李菁怡

（中共南京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部 江蘇 南京 210001）

一、南京新型城鎮(zhèn)化歷史經(jīng)驗(yàn)和對(duì)當(dāng)前階段的判斷

（一）把握機(jī)遇，從重點(diǎn)發(fā)展轉(zhuǎn)向優(yōu)化發(fā)展

根據(jù)國(guó)家和省對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)、蘇南地區(qū)的發(fā)展定位，南京摒棄“總量取勝”、“速度第一”的傳統(tǒng)發(fā)展理念及粗放型增長(zhǎng)的路徑依賴，更加注重發(fā)展質(zhì)量的“優(yōu)”和生態(tài)環(huán)境的“好”，從整體上轉(zhuǎn)入優(yōu)化發(fā)展階段。并且更加注重發(fā)展服務(wù)型經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)制造業(yè)從量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升，從規(guī)模增加轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化;更加注重提高城市現(xiàn)代化水平，完善城市功能，推動(dòng)城市現(xiàn)代化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu);更加注重社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)，始終堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念，全面提高社會(huì)管理和保障水平。

（二）與時(shí)俱進(jìn)，從總體小康轉(zhuǎn)向全面小康

在全面建小康社會(huì)指標(biāo)體系的引領(lǐng)下，南京積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展路徑，提升發(fā)展質(zhì)量，把全面提高城鄉(xiāng)居民收入、加強(qiáng)社會(huì)管理和建設(shè)、改善環(huán)境質(zhì)量等放在更加重要的位置，從以物為本到以人為本，從粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向集約增長(zhǎng)，從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展速變轉(zhuǎn)向關(guān)注民生幸福，從突出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）率先突破，從模仿追趕轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

南京將科教優(yōu)勢(shì)和開放優(yōu)勢(shì)緊密結(jié)合，主動(dòng)探索由勞動(dòng)增加向技術(shù)增加、由“勞力經(jīng)濟(jì)”向“智力經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變，提高科技人才要素對(duì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，以科技創(chuàng)新形成新的發(fā)展動(dòng)力，增創(chuàng)新的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（四）破解約束，從環(huán)境治理轉(zhuǎn)向生態(tài)建設(shè)

更加注重生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上，將城市現(xiàn)代化和生態(tài)化結(jié)合起來，同步提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力，形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)方式。

（五）勇于創(chuàng)新，從單兵突進(jìn)轉(zhuǎn)向綜合配套

將整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，不斷深化金融體制改革、分配制度改革，加快社會(huì)保障體系建設(shè)，推動(dòng)改革從單個(gè)領(lǐng)域、部分環(huán)節(jié)的突破走向綜合配套改革，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，加快建立起有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制保障。

二、南京新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在蘇南現(xiàn)代化進(jìn)程的地位分析

（一）現(xiàn)實(shí)問題

在取得巨大成就的同時(shí)，南京現(xiàn)代化建設(shè)的歷程中也存在一些不足。如:經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不盡合理，產(chǎn)業(yè)層次和整體水平不夠高，新興產(chǎn)業(yè)比重不大，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，對(duì)經(jīng)濟(jì)支撐不夠有力;開放型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化、水平有待提高，各類開發(fā)區(qū)綜合功能有待提升;創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的格局尚未真正形成，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才資源仍然不足，自主創(chuàng)新能力和核心競(jìng)爭(zhēng)能力亟需提升;高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)主要集中在中低端環(huán)節(jié);先進(jìn)要素集聚能力有待加強(qiáng);中心城市輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)、功能偏弱，城市綜合承載能力需進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素和高端人才的吸引力有待進(jìn)一步提升;土地、能源等生產(chǎn)要素以及環(huán)境對(duì)發(fā)展的約束不斷加大;收入分配結(jié)構(gòu)不夠合理，社會(huì)管理水平有待進(jìn)一步提高;體制機(jī)制不夠完善，民主法治建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）未來定位

一是提升對(duì)蘇南地區(qū)、省內(nèi)乃至長(zhǎng)三角地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的支撐作用。南京必須積極探索區(qū)域整體聯(lián)動(dòng)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的路徑和方法，積累新的經(jīng)驗(yàn)，為蘇南、蘇北、蘇中地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)提供現(xiàn)實(shí)樣本，為市委市政府、省委省政府制定推進(jìn)全省區(qū)域現(xiàn)代化政策提供依據(jù);也為長(zhǎng)三角地區(qū)2020年基實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)揮支撐作用。

