文◎付廳

民事申訴案件檢調(diào)對接機制的難點與應對

文◎付廳*

【典型案例】寇某訴饒某建設工程施工合同糾紛案始于2003年。當時，饒某和寇某簽訂建筑工程施工合同，雙方約定由寇某以包工包料方式為饒某修建一幢二層樓房，饒某按工程竣工后的實際建筑面積以每平方米520元的標準結(jié)算工程款。2003年12月，饒某把未經(jīng)竣工驗收的工程投入使用，其中一層商鋪出租給他人商用，二層由自己居住。饒某前期根據(jù)工程施工情況向寇某支付了部分工程款共計91000元，剩余工程款以工程質(zhì)量不符合約定為由拒付。工程竣工后，由于質(zhì)量、工程款問題，雙方產(chǎn)生爭議，遂引發(fā)訴訟。2009年至2011年，本案經(jīng)臨潭縣人民法院、甘南藏族自治州中級人民法院審理，判決饒某支付寇某剩余工程欠款并支付逾期付款利息共計98000余元。饒某不服甘南藏族自治州中級人民法院的生效判決，向甘南藏族自治州人民檢察院申訴，甘南藏族自治州人民檢察院審查后向甘肅省人民檢察院提請抗訴。甘肅省人民檢察院經(jīng)審查認為，本案一審法院認定工程建筑面積的依據(jù)是一審法院委托臨潭縣城建局作出的房屋面積測量報告，而該局沒有房屋測繪資質(zhì)。后二審法院又委托甘肅宏威司法鑒定所對訴爭房屋的面積和質(zhì)量進行了鑒定，但二審判決肯定了甘肅宏威司法鑒定所作出的甘宏威［2010］工鑒字第075號對房屋質(zhì)量的認定，否定了對房屋面積的計算，對訴爭房屋面積們以臨潭縣城建局的測量報告為準，因而終審判決存在采信證據(jù)不當?shù)儒e誤。但考慮到若抗訴后再次啟動司法鑒定程序，勢必增加當事人訴累，如能通過檢調(diào)對接，引導當事人達成和解解決該案，能達到較好的法律效果和社會效果，遂決定對該案借助檢調(diào)對接工作平臺，對雙方當事人進行引導和解。隨后，案件承辦人商請甘南藏族自治州人民檢察院及饒某和寇某所在的臨潭縣新城鎮(zhèn)政府予以協(xié)助，經(jīng)過大量耐心細致的工作，2013年1月15日，饒某和寇某均作出讓步，最終達成調(diào)解協(xié)議，雙方當事人同意取兩份鑒定結(jié)論的中間數(shù)據(jù)，寇某少收1萬元工程款，饒某當場支付工程剩余價款。至此，一場歷時達十年之久的民事糾紛得到了圓滿解決，節(jié)約了司法資源，減輕了當事人的訴累。

本案中饒某和寇某經(jīng)過層層訴訟，有較深積怨，要使雙方當事人心平氣和地達成和解意愿，有很大難度。而作為被申訴人的寇某認為法院生效民事裁判已對雙方當事人之間的權(quán)利義務進行了確認，不愿通過和解對此進行重新分配，對和解的積極性不高。檢察機關(guān)在辦理本案過程中適用檢調(diào)對接機制，對于緩解當事人之間的對抗，化解當事人之間的矛盾，促使當事人息訴，提高社會大眾的法治意識，促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。但由于檢調(diào)對接機制不是在成熟理論指導下建構(gòu)的，其生長發(fā)展于實踐，這一機制在運行中還存在不少問題。筆者擬就民事申訴案件檢調(diào)對接機制中存在的幾個難點問題作一探討。

一、檢察機關(guān)在民事申訴案件檢調(diào)對接機制中的角色定位

檢察機關(guān)在民事申訴案件檢調(diào)對接機制中，通過履行檢察職能與調(diào)解職能，實現(xiàn)檢察機關(guān)與其它社會主體的對接，充分運用調(diào)解等手段，有效化解相關(guān)社會矛盾糾紛。

