張基堯口述 謝文雄 李樹泉整理

(本文作者 全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、國務(wù)院南水北調(diào)辦公室原主任 北京100038)

最近這段時間，我去了遼寧、甘肅、寧夏、安徽等地，發(fā)現(xiàn)很多地方都在規(guī)劃或建設(shè)調(diào)水工程。我不知道是不是因?yàn)槟纤闭{(diào)工程建設(shè)的后續(xù)效應(yīng)，但是覺得這未必是好事。最近我在全國政協(xié)的一次會議上提出:興建調(diào)水工程要慎重，要經(jīng)過深入論證、充分研究，因?yàn)樗Y源是一種流動資源，存在于地上、地下，上游、下游，空氣、土壤中……如果只考慮某一個局部而不考慮全局，很可能由于無序調(diào)水造成水資源配置的困難，甚至造成江河體系的混亂。因?yàn)椋Y源配置也必須遵循自然規(guī)律。最近，我在思考，南水北調(diào)工程建設(shè)過程中是如何進(jìn)行科學(xué)的總體規(guī)劃的，這個工程規(guī)劃與其他規(guī)劃有什么不同。進(jìn)行這樣的回顧與反思，目的就是想給當(dāng)前正準(zhǔn)備建設(shè)調(diào)水工程的地方和部門作參考。

建設(shè)南水北調(diào)工程的目的，就是通過水資源的優(yōu)化配置達(dá)到生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)。不管在規(guī)劃伊始還是在建設(shè)乃至今后運(yùn)行過程中，如何更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》都進(jìn)行了充分的考慮。我覺得這與當(dāng)前中央提出的“生態(tài)文明建設(shè)”的精神是完全相吻合的，盡管那時候還沒有將生態(tài)建設(shè)提到這樣的高度，但是我們在《規(guī)劃》中確實(shí)體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展和生態(tài)文明的要求。因此，我希望國內(nèi)現(xiàn)在進(jìn)行的其他調(diào)水工程也像南水北調(diào)工程一樣，進(jìn)行深入論證，全面考慮，周密安排，不要造成水資源的混亂，更不能導(dǎo)致災(zāi)難“搬家”。

缺水嚴(yán)重制約北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

20世紀(jì)末，北方地區(qū)缺水已經(jīng)嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也極大地惡化了生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，更加劇了對水資源過度的開發(fā)和掠奪，導(dǎo)致了更多的生態(tài)問題。我們在日常生活中很少感受到這些，我們看不到地下水的超采，不能直接感受河流斷流對生態(tài)的影響。我們把水龍頭打開照樣有水，工廠也沒有因?yàn)樗膯栴}而影響正常生產(chǎn)。但現(xiàn)實(shí)是:我們過多地以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境的欠賬已經(jīng)太多!太多!所以導(dǎo)致河道斷流，湖泊干枯，地下水超采，以及水體污染。

比如說河道斷流，由于北方少雨，加上長期對水資源的過度開發(fā)，黃河在1972年到1999年的28年之間就有22年斷流。最嚴(yán)重的是1997年，那年黃河入?？谌陻嗔?，離入海口100多公里的利津水文站斷流達(dá)226天。也就是說，這100多公里河段實(shí)際上在一年的2/3時間里是沒水的。斷流的河段最長甚至延伸到河南開封。這是一個很嚴(yán)峻的問題!黃河是中華民族的母親河，黃河下游長期斷流會導(dǎo)致什么后果呢?就是開封以下農(nóng)田不能用黃河水灌溉，河口萎縮，各種水生動植物絕跡，大批土地鹽堿化。在海河流域，譬如永定河，它的名字中為什么有“永定”二字呢?這條河在清代以前名叫“無定河”，河水波濤洶涌，經(jīng)常泛濫成災(zāi)，危及北京城的安全，于是雍正皇帝把它的名字改成“永定河”。然而，永定河近年來早已斷流無水，河床上全是裸露的沙礫石，那兒也成了北京的風(fēng)沙源之一?？傮w來看，海河流域的河流沒有一條支流不斷流，這也客觀上導(dǎo)致了海河流域生態(tài)環(huán)境的惡化。

此外，北方許多湖泊水量日益減少，甚至干枯。我去過河北很多地方，當(dāng)?shù)胤Q那些淺的湖泊為“淀”，那些凹陷的地方為“洼”。有些淀里有樁臺，老百姓住在比較高的臺地上，就是來水也不要緊，過了一段時間水會自然退下去，老百姓再耕作。這些洼淀，比如白洋淀，實(shí)際上也是當(dāng)?shù)厝粘Ｍ掏滤康囊粋€地方:一到汛期，這些洼淀里蓄滿水。到了20世紀(jì)90年代，很多洼淀先后干涸了，洼淀的干涸會導(dǎo)致什么后果呢?就是地下水位的急劇下降。而沒有地下水補(bǔ)充，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就受到極大影響，植被就會退化，生態(tài)就會惡化，地下水下降嚴(yán)重的地區(qū)，還會沙漠化。