二是發(fā)揮對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的引領(lǐng)作用。蘇南近代以來一直是中國(guó)現(xiàn)代化的先行地區(qū)之一，南京要通過創(chuàng)新實(shí)踐，繼續(xù)探索和回答現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中需要解決的一系列問題，努力成為科技創(chuàng)新的重要示范區(qū)，現(xiàn)代化建設(shè)人才的重要輸出地，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要先行區(qū)，社會(huì)安定和諧的重要引領(lǐng)區(qū)。

三是探索具有世界影響力的現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展道路。世界現(xiàn)代化成果主要集中在發(fā)達(dá)國(guó)家以及這些國(guó)家的重要區(qū)域。面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、新技術(shù)革命、全球經(jīng)濟(jì)重心向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移的重大機(jī)遇，蘇南地區(qū)快進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，探索出現(xiàn)代化動(dòng)力從“外源后發(fā)”向“內(nèi)源先發(fā)”根本性轉(zhuǎn)變的新道路，展示出中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的越性，體現(xiàn)出中國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的核心優(yōu)勢(shì)，是后發(fā)國(guó)家和地區(qū)追趕世界現(xiàn)代化浪潮的成功范例。

（三）發(fā)展重點(diǎn)及戰(zhàn)略舉措

1.加強(qiáng)產(chǎn)城一體互動(dòng)，突出產(chǎn)業(yè)興城。發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)融合發(fā)展，生活服務(wù)業(yè)與擴(kuò)大居民消費(fèi)相互促進(jìn)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)與開發(fā)園區(qū)配套建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)規(guī)模，提升服務(wù)業(yè)層次，提高服務(wù)業(yè)比重，加快形成以服務(wù)業(yè)為主體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)。加快升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高端化，推動(dòng)制造業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈高端攀升，打造先進(jìn)制造業(yè)增長(zhǎng)極。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。積極構(gòu)建以現(xiàn)代裝備為基礎(chǔ)、現(xiàn)代科技為支撐、現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)為特征，勞動(dòng)生產(chǎn)率高、土地產(chǎn)出率高、綜合效高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，形成以生態(tài)優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)融合、文化傳承為主要標(biāo)志的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新格局。

提升對(duì)外開放水平。進(jìn)一步擴(kuò)大全方位對(duì)外交往，強(qiáng)化開放優(yōu)勢(shì)，在更大范圍、更廣領(lǐng)、更高層次上參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步拓展發(fā)展新空間和新優(yōu)勢(shì)。

加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，強(qiáng)力推進(jìn)高層次人才智力引進(jìn)項(xiàng)目招商，通過加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新重點(diǎn)人才的培養(yǎng)、引進(jìn)與使用，引領(lǐng)創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)規(guī)?；l(fā)展與產(chǎn)業(yè)的整體轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.推進(jìn)城市開放整合，建設(shè)幸福南京。著力推進(jìn)城市群建設(shè)。以建設(shè)南京都市圈和寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化要素整合與互動(dòng)發(fā)展水平為核心，推動(dòng)城市群之間以及城市群內(nèi)部的交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完和提升區(qū)域性中心城市綜合功能，不斷增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)能力，建成以大城市為主體、中小城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)共同發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系。

提升城市國(guó)際化水平。加快國(guó)際化居住社區(qū)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造國(guó)際化商業(yè)商務(wù)氛圍，提升具有國(guó)際水準(zhǔn)的城市服務(wù)，培育城市多元國(guó)際兼容環(huán)境。深化城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

創(chuàng)新社會(huì)治理。以改善民生、完善服務(wù)為導(dǎo)向，加快建立高效服務(wù)型政府，健全新型社會(huì)管理格局，加強(qiáng)平安環(huán)境建設(shè)，推動(dòng)和諧社區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化公民誠(chéng)信道德建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)基層基礎(chǔ)。