那么，在檢調(diào)對接機制中，檢察機關(guān)究竟應當扮演怎樣的角色，主導者還是輔助者？有學者認為，檢調(diào)對接機制在化解社會糾紛當中，雖并不強調(diào)檢察機關(guān)或檢察職能具有當然的主導作用，即在機制運行中，其他主體可以直接化解當事人之間的矛盾糾紛，而不必依賴檢察機關(guān)的直接參與（包括主持調(diào)解和現(xiàn)場監(jiān)督）。但是，檢調(diào)對接機制的任何一次啟動都必須是對檢察職能的回應。換言之，檢調(diào)對接機制應強調(diào)檢察機關(guān)在機制創(chuàng)設和啟動意義上的主導作用。［1］也有學者認為，修改后的《民事訴訟法》并沒有禁止或限制當事人的和解方式，當事人有權(quán)利申請由檢察機關(guān)主持和解，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)可以直接主持和解。［2］筆者認為檢察機關(guān)的角色定位不應是主導者，而更應趨向于輔助者。首先，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，這種法律監(jiān)督權(quán)具有專門性和具體性，主要是針對具體案件的監(jiān)督，是對有關(guān)單位和個人遵守法律情況的監(jiān)督。檢察機關(guān)在民事申訴案件中適用檢調(diào)對接機制時，案件仍然處于審查處理階段，檢察機關(guān)理當享有監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督是抗訴權(quán)、檢察建議權(quán)等權(quán)能的延伸。但是監(jiān)督并不是主動調(diào)解。盡管檢察機關(guān)工作人員熟知法律，熟悉案情，但在檢察權(quán)的具體權(quán)能中并不包含調(diào)解權(quán)在內(nèi)，依據(jù)職權(quán)法定原則，檢察機關(guān)在適用檢調(diào)對接機制時理應保持審慎態(tài)度。其次，在構(gòu)建和諧社會的背景下，調(diào)解成為化解矛盾糾紛的優(yōu)先選擇，檢調(diào)對接機制正是“調(diào)解優(yōu)先”理念下的制度創(chuàng)新。檢調(diào)對接的實質(zhì)在于期望盡量避免運用冰冷的司法程序去解決矛盾糾紛，而更多地通過寬緩的、帶有人情味的柔性方式來解決矛盾、化解糾紛、修復受損的社會關(guān)系。因而，作為執(zhí)法者的檢察機關(guān)應當盡量避免主導整個矛盾糾紛的化解過程，將主動權(quán)交給雙方當事人，交給社會矛盾糾紛調(diào)處中心，以輔助者的姿態(tài)維持調(diào)解的順利進行即可。

檢察機關(guān)作為輔助者的定位并不代表不作為，否則整個檢調(diào)對接機制將無法運轉(zhuǎn)。具體而言，檢察機關(guān)應當做好以下工作：第一，審查。在相應的案件管理部門受理案件之后，應對案件進行初步審查，如果案件屬于檢調(diào)對接機制的適用范圍，則應及時啟動檢調(diào)對接程序。第二，告知。檢察機關(guān)在擬啟動檢調(diào)對接程序前，有義務告知雙方當事人享有選擇調(diào)解的權(quán)利以及因此可能帶來的法律效果，并就是否愿意和解初步征詢雙方當事人的意見。第三，對接。檢察機關(guān)在審查確定適用檢調(diào)對接機制后，要及時做到與調(diào)解機構(gòu)進行對接，與調(diào)解機構(gòu)進行溝通確認，做到在規(guī)定的期限內(nèi)，相關(guān)案件材料、人員的流轉(zhuǎn)和對接。另外，在案件經(jīng)調(diào)解機構(gòu)調(diào)解完畢，無論是否成功，檢察機關(guān)都應積極與調(diào)解機構(gòu)就相關(guān)調(diào)解材料、處理意見的移交進行對接和聯(lián)系。第四，監(jiān)督。檢察機關(guān)在以輔助者的身份出現(xiàn)在檢調(diào)對接程序時，不意味著檢察機關(guān)在調(diào)解過程中可以完全置身事外，檢察機關(guān)應當對當事人和解的全過程進行監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容應當是調(diào)解過程的合法性、調(diào)解協(xié)議的合法性和調(diào)解協(xié)議的履行情況，即調(diào)解過程中是否存在威脅利誘、漫天要價、趁人之危、弄虛作假等問題，調(diào)解協(xié)議是否違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定、侵害其他第三人的利益等。第五，處理。檢察機關(guān)在受案之后，初步了解當事人的和解意向，通過預調(diào)解盡可能地促成雙方達成合意。而且，在調(diào)解過程中，如果檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解過程、調(diào)解協(xié)議、履約情況出現(xiàn)上述問題，則應及時提醒、糾正。如果情況嚴重，則應終止調(diào)解，重新進入案件實體審查程序。如果當事人達成調(diào)解協(xié)議并已履行協(xié)議的，可以做出終結(jié)審查決定；對符合《民事訴訟法》規(guī)定的抗訴條件的，檢察機關(guān)應當向人民法院提出抗訴或者檢察建議。［3］

