。比如，死刑案件復(fù)核權(quán)力的約束、簡易程序刑事案件監(jiān)督等方面規(guī)定，是為了平息公眾對個別冤案的不滿。對免于起訴權(quán)力的取締、民事行政案件抗訴權(quán)力的收窄，是放大了個別地方濫用檢察權(quán)的不良影響。事實上，這些問題不是制度的問題，而是執(zhí)行制度的檢察人員的問題，改革并沒有從監(jiān)督制約機制、考核評價機制上去查找和解決深層次問題，其合理性需要再認識。

（二）訴訟程序不重規(guī)范性

黑格爾認為，依法定程序進行司法活動，是保障公民權(quán)利的一種手段，它“使當(dāng)事人有機會主張他們的證據(jù)方法和法律理由，并使法官得以洞悉案情”［1］我國刑事訴訟受重刑主義思想影響，重視有罪、罪重證據(jù)采信，而輕視無罪、罪輕證據(jù)采信，不充分聽取犯罪嫌疑人或被告人陳述和辯解，消極對待被害人意見，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人訴訟權(quán)利而不告知，嚴重侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益。檢察機關(guān)受辦案指標(biāo)、掛牌督辦等因素影響，不夠法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)而立案、批捕、公訴，擴大打擊面，貽患無窮。近年來貫徹寬嚴相濟刑事司法政策又矯枉過正，有的地方錯誤理解從寬政策，對可捕可不捕、可訴可不訴不分具體情況一律不捕、不訴，出現(xiàn)再犯罪增多、屢打?qū)野l(fā)等現(xiàn)象。刑事訴訟中濫用強制措施、刑訊逼供、超期羈押等侵犯人權(quán)問題屢禁不止，損害了法律的權(quán)威和公信。

（三）案件處理忽視及時性

訴訟及時性是司法效率的同義語，體現(xiàn)國家、訴訟當(dāng)事人及社會公眾對訴訟過程和結(jié)果時效上的期望與要求。貝卡里亞認為：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時，就越是公正和有益”［2］。訴訟時間越短，在人們心目中，犯罪與刑罰這兩個概念的聯(lián)系就越突出、越持續(xù)，因而，人們就很自然把犯罪看作原因，把刑罰看作不可缺乏的結(jié)果，從而堅信訴訟的公正。如果案件遲遲得不到處理，無論對于長期處于待決狀態(tài)的犯罪人，還是對于遭受犯罪傷害的被害人，都是不仁。從檢察實踐看，超時限辦案、拖延辦案、公檢法相互“借時辦案”等訴訟遲延情形，盡管最終判決懲罰了犯罪，但它是以犧牲公民個人合法權(quán)益為代價的，給人的印象不像是懲罰違法犯罪，倒象是表演。在眾多違背訴訟及時性原則的司法行為中，超過法律規(guī)定的期限，違法羈押犯罪嫌疑人、被告人的行為，即超期羈押行為，是嚴重違反訴訟及時性原則的，它增加了“捉摸不定給犯罪嫌疑人帶來的無益而殘酷的折磨”［3］。特別是被害人，往往會因為遭到慢待而在彷徨中感到被司法漠視，受到“第二次傷害”。

二、影響檢察公信力原因分析

（一）工作領(lǐng)導(dǎo)體制不完善，影響公正

根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察院既要接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，還要接受上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)，這種雙重管理體制中，存在黨委管理范圍不確定，方式不規(guī)范，上級檢察院和同級黨委職責(zé)不清、管人管事脫節(jié)等問題。檢察機關(guān)對黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督缺乏正確認識，強調(diào)服從地方大局、中心工作，忽視檢察獨立。有的地方領(lǐng)導(dǎo)違背集體行權(quán)原則，對具體案件直接批示，干預(yù)司法。國家實行以“分灶吃飯”為主要內(nèi)容的財政體制，檢察機關(guān)人員工資、業(yè)務(wù)經(jīng)費，由各級政府預(yù)算支付，在財權(quán)、物權(quán)、人權(quán)等方面對地方具有完全的依賴性，難免產(chǎn)生地方保護主義。

（二）業(yè)務(wù)運行機制不科學(xué)，影響效益

司法機關(guān)“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”屬于原則性規(guī)定，檢察機關(guān)雖然以規(guī)范性文件細化，但具體執(zhí)行中存在搖擺。講配合，就成了“一家人”無原則的“一致對外”，對明顯的執(zhí)法不規(guī)范、不公正、寬嚴不當(dāng)問題也不監(jiān)督糾正。講制約，就是針尖對麥芒，吹毛求疵，對明明可以避免的違法不提醒，等出了問題才糾錯。長期以來，程序工具論根深蒂固，辦案人員一方面否定違法辦案程序，另一方面又肯定這些程序取得的打擊犯罪“成果”，造成違法辦案等問題難以杜絕。辯護和檢控之間權(quán)能不對等，律師在刑事訴訟中會見難、閱卷難、調(diào)查取證難“三難”，影響辯護職能發(fā)揮。檢察自由裁量權(quán)缺乏有力度的監(jiān)督，同案不同處時有發(fā)生。執(zhí)法辦案長期沿用“辦案人員承辦，部門負責(zé)人審核，領(lǐng)導(dǎo)決定”的行政審批、集體負責(zé)模式，使檢察人員成為辦案垂直管理底部一個點，不符合司法直接性、親歷性特別是獨立性要求。從外部監(jiān)督看，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督內(nèi)容和范圍廣泛，但實際監(jiān)督中存在隨意性、落實難。檢察機關(guān)的人民監(jiān)督員制度，外部監(jiān)督剛性不夠，當(dāng)事人和公眾對此信任度不高。