為了支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保障人民最基本的生活需求，北方不少地區(qū)只能采取超采地下水的辦法來應(yīng)付水資源的短缺。結(jié)果，在黃河、海河、淮河流域，我們每年超采的地下水就有115億立方米。海河流域的京、津、冀范圍內(nèi)，超采的地下水就有65億立方米。這些年來，北方地區(qū)累計已經(jīng)超采地下水將近900多億立方米，超采的部分有30%是深層地下水，有些地方甚至上萬年沉積的深層地下水都被開采了。北京地區(qū)公主墳附近地下水已被巖石隔斷，河北邯鄲、石家莊地區(qū)地下水已下降到40米以下。超采地下水的直接后果就是導(dǎo)致地面沉降，京、津、冀地區(qū)都有這種現(xiàn)象。天津市的平均沉降已達(dá)2．8米。其他后果還有地面植被枯死，沿海地區(qū)則出現(xiàn)海水入侵。我們知道，地面植被生長不僅是靠降雨，還與地下水位有關(guān)。比如新疆的胡楊林，當(dāng)?shù)氐牡叵滤卸嗌?，胡楊林的根須就往下鉆多深，一般胡楊林根是樹干的兩倍，所以如果地下水位再往下降，胡楊林樹根吸不到水就枯死了。地下水下降導(dǎo)致華北地區(qū)大量土地沙化，形成了經(jīng)常的沙塵。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，對水資源需要量的大幅度提高，導(dǎo)致黃淮海流域水資源被過度開發(fā)，致使這些地區(qū)的河流減少自然徑流，也就是說徑流量滿足不了河流延續(xù)它的健康生命，造成大量的水體污染。其中水體污染最重的就是淮河，70%以上河段被污染。京杭運(yùn)河駱馬湖以北幾乎都是四類到五類水，黃河以北則全是劣五類水。所以黨中央、國務(wù)院在20世紀(jì)90年代就提出要治理“三河三湖”，并由水利部牽頭制定了規(guī)劃，逐年安排了大量投資，取得了初步成果。

由于歷史的、社會的、經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的種種原因，《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》經(jīng)歷了很長的時間，中間時斷時續(xù)，意見分歧也很多。從1998年以后，北方連續(xù)三年大旱，在國務(wù)院的關(guān)心下，《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》提到快車道上，加快了工作進(jìn)度。由于我國已經(jīng)建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，所以在規(guī)劃的思路、布局以及工程實(shí)施上，相比以前，就有了很大變化。計劃經(jīng)濟(jì)條件下制定調(diào)水規(guī)劃時，主要考慮的是如何把水調(diào)到缺水的地區(qū)，以解決該地區(qū)的水資源短缺問題，考慮調(diào)水會對調(diào)水區(qū)帶來的影響方面做得不夠，也沒有深入研究在調(diào)水過程中應(yīng)該怎樣注意節(jié)水、水環(huán)境保護(hù)、水污染防控，以及實(shí)施過程中如何利用市場機(jī)制進(jìn)行組織建設(shè)等，至于調(diào)水以后怎么辦考慮得就更少。但是從1998年我們制定《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》開始，尤其是在朱镕基總理提出“三先三后”的原則后，我們開始重視這方面的問題，考慮如何在新的歷史條件下把這個調(diào)水工程的總體規(guī)劃做好。

我們在制定《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》的時候認(rèn)為:北方水資源問題表面上看是短缺的問題，實(shí)質(zhì)上最突出的、表現(xiàn)也最明顯的，應(yīng)該是生態(tài)問題。而這個問題是人們不容易直接感受、也重視不夠的。但它恰恰又是對我們今后的社會發(fā)展、民族繁衍影響最大的。我們在研究分析調(diào)水目的時提出:南水北調(diào)到底解決什么問題?最終，我們認(rèn)為:南水北調(diào)工程應(yīng)該通過合理優(yōu)化水資源配置，把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作為它的主要目標(biāo);也就是說，調(diào)水僅僅是手段，解決日益惡化的生態(tài)問題才是工程的最終目的。在規(guī)劃南水北調(diào)工程的時候，科學(xué)發(fā)展觀還沒有作為全黨指導(dǎo)思想提出，但我們已在規(guī)劃中明確了可持續(xù)發(fā)展的原則，因?yàn)榇蠹叶家庾R到，如果不確立這樣的理念，整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展就難以為繼。

確立了水資源優(yōu)化配置及“先節(jié)后調(diào)”的原則

既然是調(diào)水，就不可能光說生態(tài)不說水。在確定南水北調(diào)工程調(diào)水規(guī)模的問題上，我們確實(shí)體現(xiàn)了水資源的優(yōu)化配置和先節(jié)水后調(diào)水的原則。對于建設(shè)南水北調(diào)工程，大家在這個問題上分歧不是很大，分歧在于怎么調(diào)、調(diào)多少。南水北調(diào)工程究竟應(yīng)該調(diào)多少水?溫家寶總理在南水北調(diào)開工儀式上說，我們必須充分尊重自然規(guī)律，并引用了恩格斯的一段話。他說:“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進(jìn)行報復(fù)”?！耙虼宋覀兠孔咭徊蕉家涀　覀儗ψ匀唤绲娜拷y(tǒng)治力量，就在于我們比其他一切生物強(qiáng)，能夠認(rèn)識和正確運(yùn)用自然規(guī)律。”那么，現(xiàn)在中國的狀況是什么樣?就是北方水少，南方水多;南方水多為患，北方水少干旱。在此之前，我們有這樣一個基本的考慮:這個“自然規(guī)律”能不能打破呢?我們要如何在充分遵循自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，在保護(hù)當(dāng)中進(jìn)行開發(fā)?經(jīng)過研究，我們確定了這樣幾個原則:第一個就是“三先三后”的原則。這是朱镕基總理提出來的，即先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水。第二個是適當(dāng)從緊的原則。這是溫家寶總理提出來的。不能說北方需要多少水就調(diào)多少水。必須給北方受水區(qū)今后節(jié)水留下空間，或者迫使其加大節(jié)水力度、治污力度、環(huán)保力度。另一方面也不能說不需調(diào)水，完全依靠節(jié)水就行了。實(shí)際上北方資源性的缺水僅僅靠節(jié)約是不能滿足的。再說節(jié)水本身是需要時間和成本的，減緩經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，減少老百姓的用水供給實(shí)行強(qiáng)制性節(jié)水，這是不可取的。第三個就是在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)的原則。