加強(qiáng)基層民主建設(shè)。大力推進(jìn)法治建設(shè)，健全基層民主制度，切經(jīng)菇軎層社會(huì)自治功能，充分發(fā)揮人民群眾主體作用，保障人民依直接行使民主權(quán)利、管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)益。

3.建設(shè)生態(tài)宜居城市，堅(jiān)持持續(xù)發(fā)展。提高資源集約利用水平。積極構(gòu)建可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域土地資源配置和用地布局，合理利用土地資源，嚴(yán)格保護(hù)耕地，提高耕地質(zhì)量。

大力加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。總結(jié)推廣無錫“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革經(jīng)驗(yàn)，突出生態(tài)優(yōu)先原則，創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，堅(jiān)持保護(hù)與治理相結(jié)合。倡導(dǎo)綠色循環(huán)低碳理念，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)節(jié)能減排。始終堅(jiān)持以生態(tài)的理念推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)。

著力提升公民素質(zhì)和精神文明建設(shè)水平。堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為引領(lǐng)，以愛國(guó)主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神凝聚人心引領(lǐng)發(fā)展，大力弘揚(yáng)新時(shí)期南京精神，形成南京人民的共同理想和價(jià)值追求。

4.立足人本的城鎮(zhèn)化，改善民生保障。著力提高居民收入水平。加大收入分配改革力度，突出農(nóng)民、企業(yè)職工、中低收人者和困難家庭增收，不斷提高人民的收入水平和幸福指數(shù)。

完善就業(yè)和社會(huì)保障體系。加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的就業(yè)、失業(yè)登記制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，引導(dǎo)勞動(dòng)力在地區(qū)、城鄉(xiāng)之間合理有序流動(dòng)。加快社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，全面立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、保障基本醫(yī)療、滿足多層次需要的醫(yī)療保障體系，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和水平。

大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)。堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，按照辦優(yōu)質(zhì)教育的方向，推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間義務(wù)教育均衡發(fā)展。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生體系。發(fā)展適度普惠型社會(huì)福利事業(yè)，擴(kuò)大社會(huì)福利覆蓋范圍，切實(shí)保障社會(huì)困難群體和弱勢(shì)群體的基本權(quán)益。

5.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)化，深化制度改革。大力推進(jìn)科技創(chuàng)新體制創(chuàng)新?？偨Y(jié)推廣南京國(guó)家科體制綜合改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，著力通過科技政策、體制、服務(wù)、組織機(jī)構(gòu)和管理等方面的實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新突破，全力推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，激發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新能力，提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

積極轉(zhuǎn)變政府職能。理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，加強(qiáng)政府社會(huì)治安、公共應(yīng)急等能力建設(shè)，提高科教文衛(wèi)、就業(yè)和社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)水平。

加快市場(chǎng)體系建設(shè)。大力推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)一體化，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和資源優(yōu)化配置。加快金融體系建設(shè)，進(jìn)一步整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)區(qū)域信用體系建設(shè)。

大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。進(jìn)一步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，改善融資條件，優(yōu)化民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

深化行政管理體制改革。扎實(shí)抓好省直管縣與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。

6.打造優(yōu)秀城鎮(zhèn)文化，探索優(yōu)化機(jī)制。城鎮(zhèn)化是人類在自然生態(tài)環(huán)境下經(jīng)歷組合形成高濃度的匯聚地，以此來構(gòu)建自己獨(dú)有的文化形態(tài)的過程。因此，利用城鎮(zhèn)文明影響農(nóng)村文明、改造農(nóng)村文明、帶動(dòng)農(nóng)村文明，是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步，提高農(nóng)民素質(zhì)的必由之路。并且，現(xiàn)代城鎮(zhèn)之間的競(jìng)爭(zhēng)，是不同地域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)綜合實(shí)力的角逐，既是其資源、能源、資本、技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)，更是文化“軟實(shí)力”的競(jìng)爭(zhēng)，城鎮(zhèn)文化無疑是城鎮(zhèn)最核心的競(jìng)爭(zhēng)力之一。

三、南京新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路

（一）聚合要素，形成整體優(yōu)勢(shì)