（三）隊伍建設(shè)體系不健全，影響形象

檢察人員教育培訓(xùn)制度不健全，規(guī)劃滯后、內(nèi)容單一、方式簡單、管理不善、機制不活，導(dǎo)致專業(yè)化程度低、科技含量不高、效果不理想。檢察機關(guān)與組織人事部門之間對教育培訓(xùn)缺乏協(xié)調(diào)溝通，存在多頭培訓(xùn)、重復(fù)培訓(xùn)問題。培訓(xùn)與使用嚴重脫節(jié)，學(xué)不能用，用無處學(xué)。檢察人員管理參照公務(wù)員管理，導(dǎo)致追名求官，荒廢業(yè)務(wù)，人才流失。內(nèi)部監(jiān)督制約不成體系，“約法三章”、“四條禁令”、“九條卡死”、“十項紀(jì)律”等沒有嚴格執(zhí)行。晉職困難、經(jīng)費緊張、福利較差的困擾，使公正廉潔受到嚴峻考驗。在社會矛盾日益向司法聚集情況下，檢察職業(yè)風(fēng)險增加，檢察人員及其家屬的人身、財產(chǎn)安全因履職受到威脅，而國家提供的安全保護措施顯然不夠，檢察辦案存在畏難情緒。近年來，檢察經(jīng)費、裝備有了較大改善，但仍然不能適應(yīng)快速發(fā)展的工作需要。

（四）檢務(wù)公開執(zhí)行不徹底，影響溝通

《憲法》、法律和最高人民檢院規(guī)范性文件對檢務(wù)公開提出明確而具體的要求，保障公眾知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高了檢察公信力。但是，檢務(wù)公開的范圍較窄，內(nèi)容不夠全面，工具化、表演化現(xiàn)象明顯。檢務(wù)公開形式單一，公開什么、公開到什么程度、什么時候公開等，均由檢察機關(guān)決定，存在隨意性。有些公開規(guī)定執(zhí)行不到位，如對當(dāng)事人的訴訟權(quán)利交待不清、對當(dāng)事人的訴訟請求不予回應(yīng)、不尊重當(dāng)事人陳述和辯論權(quán)利、檢察決定說理不到位等現(xiàn)象依舊存在。檢察開放日的節(jié)點有限，司法權(quán)力運行透明化程度不高。

三、深化改革提高檢察公信力對策

（一）立法強化權(quán)能，樹立檢察權(quán)威

各級檢察機關(guān)要認真配合做好深化體制改革的調(diào)查研究，為立法提供參考，推動管理體制改革，實現(xiàn)省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度、檢察人員分類管理和職業(yè)保障制度。積極促進健全檢察權(quán)運行機制，優(yōu)化職權(quán)配置，加強和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。檢察委員會作為最高決策機構(gòu)，其職能和成員職權(quán)應(yīng)拓展，委員選任應(yīng)杜絕行政照顧，從品學(xué)能兼優(yōu)的高等級檢察官中考察任用。完善主訴（主辦）檢察官辦案責(zé)任制，讓檢察官獨立對公正和公信負責(zé)。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，需要賦予違憲審查的職責(zé)和權(quán)限，介入立法監(jiān)督特別是司法解釋、地方立法和行政立法監(jiān)督，保障立法嚴肅性和權(quán)威性。