根據(jù)以上三個原則，首先對南水北調(diào)工程需調(diào)水量進(jìn)行了全面的評估。我們首先測算了南水北調(diào)受水區(qū)的需水量。先由有關(guān)省市根據(jù)四個方面因素來估算到規(guī)劃水平年，也就是2010年和2030年的需水量。一是人口的增長，因?yàn)槿耸怯盟闹饕蛩?，人多了水用得就多。?dāng)時估算2030年黃淮海地區(qū)將增加1．2億人，城市化率將達(dá)50%。二是農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我們估算2030年要新增灌溉面積約4．5億畝，農(nóng)業(yè)的灌溉系數(shù)增加0．5。三是我國GDP的增長速度。我們當(dāng)時預(yù)測2010年以前GDP的增長速度是7%，2010年到2030年是5．4%。不過現(xiàn)在看來我們這個預(yù)測還是很保守的，2010年、2011年GDP的增長速度不止7%了。另外當(dāng)時預(yù)測GDP到2030年是36萬億元，可是現(xiàn)在就到36萬億元了。但是如果當(dāng)時沒有這么一個起碼的估算，各地的需水量就算不出來。而我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢從另一個側(cè)面也說明，北方地區(qū)水資源的需求是多么地急迫。最后，再測算一下各地能節(jié)約用水的空間。在節(jié)水方面，我們就黃河、淮河、海河流域受水區(qū)專門做了一個《節(jié)約用水規(guī)劃》，涉及領(lǐng)域有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等方面。隨著城市化的進(jìn)程，人們生活質(zhì)量的提高，用水量是在增加的，但是工業(yè)用水必須大量地減少，根據(jù)受水區(qū)城市用水定額，2010年工業(yè)用水萬元產(chǎn)值綜合用水量是24立方米，但到了2030年就減少到9立方米。壓縮工業(yè)用水來增加人們的生活用水。因此在《節(jié)約用水規(guī)劃》中，采取一系列工業(yè)節(jié)水的措施，如調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)、提高水的循環(huán)利用率、關(guān)停耗水大戶等。因?yàn)樵谒Y源短缺的地區(qū)不適合高耗水企業(yè)。同時還采取諸如制定更為先進(jìn)的用水定額、實(shí)行階梯水價等辦法來促使工業(yè)節(jié)水。我們估算，通過采取這些措施，到2010年工業(yè)用水能夠節(jié)水50億立方米。到2030年在節(jié)水50億立方米的基礎(chǔ)上再節(jié)水16億立方米。對于農(nóng)業(yè)節(jié)水，規(guī)劃中也采取了一些措施，如改變農(nóng)業(yè)用水方式，把原來的大水漫灌改成畦灌、管灌、噴灌、滴灌，以減少水的滲漏和蒸發(fā)等。這樣，預(yù)計農(nóng)業(yè)節(jié)水量到2010年將達(dá)59億立方米，到2030年在這個基礎(chǔ)上再節(jié)約45億立方米。此外還有生活方面的節(jié)水措施，如推廣生活節(jié)水器具、實(shí)行階梯水價、控制人均耗水量等，初步測算2010年能節(jié)水10億立方米，2030年在這個基礎(chǔ)上再增加6億立方米。所以這樣一來，就南水北調(diào)受水地區(qū)而言，預(yù)計2010年能節(jié)水120億立方米，2030年在120億的基礎(chǔ)上再增加68億立方米。最終制定的節(jié)水規(guī)劃，我覺得是既符合中國實(shí)際 (農(nóng)業(yè)的用水浪費(fèi)太大)，又符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求以及城市化進(jìn)程的，最根本的是實(shí)踐了南水北調(diào)工程的指導(dǎo)原則——能不調(diào)水盡量不調(diào)水，能少調(diào)水盡量少調(diào)水，以盡可能減少對自然界的損害，并養(yǎng)成人們節(jié)約用水的習(xí)慣。

除此以外，還做了《廢、污水處理及再利用規(guī)劃》。污水大家都認(rèn)為是廢物，實(shí)際上它是一種再生資源，處理好以后它可以成為一種寶貴的財富。首先，估算了南水北調(diào)工程涉及地區(qū)的污水排放量，以便規(guī)劃建立多少個污水處理廠。南水北調(diào)東線、中線的受水區(qū)1999年的污水排放量是63億噸，占同期城市用水量的62%。以此為根據(jù)，我們規(guī)劃:東、中線受水區(qū)到2010年污水排放為122億噸，然后以限定排放量為基礎(chǔ)規(guī)劃污水處理廠、污水管網(wǎng)的建設(shè)，規(guī)劃各種污水的回收，力爭使污水處理能力達(dá)90億噸，回用污水38億噸;到2030年污水排放按173億噸來預(yù)測，污水處理率能達(dá)到80．6%，污水處理能力140億噸，回用污水60億噸。

另外，在規(guī)劃中估算調(diào)水量的時候，還充分考慮如何盡可能利用當(dāng)?shù)厮Y源，挖掘當(dāng)?shù)厮Y源潛力。從當(dāng)時的情況看，2010年東、中線受水區(qū)可以利用的當(dāng)?shù)厮繛?億噸，主要來源于淮河流域的地表水及北方少數(shù)地區(qū)的地下水以及部分海水淡化水。2030年，隨著新技術(shù)的采用，在這個基礎(chǔ)上再增加8億噸。在此基礎(chǔ)上，水利部組織長江、黃河、淮河、海河四個委員會對各省測算的數(shù)字分流域進(jìn)行匯總復(fù)核并統(tǒng)籌平衡，結(jié)合以上四方面因素，受水區(qū)在2010年、2030年缺水的總量就一目了然了。那就是在不同水平年，受水區(qū)總的需水量，扣除節(jié)水量、中水回用水量以及挖潛水量就是缺水量 (包括生態(tài)用水量)，經(jīng)測算，南水北調(diào)受水區(qū)2000年缺水51億立方米 (超采地下水為36億立方米，擠占農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水15億立方米)，2010年缺水112億立方米，2030年缺水192億立方米。水賬算清楚了，但也并非是需要多少就調(diào)多少，還要充分考慮調(diào)水區(qū)的可能及調(diào)水工程的條件。這和原來規(guī)劃南水北調(diào)工程時哪個地方需要水我們千萬要保證供水的思路不同，也就是把“以需定供”變成“以供定需”，南水北調(diào)受水區(qū)只能根據(jù)當(dāng)?shù)丶澳纤闭{(diào)來水的情況規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障民生和生態(tài)。這是用水理念的重大轉(zhuǎn)變，也是科學(xué)發(fā)展的必然要求。