大力推進(jìn)六個(gè)整合:一是加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的整合，實(shí)現(xiàn)南京現(xiàn)代化建設(shè)的一體化和科學(xué)化。優(yōu)化整合現(xiàn)有各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，形成南京發(fā)展整體規(guī)劃，并加強(qiáng)整體規(guī)劃與各級(jí)各類區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的相互銜接，確保南京發(fā)展形成合理的自然空間布局和生產(chǎn)力布局。二是加強(qiáng)要素資源的整合，切實(shí)提高資源利用率和區(qū)域發(fā)展融合度。深入開展對(duì)區(qū)域內(nèi)要素資源狀況的分析評(píng)估，打破行政壁壘和區(qū)域界限，建立統(tǒng)一開放的各類要素市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)要素資源的廣泛流動(dòng)和深入交流。三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的整合。四是加強(qiáng)公共服務(wù)的整合。五是加強(qiáng)人才創(chuàng)新平臺(tái)的整合。建設(shè)區(qū)域性創(chuàng)新載體，制定完善相關(guān)共享政策，努力構(gòu)筑人才聚集區(qū)和創(chuàng)新示范區(qū)。六是加強(qiáng)區(qū)域政策的整合。建立統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)制度、戶籍制度、就業(yè)制度、住房制度、教育制度、醫(yī)療制度社會(huì)保障制度等，按照共同的目標(biāo)取向，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（二）錯(cuò)位發(fā)展，注重區(qū)域分工

發(fā)揮科教文化資源豐富、區(qū)域金融地位突出、海陸空港和信息港聯(lián)動(dòng)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化輻射帶動(dòng)中西部地區(qū)發(fā)展重要門戶作用，建設(shè)全國(guó)重要的科技創(chuàng)新中心、文化創(chuàng)意中心、長(zhǎng)江航運(yùn)物流中心和重要的區(qū)域金融商務(wù)中心，成為國(guó)家創(chuàng)新型城市和國(guó)際軟件名城。［1］

（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展

優(yōu)化布局加強(qiáng)統(tǒng)籌，是世界現(xiàn)代化先行地區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。蘇南地區(qū)應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，努力推動(dòng)“八個(gè)一體化”發(fā)展，形成整體發(fā)展的體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)。探索建立一體化政策體系、一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制、一體化基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制、一體化對(duì)外開放機(jī)制、一體化社會(huì)服務(wù)保障機(jī)制、一體化環(huán)境保護(hù)機(jī)制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展機(jī)制、行政合作協(xié)調(diào)機(jī)制等。

（四）優(yōu)化政策，發(fā)揮引導(dǎo)作用

首先，要建立三級(jí)地方政府行為協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府的行為，上級(jí)政府更多地執(zhí)行監(jiān)督和指導(dǎo)職能，而作為地方基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于其對(duì)本地情況有深刻的了解和認(rèn)識(shí)，對(duì)如何推城鎮(zhèn)化有最切合實(shí)際的方案，應(yīng)該給予基層政府適當(dāng)?shù)恼呖臻g，提高基層政府的執(zhí)政能力和促進(jìn)其在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，以促進(jìn)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本地實(shí)際推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

其次，要樹立以農(nóng)民為主體的城鎮(zhèn)化建設(shè)指導(dǎo)思想。農(nóng)民既是城鎮(zhèn)化最重要的利益主體，也是城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動(dòng)者。政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中是以自身利益最大化為目標(biāo)還是以農(nóng)民利益最大化為目標(biāo)，是影響城鎮(zhèn)化道路是否健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。

最后，要建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府行為規(guī)范準(zhǔn)則。城鎮(zhèn)化是地方政府、企業(yè)和農(nóng)民三方按照市場(chǎng)原則博弈的結(jié)果。政府在參與博弈的過程中，也要遵循市場(chǎng)規(guī)則，按市場(chǎng)規(guī)則辦事。同時(shí)，政府作為城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)力量和城鎮(zhèn)的管理者，必須運(yùn)用行政手段彌補(bǔ)市場(chǎng)運(yùn)行的缺陷和不足。

四、南京新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的預(yù)測(cè)及建議

（一）未來南京新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)的設(shè)想

1.加快推進(jìn)自主創(chuàng)新能力和內(nèi)生發(fā)展能力的顯著提升。以集聚創(chuàng)新資源為重點(diǎn)，把南京建成具有國(guó)際影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)。