所以，本案中檢察機關(guān)在審查辦理饒某與寇某建設工程施工合同糾紛一案時，積極履行法律監(jiān)督職能，適時啟動檢調(diào)對接機制，合理促成雙方當事人達成調(diào)解協(xié)議，其更多擔任的是引導調(diào)解的角色，真正的專職“老娘舅”還是由行政調(diào)解組織來擔任的。

二、民事申訴案件適用檢調(diào)對接機制的范圍

目前，學界與實務界對檢調(diào)對接機制適用民事申訴案件范圍的論述有失籠統(tǒng)，未能完整涵蓋檢察工作中辦理民事申訴案件的主要類型，容易造成操作中的空白或混亂。因此，本文試圖對此作進一步明確：第一，當事人不服人民法院原生效判決、裁定向人民檢察院提出申訴，而原判決、裁定案件事實清楚、證據(jù)充分的。此類案件原則上檢察機關(guān)會以不抗訴結(jié)案，維護法院生效判決的既判力。但如果當事人有和解意愿且具有和解基礎，檢察機關(guān)認為適宜和解處理時，應當引導雙方和解并督促履行和解協(xié)議，當事人不同意或不履行和解協(xié)議的再以不抗訴結(jié)案。第二，人民法院的生效判決、裁定存在瑕疵，但沒有必要或不宜啟動再審程序，且標的較小、爭議不大、易即時履行、抗訴效果不好的案件。如法院生效裁判違反法定程序但基本不影響案件實體判決結(jié)果的，檢察機關(guān)即使抗訴，其作用效果也很難體現(xiàn)，司法資源的投入產(chǎn)出亦不成比例。第三，案件本身不符合抗訴要件，但被申訴方確實存在一定過錯，有損申訴方實體權(quán)益的案件。如在醫(yī)療損害賠償糾紛中，雖然法院生效裁判不具有民訴法規(guī)定的法定再審情形，但有相當一部分患者往往對法院生效裁判認定的賠償數(shù)額不滿意而申訴，檢察機關(guān)可以引導雙方當事人和解，達成和解協(xié)議后督促履行。第四，發(fā)生在家庭、親屬、朋友、鄰里之間的案件，矛盾尚未激化，經(jīng)過勸解，當事人能夠盡釋前嫌，有和解希望的。第五，因特殊原因?qū)е路ㄔ哼t遲不能執(zhí)行已生效判決，被執(zhí)行人有和解意愿的。

結(jié)合當前辦案實際，對檢調(diào)對接機制適用民事申訴案件的具體范圍可以限定為以下兩方面：第一，根據(jù)民事申訴案件的性質(zhì)，檢調(diào)對接機制適用的民事申訴案件范圍包括：財產(chǎn)損害賠償案件、人身損害賠償案件、醫(yī)療損害賠償案件、勞動合同糾紛案件、可能引發(fā)上訪的民事案件、可能民轉(zhuǎn)刑的民事案件和其他可以適用檢調(diào)對接的案件。第二，根據(jù)法院生效裁判的錯誤情形，檢調(diào)對接機制適用的民事申訴案件范圍包括：人民法院裁判違反舉證責任分配規(guī)則、證據(jù)證明力判斷標準，造成賠償責任承擔明顯不當?shù)?；對致害行為與損害后果之間的因果關(guān)系和原因認定有誤的；判決結(jié)果有失公平，社會效果不好的；判決雖有瑕疵，但未達到抗訴或檢察建議標準的案件。