我說這一段的目的就是要說明:我們這個規(guī)劃是充分考慮了節(jié)水、治污以及當(dāng)?shù)厮Y源利用的，是一個科學(xué)合理的規(guī)劃，是遵循了先節(jié)水后調(diào)水的思路，是遵循自然規(guī)律、減少對自然規(guī)律破壞和干擾的規(guī)劃。說到這里，我也希望其他地區(qū)的調(diào)水規(guī)劃，也要通過這樣的一種思路去認(rèn)真研究、精細(xì)安排。據(jù)我了解，現(xiàn)在有些規(guī)劃的深度是不夠的，調(diào)來水多了不能完全使用會造成浪費(fèi)，加大了建設(shè)成本和財政負(fù)擔(dān)，同時調(diào)多了對調(diào)水區(qū)會造成極大的影響，還會造成水系的混亂。

正確處理調(diào)水工程與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系

第一，在制定《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》的時候，我們嚴(yán)格按照自然規(guī)律及國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，重點(diǎn)考慮如何處理好如此浩大的調(diào)水工程與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)系這一難題。

南水北調(diào)工程要緩解水資源短缺的問題，但水資源短缺里面有很大一部分是擠占了生態(tài)用水。因此，在制定規(guī)劃時，必須充分體現(xiàn)把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作為重要目標(biāo)。我們根據(jù)2000年、2010年、2030年不同水平年，推算出這些年和時間段，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人民生活的改善，生態(tài)環(huán)境需要多少水量。例如，在制定黃淮海流域受水區(qū)調(diào)水規(guī)劃的時候，我們考慮了河流的徑流量和生態(tài)水量。黃河總的徑流量自有歷史記錄以來的平均水量是581億立方米，但是這581億立方米不能全部都用到生產(chǎn)、生活當(dāng)中去。在規(guī)劃中估算黃河總的可用水量為370億立方米，留下210億立方米保證黃河的沖砂及生態(tài)用水，以此保證黃河不斷流?；春邮莻€季節(jié)性河流，一到夏天洪水量很大，一到枯水期水量又很小，而且淮河流域有很多濕地，要考慮到淮河濕地保護(hù)、沖淤保港、河湖滲漏所需要的水量，為此，我們留有50億立方米的水量，還為黃淮海流域城市的生態(tài)環(huán)境用水留有17億立方米。區(qū)域生態(tài)環(huán)境用水留了54億立方米水量。

也就是說，在《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》中，我們把生態(tài)環(huán)境這一部分耗水量作為一個很重要的方面考慮進(jìn)去了。

第二，我們還充分考慮了地下水超采的問題。開始做《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》的時候，圍繞調(diào)水量這個問題，我們同有關(guān)部門的同志始終有分歧。有的同志覺得我們規(guī)劃的調(diào)水量太大了，他們覺得，北方各地現(xiàn)在已經(jīng)超采的這部分地下水量應(yīng)納入用水量平衡。但是，我們認(rèn)為，北方地區(qū)超采的水量實(shí)際上是相當(dāng)大的，與增加的實(shí)際水量相比，這部分水量將近1/3。超采地下水不能再繼續(xù)，以前超采的地下水也要盡可能給予回補(bǔ)。這是對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也是對過度掠奪自然資源的一種制止。

第三，規(guī)劃要求各地通過節(jié)約用水、治理水污染增加水資源供應(yīng)量。我們在制定規(guī)劃時更加強(qiáng)調(diào)要通過節(jié)約用水以及對當(dāng)?shù)厮廴局卫?，尤其是污水治理的回用，彌補(bǔ)各地的缺水量。比如，南水北調(diào)工程東中線水量的分配，一期工程規(guī)劃的總調(diào)水量是184億立方米，其中東線是89億立方米，中線是95億立方米。由于東線工程是借助江蘇省原有江水北調(diào)工程往北延伸的，江水北調(diào)工程原來每年的調(diào)水量就有50億立方米，實(shí)際增加的量是39億立方米。在東中線增加的134億立方米調(diào)水量中，用于回補(bǔ)超采地下水占了36億立方米，用于歸還生態(tài)和農(nóng)業(yè) (有一些水庫原來是用于農(nóng)業(yè)的，以后改變用途用于城市供水)水量15億立方米，兩者加在一起有51億立方米，占東中線凈增供水量38%，考慮輸水蒸發(fā)以及滲透損失20億立方米，東線增加農(nóng)業(yè)用水15億立方米，東中線受水區(qū)域凈增城市供水量48億立方米。從調(diào)水量的分配上也可以看出對生態(tài)和環(huán)境的重視。