2.大力推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展。繼續(xù)堅(jiān)持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”，新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升“兩手并重”，信息化和新型工業(yè)化“兩化融合”，現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“統(tǒng)籌并舉”，著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化、產(chǎn)業(yè)布局合理化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚化，顯著提升南京在省內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工中的地位，形成消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)的增長(zhǎng)格局，建成創(chuàng)新型城市，進(jìn)一步增強(qiáng)人才和科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率。同時(shí)，推進(jìn)各類特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；图刍l(fā)展，增強(qiáng)園區(qū)對(duì)資源要素和高端產(chǎn)業(yè)的集聚輻射效應(yīng)，加大園區(qū)工業(yè)用地投資強(qiáng)度，在拓展服務(wù)內(nèi)涵、完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等方面下功夫，向特色化、專業(yè)化、精細(xì)化發(fā)展，為園區(qū)的轉(zhuǎn)型優(yōu)化贏取品牌優(yōu)勢(shì)。

3.著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和深入推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。建議學(xué)習(xí)蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃，以提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和推進(jìn)公共服務(wù)均等化為抓手，推進(jìn)以確權(quán)頒證為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度配套改革。［2］加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和擔(dān)保體系，加大反哺農(nóng)村力度。

4.大力提升開放型經(jīng)濟(jì)水平和提高外資溢出效應(yīng)。利用外資從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)施專業(yè)化招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商策略，高標(biāo)準(zhǔn)引進(jìn)國(guó)際龍頭型、旗艦型、科技型大項(xiàng)目和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)研發(fā)團(tuán)隊(duì)。引導(dǎo)加工貿(mào)易企業(yè)向總部經(jīng)濟(jì)、研發(fā)品牌、高端制造等方向轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育一批具有國(guó)際影響力的地標(biāo)企業(yè)。加快形成一批面向國(guó)際市場(chǎng)、具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的出口產(chǎn)業(yè)集群。積極擴(kuò)大境外資源開發(fā)的地域和種類，以跨國(guó)投資為核心加快外經(jīng)合作的轉(zhuǎn)型升級(jí)。加快培育一批本土跨國(guó)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

（二）建立創(chuàng)新性與操作性兼有的城鎮(zhèn)化政策實(shí)施體系

1.改革探索農(nóng)民工社會(huì)保障模式，建立健全社會(huì)保障制度。根據(jù)農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作發(fā)展情況和生活安置能力以及與原承包土地的關(guān)系等各種具體條件，結(jié)合南京實(shí)際，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合的辦法，根據(jù)不同的條件設(shè)定不同的保障模式，逐步建立有利于農(nóng)民成為永久性城鎮(zhèn)居民的多層次、多形式的社會(huì)保障制度。

2.完善戶籍政策和相關(guān)配套制度，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。采取漸進(jìn)式改革，逐步淡化戶籍的等級(jí)色彩，保留戶籍制度的社會(huì)管理人口信息統(tǒng)計(jì)的功能，條件成熟時(shí)將戶籍管理制度變?yōu)樯矸葑C管制度。剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別，逐步建立以實(shí)際居住地等級(jí)戶籍的一體化戶籍管理制度。

3.調(diào)整轉(zhuǎn)換土地結(jié)構(gòu)和利用方式，實(shí)現(xiàn)總量動(dòng)態(tài)平衡合理。加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)土地的管理，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，促進(jìn)土地利用方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變。

新增非農(nóng)建設(shè)用地的供應(yīng)總量，應(yīng)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。一是通過城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)的合理化和集約利用度的提高，增加土地資源的利用效率;二是加快存量土地的市場(chǎng)化，完善非農(nóng)建設(shè)用地的審批辦法，充分利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化土地資源的配置;三是加快農(nóng)地使用權(quán)的市場(chǎng)化，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率。

確立城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的約束機(jī)制。在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，要把控制耕地總量和非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模、實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡作為重點(diǎn)，同時(shí)要確立省級(jí)及市級(jí)區(qū)域性的城鎮(zhèn)規(guī)模體系，從宏觀上做到城鎮(zhèn)體系層次分明、規(guī)模適度、布局合理，并針對(duì)各個(gè)城鎮(zhèn)所在地區(qū)的土地供給能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和用地實(shí)際，設(shè)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制區(qū)。在縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，制定村莊、集鎮(zhèn)的非農(nóng)建設(shè)用地控制規(guī)模。