（二）優(yōu)化職權(quán)配置，發(fā)揮檢察效益

認真研究檢察權(quán)在各種訴訟之中、上下級檢察院之間、檢察院各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的優(yōu)化配置，建立“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的一體化工作機制，加強上下、橫向、內(nèi)部三維協(xié)作，提高工作效率。程序公正是“看得見的正義”，是實體公正賴以存在的基礎(chǔ)，它是保障當(dāng)事人合法權(quán)益的載體。要進一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的程序，建立超時限辦案責(zé)任追究制。嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則，健全錯案防止、糾正、責(zé)任追究機制。改變刑事案件“構(gòu)罪即捕”和“一捕到底”錯誤觀念，將羈押必要性審查從偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)擴展到審查起訴直至判決環(huán)節(jié)，防止羈押侵權(quán)。規(guī)范檢察官自由裁量權(quán)，引進判例機制，減少“同案不同處”、“同案不同判”、“同罪不同罰”。健全國家司法救助和法律援助制度，尊重和保障人權(quán)。進一步完善律師介入刑事訴訟相關(guān)程序，保障律師會見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、申請變更強制措施權(quán)、辯護權(quán)，增強控辯對抗程度。認真執(zhí)行“庭前會議”新規(guī)，法院、檢察院、當(dāng)事人和辯護人、訴訟代理人等多方會談，為順利庭審做好準(zhǔn)備。建立死刑復(fù)核案件申訴受理、備案、審查和辦理制度，探索有效開展死刑復(fù)核監(jiān)督措施。監(jiān)督社區(qū)矯正工作，加強特殊人群幫教，預(yù)防再犯罪。在檢察系統(tǒng)，明確界定上下級檢察官的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。進一步完善檢察為民制度，貫徹落實黨的群眾路線，問政于民，問需于民，問計于民，正確對待群眾訴求，維護群眾合法權(quán)益，依靠群眾推動檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

（三）完善內(nèi)外監(jiān)督，預(yù)防檢察腐敗

檢察權(quán)依法獨立公正行使，必須通過內(nèi)部自我約束和外部監(jiān)督實現(xiàn)。內(nèi)部而言，要規(guī)范司法辦案流程，保證辦案環(huán)節(jié)符合程序性規(guī)定，體現(xiàn)效率和效益。重視建立健全犯罪嫌疑人、被告人、被害人以及其它當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知制度，控告申訴案件首辦責(zé)任制度，舉報保護獎勵制度，處理集體訪、告急訪和上訪老戶問題制度等，維護當(dāng)事人合法權(quán)益。加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，嚴格教育、管理、監(jiān)督檢察人員。按照“收支兩條線”規(guī)定,將涉案款項一律上交財政,不得私設(shè)小金庫。對外而言，建立健全重大事項和大要案件向黨委請示和向人大報告、備案制度，人大代表和政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)制度，同偵查、審判、執(zhí)行等機關(guān)定期聯(lián)系制度，列席審委會制度，庭前會議制度，保障律師依法執(zhí)業(yè)制度，人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，紀(jì)律作風(fēng)監(jiān)督制度，確保執(zhí)法辦案得到正確領(lǐng)導(dǎo)、有效監(jiān)督和大力支持。鼓勵公眾監(jiān)督,對涉及檢察人員的控告檢舉,認真受理和查處，及時答復(fù)舉報人。加強檢察機關(guān)同新聞媒體的溝通交流，從傳遞正能量角度做好宣傳報道，也要充分尊重媒體負面監(jiān)督權(quán)，及時改正問題和不足。

（四）加強檢務(wù)保障，增強檢察能力

一要健全經(jīng)費保障制度。二要完善教育培訓(xùn)制度。三要建立符合職業(yè)特點的檢察人員管理制度。四要推行檢察官遴選制度。五要建立晉級分配制度。六要落實檢察人員權(quán)益保護制度。從法律上為檢察人員提供以下保障：（1）確保檢察人員在沒有不合理承擔(dān)民事、刑事或其它責(zé)任的情況下履行其專業(yè)職責(zé)；（2）在檢察人員及其家屬的人身、財產(chǎn)安全因履職而受到威脅時，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)為他們提供安全保護；（3）為檢察人員提供良好的工作條件；（4）保障檢察人員立功受獎、休假就醫(yī)、辭職退休、控告申訴等權(quán)利。

（五）完善檢務(wù)公開，提高檢察公信力

法諺云，“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式得到實現(xiàn)”。按照依法、全面、及時、便民原則，繼續(xù)深化檢務(wù)公開，更新補充內(nèi)容，創(chuàng)新公開形式。要保持面向大眾的常態(tài)化檢務(wù)公開形式，如專欄、掛圖、小冊子、新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)平臺、熱線電話、聽證會、宣傳日、開放日、新聞發(fā)布會等。同時要創(chuàng)新檢務(wù)公開的新形式，可賦予當(dāng)事人申請檢察信息公開權(quán)，設(shè)立信息查詢點，增強透明度。推行不立案、不逮捕、不起訴、不抗訴等釋法說理制度，讓當(dāng)事人理解、服從法律的公正處理決定。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作，面向基層群眾宣傳檢察職能，維護合法權(quán)益。廣泛實行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與法律監(jiān)督的渠道。組織好檢察長接待日、檢察開放日等活動，破除司法神秘感，讓群眾了解、理解檢察機關(guān)執(zhí)法辦案工作，從而支持依法獨立公正行使檢察權(quán)。對檢察人員嚴重違反檢務(wù)公開規(guī)定，不履行告知義務(wù)而影響訴訟權(quán)利行使的，追究責(zé)任，予以黨紀(jì)政紀(jì)處理。

注釋：

［1］［德］黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚、張企泰譯，商務(wù)印書館1982年版。

［2］［意］切薩雷·貝卡里亞：《犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國大百科全書出版社1993年版。

［3］同［2］。

*四川省綿陽市涪城區(qū)人民檢察院［621000］