第四，總體規(guī)劃中詳細(xì)編制了水污染防治和水資源保護(hù)的規(guī)劃。規(guī)劃的指導(dǎo)思想是治保結(jié)合，綜合治理。南水北調(diào)工程東線的走向是從江蘇的揚(yáng)州，利用京杭運(yùn)河通過13級提水把水送到黃河南岸，通過穿黃工程使長江來水直流到河北、天津。東線的水質(zhì)很差，駱馬湖以北基本是四類水甚至劣五類水。長江來水起碼是二類水，但是如果到了南四湖，江水和當(dāng)?shù)匚廴竞車?yán)重的水混合那就被污染了。所以，要想把南水北調(diào)長江的水從江蘇調(diào)到山東、河北，就必須進(jìn)行沿線水污染治理。為此，我們編制了《南水北調(diào)東線工程治污規(guī)劃》。規(guī)劃范圍是江蘇、安徽、山東、河南、天津、河北6個省市，包括23個地級市，53個控制單元，還劃分了諸如河南、安徽的規(guī)劃區(qū)，輸水干線的規(guī)劃區(qū)，山東天津用水規(guī)劃區(qū)等8個控制區(qū)，以及水資源配置工程，流域的綜合治理工程，截污導(dǎo)流工程等，形成綜合治理、截污導(dǎo)流、中水回用一體化的治污工程體系。這些工程一共是5大類、369項(xiàng)，其中污水處理廠就有135家。20世紀(jì)90年代，全國的污水處理廠還很少，污水處理率也只有20%，但是在南水北調(diào)東線沿線和主要的供水區(qū)，我們規(guī)劃了大量污水處理廠，現(xiàn)在這些污水處理廠都已經(jīng)竣工投產(chǎn)。另有截污導(dǎo)流工程34項(xiàng)。為什么要建截污導(dǎo)流工程呢?因?yàn)闁|線工程主要依靠原來的京杭運(yùn)河輸水，到了汛期，江蘇、安徽等地必須依靠運(yùn)河排泄洪水，也就是說，南水北調(diào)東線汛期是不調(diào)水的，只在平時調(diào)水。換句話說，工程調(diào)水時，水是由南向北走，而到了汛期，水是由北向南走。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的污水就趁汛期由洪水沖到當(dāng)?shù)氐暮永?。不是汛期的時候，當(dāng)?shù)氐暮恿饕策€是和運(yùn)河相通，不隔斷的話，河里的污水就會和調(diào)來的干凈水混合。為保證調(diào)來的水不被污染，我們在東線工程沿線設(shè)置了30多項(xiàng)截污導(dǎo)流工程，目的就是保證非汛期調(diào)水時當(dāng)?shù)睾恿鲾y帶的污水與運(yùn)河水隔絕。

此外，在工程中還規(guī)劃了工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)綜合治理、城市污水再利用、流域綜合治理等工程。這些項(xiàng)目加在一起當(dāng)時規(guī)劃的是238億元。其中，有32億元用來建設(shè)截污導(dǎo)流工程。應(yīng)該說，南水北調(diào)工程在當(dāng)時那個年代是在水污染治理方面投入最大的調(diào)水工程。

為什么要做這個規(guī)劃?一方面是為了保證南水北調(diào)東線水質(zhì)能夠符合國家標(biāo)準(zhǔn)，另一方面確實(shí)也是由于當(dāng)時有很多爭論。規(guī)劃的目的是為了消除一些顧慮。其中一個爭論就是:東線線路為什么非得要從京杭運(yùn)河走，另建一條線路不就解決河流污染物匯入的問題了!但是我們認(rèn)為，新建一條渠道一方面要占很多土地，而山東和江蘇都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地是比較緊張的，涉及拆遷很多的企業(yè)和民宅;另一方面就是考慮如果線路不通過京杭運(yùn)河，用另辟渠道的方法，那么京杭運(yùn)河的污染什么時候能治好?!如果作為南水北調(diào)這么重大的國家項(xiàng)目，我們都對污染這個問題采取回避的態(tài)度，那給人民群眾一個什么樣的信號和信心呢?對南水北調(diào)工程的水污染治理又是一個什么樣的形象呢?實(shí)際上，說句實(shí)話，我心里不是沒有顧慮的，花國家那么多錢，假如治不好怎么辦呢?但是也有另一個想法:假如我們這么重大的國家項(xiàng)目都不治理京杭運(yùn)河的污染，那么還有哪個項(xiàng)目能治理呢?更別說能治得好了。所以，我們當(dāng)時就有賭一把的想法，就是通過東線的水污染治理走出一條路子來，給全國的水污染治理樹立一個榜樣，給全國的生態(tài)環(huán)境改善建立信心。當(dāng)時我把這些心里的想法都跟山東和江蘇的同志交流過，我說咱們共同承擔(dān)這個風(fēng)險吧!

當(dāng)時確實(shí)是從全國水環(huán)境和水污染的大局考慮問題的?！赌纤闭{(diào)東線工程治污規(guī)劃》很快獲得國務(wù)院通過，并把治污資金納入了南水北調(diào)工程投資規(guī)劃。因?yàn)榇蠹叶颊J(rèn)識到:水環(huán)境的改善以及水污染的治理與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展確實(shí)有密不可分的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不可能沒有污染，水污染治理和水環(huán)境保護(hù)不好又影響和抑制經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，污染治理和生態(tài)保護(hù)是同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同等重要的。黨的十八大把它歸納為生態(tài)文明建設(shè)，由原來的四位一體完善為五位一體，是高瞻遠(yuǎn)矚的重大決策。事后在規(guī)劃的實(shí)施中，山東和江蘇的同志們方向明確，措施有力，采取了很多辦法，在《南水北調(diào)東線工程治污規(guī)劃》實(shí)施完成后又追加了一個規(guī)劃。截至2012年，江蘇的南水北調(diào)沿線水質(zhì)已全部達(dá)標(biāo)。東線40多個水污染治理的斷面中還有5個沒有達(dá)標(biāo)，它們集中在山東濟(jì)寧市的南四湖周邊，比起以前已經(jīng)有很大好轉(zhuǎn)了，正處在治理的攻堅期。我還是有這個信心，因?yàn)楸M管當(dāng)時這5個斷面沒有達(dá)標(biāo)，但是污染的程度已經(jīng)有極大的好轉(zhuǎn)。原來COD(化學(xué)需氧量)含量都到了100多毫克/升，此時已降到30毫克/升，比以前那好得太多太多了!2012年底，南水北調(diào)東線又傳來好消息:東線調(diào)水沿線所有水質(zhì)監(jiān)測斷面全部達(dá)標(biāo)。在欣喜之余，我感到這只是治污目標(biāo)實(shí)施的第一步，今后如何鞏固成果，使東線來水長期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)將是更大的挑戰(zhàn)。