4.改革地方財(cái)稅管理和監(jiān)督機(jī)制，壯大基層政府財(cái)政實(shí)力。（1）在經(jīng)濟(jì)礎(chǔ)較好，城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較高的建制鎮(zhèn)，可以允許設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政，以加速其城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加強(qiáng)對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)和輻射作用。而對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的鎮(zhèn)，繼續(xù)進(jìn)行“鄉(xiāng)財(cái)區(qū)管”改革，同時(shí)規(guī)范上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付制度，為其財(cái)政獨(dú)立創(chuàng)造條件。（2）調(diào)整現(xiàn)行城鎮(zhèn)地方稅收體系和管理體制，整合土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種，適時(shí)開征物業(yè)稅或綜合財(cái)產(chǎn)稅、環(huán)保稅等新稅種，形成與城鎮(zhèn)稅源結(jié)構(gòu)相吻合的稅制體系，為城鎮(zhèn)財(cái)政自治創(chuàng)造條件，為城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)提供充裕的財(cái)力。

5.構(gòu)建3R的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系，助推城鄉(xiāng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。3R原則（the rules of 3R）是減量化（reducing）、再利用（reusing）和再循環(huán)（recycling）三種原則的簡(jiǎn)稱。［3］隨著農(nóng)村人口不斷進(jìn)入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平不斷提高，必然會(huì)增加城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的基本物質(zhì)要素和生態(tài)系統(tǒng)中的環(huán)境要素。因此，發(fā)展城鄉(xiāng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中物資資源耗費(fèi)量的下降和生產(chǎn)要素的知識(shí)化，具有重要戰(zhàn)略意義。關(guān)鍵是要構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)體系。其一是從企業(yè)內(nèi)部循環(huán)的角度，大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)和持續(xù)農(nóng)業(yè)。生態(tài)工業(yè)是以清潔生產(chǎn)為導(dǎo)向的工業(yè)，它根據(jù)3R原則設(shè)計(jì)生產(chǎn)過程，能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的雙重效益。其二是從生產(chǎn)之間循環(huán)的角度，大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)鏈或生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，即把不同的工廠以及農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)園區(qū)聯(lián)為一體，形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合，使得一家工廠的廢熱、廢水、廢物成為另一家工廠的原料和能源;工業(yè)的廢棄物經(jīng)過生化處理，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供必要的資料。為此，城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地置換過程中，需要按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行整合，爭(zhēng)取資源消耗和污染排放的總體增長(zhǎng)速度小于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。要在生產(chǎn)建設(shè)和流通中，注意節(jié)水、節(jié)能、節(jié)林、節(jié)地，廣泛采用新設(shè)備、新工藝、新技術(shù)、新產(chǎn)品，并限期淘汰能耗高、耗材多、耗水大的落后技術(shù)和產(chǎn)品，減少資源消耗，提高綜合利用能力。其三是從社會(huì)整體循環(huán)的角度，大力發(fā)展綠色消費(fèi)市場(chǎng)和資源回收產(chǎn)業(yè)。綠色消費(fèi)和資源回收是必須與綠色生產(chǎn)相銜接的兩個(gè)環(huán)節(jié)，只有這樣才能在整個(gè)社會(huì)的范圍內(nèi)形成“自然資源——產(chǎn)品和用品——再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)圈。

6.促進(jìn)公共領(lǐng)域投融資體制改革，釋放社會(huì)資本和市場(chǎng)能量。加快城鎮(zhèn)公共領(lǐng)域投融資體制改革，增大基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域向民間資本和外資開放的力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本和外資參與能源、交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)。法律法規(guī)未明確禁止進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，都可對(duì)嘗試對(duì)民間資本和外資開放。積極拓寬融資渠道，通過采取經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資主體招標(biāo)、新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上市融資以及選擇基礎(chǔ)設(shè)施向社會(huì)出讓股權(quán)等方式，拓展投融資渠道，擴(kuò)展民間投資參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資的機(jī)會(huì)與空間，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)民間資本開放，提高城鎮(zhèn)公共物品的供給能力，完善城鎮(zhèn)職能。［4］政府應(yīng)在公共領(lǐng)域貫徹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，簡(jiǎn)化投資審批程序，提高政府工作效率。