另外，不應納入檢調(diào)對接范圍的民事申訴案件應排除在外，包括：涉及國家、集體、第三人合法權(quán)益受損的案件；判決嚴重錯誤、社會影響大、涉及人數(shù)眾多的案件；涉及國家法律強制性、禁止性規(guī)定的案件；其他不宜納入檢調(diào)對接范圍的案件。

三、檢調(diào)對接機制中調(diào)解協(xié)議的法律效力

司法實踐中，對于通過檢調(diào)對接機制達成調(diào)解協(xié)議的法律效力，《人民調(diào)解法》和“兩高”的相關(guān)司法解釋沒有做出明確的規(guī)定，導致司法實務者將其或者等同于行政機關(guān)、人民調(diào)解組織或其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議的效力，或者等同于當事人在執(zhí)行程序中達成的執(zhí)行和解協(xié)議的效力。［4］在我國現(xiàn)有法律體系內(nèi)，僅有人民法院調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議和仲裁機構(gòu)調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議具有法律效力，其分別可以轉(zhuǎn)化為人民法院、仲裁機構(gòu)作出的調(diào)解書、判決書或裁決書而具有強制執(zhí)行力，而在其他調(diào)解主體主持下當事人達成的調(diào)解協(xié)議僅具有合同效力。當一方當事人不履行或不完全履行調(diào)解協(xié)議時，另一方當事人只能要求對方履行原生效法律文書所確定的義務，而不能申請強制執(zhí)行，導致檢調(diào)對接機制成為費時費力的無用功程序，既浪費有限的司法資源，又增加當事人的訴累。因而，如何認定通過檢調(diào)對接機制達成調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議的效力呢？本文認為，在檢調(diào)對接程序中要實現(xiàn)檢察監(jiān)督與審判執(zhí)法的“無縫銜接”。

第一，要規(guī)范民事申訴案件審查程序中檢法聯(lián)動調(diào)解工作。辦理民事申訴案件，從案件受理、審查到提出抗訴或者檢察建議的每個辦案環(huán)節(jié)，應當堅持調(diào)解優(yōu)先原則。承辦檢察官注意發(fā)現(xiàn)案件和解因素，講究疏導和調(diào)解辦法，申訴時案件已進入執(zhí)行程序的，可以邀請執(zhí)行法官協(xié)同做雙方當事人的疏導工作，務求取得和解意向。當事人達成和解協(xié)議后，應當將和解協(xié)議以有效形式固定下來，使其具有法律約束力，并將和解協(xié)議及履行情況告知執(zhí)行法院，由法院按照法定程序結(jié)案，實現(xiàn)檢察和解與法院執(zhí)行程序的銜接。

第二，要規(guī)范再審程序中的檢法聯(lián)動調(diào)解工作。（1）通報調(diào)解信息。法院裁定再審后，承辦檢察官應當將審查案件時發(fā)現(xiàn)的有利于調(diào)解的信息及時通報再審法官或者出席再審法庭的檢察官，引導當事人積極配合法院的調(diào)解工作。（2）積極參與再審調(diào)解。案件審理過程中，承辦檢察官應當與再審法官協(xié)商調(diào)解方案，對于需要行政機關(guān)或者其他相關(guān)單位配合的案件，積極配合法院共同做好各方面的協(xié)調(diào)工作，為案件調(diào)解創(chuàng)造條件。（3）監(jiān)督調(diào)解結(jié)果。當事人在法院主持下達成調(diào)解協(xié)議，或者當事人自行達成和解協(xié)議并要求法院制作調(diào)解書的，督促法院制作調(diào)解書；和解協(xié)議履行完畢且當事人未申請制作調(diào)解書的，督促法院裁定終結(jié)訴訟。

注釋：

［1］湯唯建、徐全兵：《檢調(diào)對接機制研究——以民事訴訟為視角》，載《河南社會科學》2012年第3期。

［2］張順：《檢調(diào)對接機制實證研究》，載《國家檢察官學院學報》2011年第6期。

［3］同［2］。

［4］最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第20條規(guī)定：“經(jīng)行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)。”

*甘肅省古浪縣人民檢察院［733100］