東線的水污染防治說明什么呢?說明南水北調(diào)工程既是個調(diào)水工程、水污染治理工程，也是個生態(tài)保護(hù)的工程。從北方的受水區(qū)方面來說，不管從規(guī)劃目標(biāo)上，水量分配上，還是以后的水量的使用上，我們都充分考慮到了生態(tài)和環(huán)境問題。

東線的水污染治理規(guī)劃初步完成，那么中線怎么辦呢?中線丹江口水庫的水質(zhì)總體很好，現(xiàn)在一般是二類水，但是現(xiàn)在好不等于今后好，因?yàn)楹幽?、湖北、陜西等省也要發(fā)展經(jīng)濟(jì)。原來太湖流域的水質(zhì)就很好，結(jié)果20世紀(jì)80年代當(dāng)?shù)匕l(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)后就一塌糊涂了。所以當(dāng)時我就提出:在丹江口庫區(qū)也需要做一個水環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃!在這個問題上，我們跟發(fā)改委的有關(guān)同志還是有分歧的。他們認(rèn)為，現(xiàn)在那兒的水質(zhì)很好還保護(hù)什么?我說現(xiàn)在假如不做好保護(hù)，等它真正出現(xiàn)問題再治理，就要花上幾倍的代價。最后在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的支持下，我們會同有關(guān)部門還是為丹江口庫區(qū)及上游制定了一個《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》。當(dāng)時規(guī)劃考慮范圍包括陜西、河南、湖北這3個省，內(nèi)含7個地級市、40多個縣。規(guī)劃把陜西作為水源的涵養(yǎng)區(qū)，把靠近水庫的周邊作為水質(zhì)影響區(qū)，把丹江口的庫區(qū)作為安全保障區(qū)，也就是分成3個區(qū)?，F(xiàn)在回想起來，我們一開始對于陜西這方面重視得不夠(甚至在最初組建南水北調(diào)建設(shè)委員會的時候，一度都沒有陜西，后來我們向國務(wù)院提出建議，認(rèn)為應(yīng)該把陜西納入進(jìn)來)。我們把重點(diǎn)放到了湖北和河南，就是圍繞著水庫這一圈，但是后來我們意識到這個指導(dǎo)思想是有偏頗的:假如上游不保護(hù)好，漢江來水遭到污染，水庫如何保護(hù)得好呢?等我們完善規(guī)劃后，把陜西的漢中、安康、商洛等幾個地級市的漢江沿線納入了這個規(guī)劃范圍。

這個規(guī)劃中，也包含有污水處理廠建設(shè)、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、小流域治理等，但更多的是規(guī)劃如何對農(nóng)業(yè)生態(tài)加以保護(hù)。規(guī)劃分兩期，一期工程有890項(xiàng)，總投資70億元，統(tǒng)統(tǒng)納入到南水北調(diào)的總投資范圍。那么相比之下，為什么東線的規(guī)劃中沒把全部投資納入南水北調(diào)工程的總投資范圍呢?主要是考慮到山東等地本身要用南水北調(diào)工程調(diào)來的水，而湖北和陜西不用調(diào)水。后來除了在規(guī)劃以外，我們又把中線工程后期的二期規(guī)劃提到前面來實(shí)施，加大對水資源保護(hù)的力度，同時實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償工程。南水北調(diào)是第一個在全國實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的，辦法就是中央出錢，以轉(zhuǎn)移支付的方式支持解決保護(hù)區(qū)內(nèi)3個省、7個地級市有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中資金不足的困難。比如說，有些地方污水處理廠建起來但運(yùn)行費(fèi)用缺乏，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金就可以支持它的運(yùn)轉(zhuǎn)。再比如，有些地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，有些項(xiàng)目需要關(guān)停，用生態(tài)補(bǔ)償資金也可以支持它們進(jìn)行企業(yè)調(diào)整升級或轉(zhuǎn)型。最近陜西省實(shí)施了生態(tài)移民工程，涉及省內(nèi)400多萬人。那些生活在大山之中的老百姓生活條件非常惡劣。在那么分散的居住區(qū)一個一個地去“幫扶”很困難，要修路、通電、通水、通電視，還不如抓住建設(shè)社會主義新農(nóng)村的機(jī)遇把他們從山上接下來，建成因地制宜的小城鎮(zhèn)，從根本上改變他們的生產(chǎn)生活條件。所以，我覺得這些雖說是南水北調(diào)的副產(chǎn)品，但是確實(shí)造福于廣大人民群眾，尤其是在調(diào)水區(qū)內(nèi)。這項(xiàng)政策不僅解決了丹江口水庫沿線，特別是漢江流域的生態(tài)保護(hù)問題，實(shí)際上也解決了當(dāng)?shù)厝罕姷姆鲐殕栴}。