這個(gè)過程中需注意:城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化中的公平正義是歷史性的、相對(duì)性的，始終與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相聯(lián)系，決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化去發(fā)展，一定要與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，待時(shí)機(jī)成熟條件具備，再提高統(tǒng)籌層次。

（三）打造更有利于南京新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的外部環(huán)境

1.培育社會(huì)中間階層，優(yōu)化現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)。在任何社會(huì)中，中間階層都是維系社會(huì)穩(wěn)定的最重要的社會(huì)力量，而特定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)和教育結(jié)構(gòu)，是中間階層賴以形成的土壤。因此，必須進(jìn)一步加大加強(qiáng)科教興市的力度，突出發(fā)展有高附加值的產(chǎn)品、積極培育具有創(chuàng)新性與自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的企業(yè)，大力發(fā)展金融、保險(xiǎn)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展高等教育，加大研究與開發(fā)的投入，不斷擴(kuò)大白領(lǐng)階層和專業(yè)技術(shù)人員的比重。高度重視培養(yǎng)引進(jìn)高層次創(chuàng)新人才，大力培育自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和自主品牌，進(jìn)一步提高研發(fā)投入占比和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比，主要?jiǎng)?chuàng)新指標(biāo)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。

2.深化社會(huì)體制改革，加強(qiáng)現(xiàn)代社會(huì)治理。改革的重點(diǎn)任務(wù)是要改變社會(huì)服務(wù)由政府壟斷性供給的格局，改革現(xiàn)行的事業(yè)單位體制，努力建構(gòu)主體多元、機(jī)制靈活、開放競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體制，推進(jìn)多元主體共同治理的創(chuàng)新實(shí)踐。從“單向管理”走向“社會(huì)共治”。

3.整合教育培訓(xùn)資源，加大人力資本扶持。通過政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作的方式，整合現(xiàn)有資源，開辟職業(yè)教育和培訓(xùn)基地。建立覆蓋全市勞動(dòng)力的職業(yè)教育和農(nóng)民工培訓(xùn)的體系;同時(shí)，加大人力資源儲(chǔ)備，建立農(nóng)村勞動(dòng)力資源數(shù)據(jù)庫，切實(shí)掌握培訓(xùn)和職業(yè)教育對(duì)象有關(guān)信息，銜接就業(yè)與培訓(xùn)環(huán)節(jié);建立技能人員“培養(yǎng)一輸出一提升“的體系，擴(kuò)大與蘇南4市的合作與溝通，使培訓(xùn)與需求相統(tǒng)一，形成良性循環(huán)。

4.實(shí)現(xiàn)信息有效共享，確保決策科學(xué)前瞻。各主管部門要密切配合，加強(qiáng)溝通，逐步建立空間戰(zhàn)略規(guī)劃與其他部門規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，形成有效的共管機(jī)制，科學(xué)、合理地引導(dǎo)投資流向，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)有序推進(jìn);逐步建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，建立有利于規(guī)劃協(xié)調(diào)的體制機(jī)制和溝通途徑。要在確保各級(jí)各類規(guī)劃科學(xué)性和合理性的基礎(chǔ)上，通過綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃之間在技術(shù)層面、政策層面的整合和對(duì)接，確保區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及各專項(xiàng)規(guī)劃的相互銜接一致，實(shí)現(xiàn)信息共享;構(gòu)建積極有效的公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督。大力推行信息公開制度，及時(shí)向公眾提供規(guī)劃的有關(guān)信息，建立公眾參與規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和調(diào)整的機(jī)制。

［1］中共江蘇省委、江蘇省人民政府.關(guān)于貫徹落實(shí)《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》的實(shí)施意見［Z］.江蘇省人民政府，2013.

［2］李菁怡.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府行為與制度變遷》［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，（29）.

［3］張建平，趙海云.東西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作問題研究［M］.北京:中央民族大學(xué)出版社，2007.77.

［4］李菁怡.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與可持續(xù)發(fā)展研究［A］.第五屆長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)現(xiàn)代化高層論壇論文集［C］.2013.