在考慮南水北調(diào)中線水資源保護(hù)的同時，對其他調(diào)水區(qū)的生態(tài)和水環(huán)境也作了充分考慮。比如說，當(dāng)時有的同志提出:南水北調(diào)從丹江口水庫調(diào)了大概95億立方米，今后可能要增加到130億立方米。這么多水調(diào)到北方去了，對漢江下游有沒有影響啊?說實(shí)在的，對漢江下游是有影響，但影響不大，為什么呢?在南水北調(diào)中線工程中，丹江口水庫大壩加高了14．6米，增加了116億立方米的庫容，在汛期的時候攔截洪水向北方供水，對下游影響不大，在枯水期，下游的水量比大壩加高前還略有增加?？紤]到平常月份下游水量略有減少，就在下游的荊門市附近修建了興隆水利樞紐工程。興隆水利樞紐工程到丹江口水庫這一段的水位，由于興隆大壩的攔蓄，保持在較高的水平。為不使樞紐工程的修建導(dǎo)致下游水位下降，我們又規(guī)劃了引江濟(jì)漢工程，即把長江水通過渠道引到興隆樞紐下游，這樣下游的水位不僅沒有下降，反而方便了通航。長江在牌洲灣有一個歐米伽形大拐彎 (1998年大洪水時就是那兒潰決了)，引江濟(jì)漢工程建成后，長江航運(yùn)1000噸以下的貨船基本不用通過這個大拐彎了，繞道漢江就直接到武漢，減少了640余公里的航程。從以上可以看出，通過我們合理規(guī)劃，這些工程建成后，既有利于當(dāng)?shù)厮Y源的保護(hù)，又有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。事實(shí)證明，我們考慮調(diào)水問題的時候不僅僅考慮調(diào)水本身，也同時考慮到調(diào)水以后對調(diào)出地的生態(tài)不能造成影響。

也有同志提出:南水北調(diào)工程從長江調(diào)了那么多水，那會不會給上海長江口帶來影響，形成海水倒灌?這個問題我們也進(jìn)行過充分研究。長江年徑流量大概有9600多億立方米，南水北調(diào)工程的總調(diào)水量，東、中、西三條線路加在一起，也不過480億立方米。當(dāng)前實(shí)施的東、中線一期工程的調(diào)水量加起來才184億立方米，在整個9000多億立方米的水量里占的比例很小很小。所以我們認(rèn)為南水北調(diào)對長江入海口不會造成大的影響。還有未開工建設(shè)的西線，我曾經(jīng)沿著西線線路考察過，初步認(rèn)為對西線的生態(tài)也不會造成大的影響。以上這些說明:不管是東線的水污染治理規(guī)劃也好，還是中線的水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也好，在南水北調(diào)工程的規(guī)劃中均充分地考慮到了水污染的治理和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

這里我順便說明一下，在南水北調(diào)東中線一期工程建設(shè)過程中，我們也特別強(qiáng)調(diào)要保證工程建設(shè)不給當(dāng)?shù)卦斐尚碌奈廴荆榇瞬扇×艘幌盗写胧?。第一，在東中線工程建設(shè)中，我們規(guī)劃了清水廓道工程。這主要是出于以下考慮:比如，利用東線京杭運(yùn)河、建成中線引水渠道后，周邊的污水往里排怎么辦?為此，我們沿著京杭運(yùn)河及中線引水渠兩邊建設(shè)了寬1公里的保護(hù)區(qū)，河渠兩側(cè)都規(guī)劃了20至30米的綠化帶，所有污水都會被攔截，絕不能讓它進(jìn)到渠道里面來。第二，引水渠道必然要穿過鐵路、公路、河流等，僅南水北調(diào)工程中線就要穿過100多條河流，我們就把這些交叉點(diǎn)都規(guī)劃成立體交叉。如果規(guī)劃成平面交叉，河流的污水就會進(jìn)來。目前最壯觀就是河北的漕河渡槽，那是已建成的亞洲最大的渡槽，長達(dá)3公里多，正在建設(shè)的還有沙河渡槽、湍河渡槽……這些交叉點(diǎn)被設(shè)計成立體交叉，成本雖然高，但保證了引水渠長期的水質(zhì)安全。第三，南水北調(diào)東中線工程都很長，考慮到在工程建設(shè)過程中必須要取土、棄土，在規(guī)劃中，我們要求沿線所有取土場、棄土場、取石場必須做好綠化，粉塵、噪音也必須進(jìn)行控制。我舉個例子，按照規(guī)劃，引水渠要經(jīng)過黃河北岸的一個村莊，由于那個地方地基不密實(shí)，需要打樁。打樁震動較大，老百姓有意見。為此，我們規(guī)定:把淺層樁改用深層樁，晚上不得施工，寧可多花投資，也要減少噪聲的影響。

建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的水管理體制與水價制度

南水北調(diào)工程建設(shè)采取了全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、分期實(shí)施的辦法。把東線分了三期，中線分了兩期，西線分了三期。分期實(shí)施的原因:一是考慮到受水區(qū)對南水北調(diào)來水的消納需要一個過程，不可能通水以后馬上就把水送到千家萬戶并充分使用。二是給節(jié)水留下空間，也就是保證我們制定的節(jié)水規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。真正把節(jié)水規(guī)劃落到實(shí)處，必須要有外界的壓力，要使受水區(qū)的地方政府、企事業(yè)單位以及人民群眾始終保持一種危機(jī)感。假設(shè)節(jié)水效果好，二期工程就可以不必建設(shè)。三是要盡可能分散投資壓力。東、中線一期工程當(dāng)時規(guī)劃的總投資是1240億元，后來批準(zhǔn)的可行性研究報告是2546億元，目前我估計一期工程完工得3000億元左右。這僅僅是東、中線一期工程。假如東、中、西三條線路不分期，中央和地方投資壓力都會很大。四是工程建設(shè)有一個探索管理經(jīng)驗(yàn)的過程。南水北調(diào)工程是舉世矚目的特大型調(diào)水工程，世界上其他國家雖然也有調(diào)水工程，但無論規(guī)模還是調(diào)水量都沒有這么大，沿線也沒涉及那么多人的搬遷問題，我們就想采取小步快走的辦法，探索一些成功的做法和管理經(jīng)驗(yàn)。五是工程建設(shè)要照顧各方面的意見。水利是自然科學(xué)和社會科學(xué)的結(jié)合，從自然科學(xué)來說某個意見完全是可行的，但是從社會科學(xué)來說未必完全行得通。南水北調(diào)工程中還有很多問題需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)、研究、論證，例如對西線調(diào)水就是這樣。

從這些年來的工作經(jīng)驗(yàn)來看，我覺得南水北調(diào)東中線一期工程完工后，下一步建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是:東線二期盡快立項(xiàng)建設(shè)，以便進(jìn)一步發(fā)揮東線一期工程的經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)效益;西線一期及二期需要加快前期工作，從三峽對漢江補(bǔ)水方案及從三峽向黃河調(diào)水的引江濟(jì)渭入黃工程需要進(jìn)一步進(jìn)行研究論證。

在規(guī)劃制定過程中，以張光斗先生為首的部分專家和同志多次提出調(diào)水支持農(nóng)業(yè)的問題，我們在制定規(guī)劃時，首先把南水北調(diào)工程的性質(zhì)定位為準(zhǔn)公益性的工程——基本的需求是公益性的，基本需求以外是市場行為，既需要政府的宏觀調(diào)控，又需要用市場機(jī)制的方式進(jìn)行運(yùn)作。從這個原則出發(fā)，南水北調(diào)工程東、中線的主要供水目標(biāo)是城市。第一，城市是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最快的地方，城市發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)需要水。第二，要通過城市用水的置換來支援農(nóng)村和生態(tài)。新中國成立初期以及上世紀(jì)七八十年代，人民群眾投工投勞修了很多水庫，基本上是為農(nóng)業(yè)服務(wù)的，城市擴(kuò)張后擠占了這些水庫，如北京周邊的密云、官廳水庫等，按照中央提出的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村”要求，就應(yīng)該把原來城市對農(nóng)村的這種侵占償還農(nóng)村。所以，我們在規(guī)劃中要求南水北調(diào)工程向城市供水后，置換出城市擠占的農(nóng)業(yè)用水及生態(tài)用水償還農(nóng)業(yè)及生態(tài)。第三，通過供水給城市可以回收工程建設(shè)資金，因?yàn)槌鞘杏盟且召M(fèi)的。為此，在工程建設(shè)管理和水價形成機(jī)制方面，規(guī)劃確定了“政府宏觀調(diào)控，準(zhǔn)市場運(yùn)作，現(xiàn)代企業(yè)管理和用水戶參與”的原則。為什么是準(zhǔn)市場運(yùn)作而不完全是市場運(yùn)作呢?首先，如果按照市場運(yùn)作，就必然要求工程建設(shè)完全按照成本和利潤來操作，這就有可能使工程建設(shè)把利潤提得很高，引起水價上漲，結(jié)果是老百姓喝不上水。此外，高水價會導(dǎo)致工業(yè)成本高企，使企業(yè)競爭力下降。其次，南水北調(diào)工程是由中央和地方共同出資建設(shè)的，體現(xiàn)了公益性的部分，工程又使用部分貸款，有市場經(jīng)濟(jì)的成分，貸款必須還本付息，用水戶應(yīng)該出錢買水。

在工程建設(shè)管理上，利用社會主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制組織南水北調(diào)工程建設(shè)，首先根據(jù)各省的用水量，建立資本金制度，主要基于以下考慮:第一，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本金是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)的一個基礎(chǔ)，就是迫使受水區(qū)各省不能無節(jié)制地要求增加用水量，因?yàn)橐乃吭蕉?，出的資本金也就越多，約束了地方領(lǐng)導(dǎo)的變動導(dǎo)致需水量的劇烈變動，同時也為今后用水權(quán)的轉(zhuǎn)換打下基礎(chǔ)。第二，按照現(xiàn)代企業(yè)管理的原則，組建有限責(zé)任公司作為項(xiàng)目法人，實(shí)行企業(yè)化管理，對工程籌資建設(shè)、運(yùn)行、還貸實(shí)行一元化統(tǒng)一管理，避免由調(diào)水區(qū)地方政府分頭管理，肢解工程。第三，按照還貸、保本、微利的原則合理設(shè)置水價。南水北調(diào)工程建設(shè)資金一部分來自銀行貸款，還貸的資金主要來自水價。我們在規(guī)劃中規(guī)定水價的原則是:既要保證讓老百姓和企業(yè)用上水，也要有利于節(jié)約用水。第四，建設(shè)南水北調(diào)配套工程由地方負(fù)責(zé)。后來由于地方財力薄弱，籌資困難，現(xiàn)在調(diào)整為中央支持，地方負(fù)責(zé)。

總體來看，南水北調(diào)工程規(guī)劃有以下特點(diǎn):一是確實(shí)把水污染治理和水環(huán)境保護(hù)放到了突出位置;二是體現(xiàn)了優(yōu)化配置水資源、促進(jìn)資源的有效利用的思路;三是采取統(tǒng)籌規(guī)劃、全面建設(shè)、分期實(shí)施的建設(shè)程序;四是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的建設(shè)管理體制和形成市場機(jī)制下的水價運(yùn)行機(jī)制。這四點(diǎn)同以前南水北調(diào)規(guī)劃相比有了很大的改變，既體現(xiàn)了時代特征，也體現(xiàn)了發(fā)展的需求，更體現(xiàn)了人們對自然界規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化。我們必須站在水資源統(tǒng)一管理、有效保護(hù)、高效利用的高度來考慮問題，在尊重自然規(guī)律的前提下，在保護(hù)中開發(fā)好水資源，在開發(fā)中保護(hù)好水資源。