桑玉成

著力提高執(zhí)政黨治國理政的制度化水平

桑玉成

中共十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化的目標指向，對于中國政治有著發(fā)展走向的決定性意義。側(cè)重國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務，內(nèi)含的一個重要問題是如何提高執(zhí)政黨治國理政的制度化水平。中國特色社會主義建設中，對執(zhí)政黨來說，國家治理體系和治理能力的具體化就是指提高治國理政的制度化水平。

當代中國政治發(fā)展面臨的是一個整體性的困局。所謂整體性的困局主要有五個方面的表現(xiàn)：第一，廉潔性問題。馬克思、恩格斯總結(jié)巴黎公社的成就時指出，巴黎公社解決了所有資產(chǎn)階級政黨都未解決的問題，那就是政府廉潔。改革開放后，官員腐敗現(xiàn)象在黨中央高壓反腐態(tài)勢下仍然屢禁不止，嚴重危害了黨和政府的形象。它說明執(zhí)政廉潔、政府廉潔、權(quán)力廉潔是連接在一起的整體性問題。第二，價值性問題。社會轉(zhuǎn)型必然伴隨價值重塑，舊價值整體中有部分傳承的合理性，也有部分失范的必然性；新價值樹立中有接受的程度區(qū)別，也有踐行的評判差異。尤其是在價值取向多元的情勢下，社會規(guī)則和人們行為規(guī)范的價值確立，缺乏統(tǒng)一的標準。價值性問題解決不好，制約國家治理的現(xiàn)代化。第三，認同性問題。政治學論域下的認同主要指政治認同，包括黨的先進性認同、執(zhí)政合法性認同、國家制度認同、意識形態(tài)認同、民族認同、核心價值觀認同等等。它們既相互關聯(lián)又表現(xiàn)不同，某一方面的認同受各種因素的影響。改革開放以來中國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會進步取得的成就，支撐了政治認同的提高，但發(fā)展中出現(xiàn)一系列負面的問題則影響著政治認同的牢固。第四，權(quán)威性問題。政黨和政府的權(quán)威性即公共權(quán)力的權(quán)威性。目前，任何公共權(quán)力的行使都面臨很大挑戰(zhàn)，許多群體性事件背后反映的是政府信任問題，官員腐敗衍生的是權(quán)力失信，上有政策下有對策反映的是領導和指揮不靈。這些都是國家治理必須解決的問題?，F(xiàn)代多元國家治理不能削弱公共權(quán)力的權(quán)威，政黨和政府權(quán)威性受到挑戰(zhàn)是政治發(fā)展面臨的一個困局。第五，預期性問題。對國家發(fā)展的預期是人們對未來生存狀態(tài)的想象，滿意的預期可以激發(fā)熱情，失望的預期則挫傷志氣。“兩個百年”愿景、中華民族偉大復興和社會主義現(xiàn)代化的中國夢，給人們描繪的是滿意的目標，但不等于解決了預期性問題?，F(xiàn)實中國發(fā)展的焦慮、成長的煩惱伴生著不同程度的社會不滿情緒，對未來中國社會發(fā)展缺乏預期的事實客觀存在。

由于以上問題，因此，必須強調(diào)治國理政制度化水平的問題。習近平在今年2月省部級干部學習貫徹十八屆三中全會研討班上的講話，也主要是針對這個問題提出了“定型論”，指出：“擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”鄧小平曾在1992年視察南方的談話中指出，我們國家的制度恐怕還要三十年才能基本定型?，F(xiàn)在離這個計劃的時間已經(jīng)不長了，以習近平為總書記的十八屆黨中央必須花大力氣為推進這個計劃實現(xiàn)而努力。而“定型”應當是在高度制度化水平上的定型，是在高度認同基礎上的定型。制度從本質(zhì)屬性上講，更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，相對于人來說也更具有權(quán)威性。從古至今的政治規(guī)律告訴我們，人們對于制度的認同往往高于對人的認同。因此，提高制度化水平也有助于提高認同性和增強權(quán)威性。

中國傳統(tǒng)社會國家治理采取的是人治模式，幾千年封建主義遺毒有著深厚影響，即使在社會主義建設實踐中也存在著受其影響而表現(xiàn)的弊端。1980年8月18日鄧小平發(fā)表《黨和國家領導制度的改革》的講話，深刻剖析了人治思想傳統(tǒng)影響中國政治的危害，成為一篇指導政治體制改革的綱領性文獻。改革開放后，鄧小平是最先把制度建設提到國家治理大框架里進行突出強調(diào)的領導人。他提出制度具有根本性、全局性、長期性的觀點，從思想邏輯看這是從國家治理中個人與制度關系的認識中形成的。80年代初鄧小平在外事活動中，經(jīng)常有外賓向他提出問題，說中國現(xiàn)在提出改革開放，引進外資，這是因為你鄧小平的主張，假如你不在領導崗位上了，或者百年之后，中國還會不會搞改革開放呢？鄧小平的回答是，不會變，因為群眾擁護改革開放。這個回答雖然沒有從制度角度說，但國家治理要靠制度，不能靠人則由此成為鄧小平的理念。1989年6月和9月，鄧小平與中央負責同志談話中幾次講到這個問題，如他在《第三代領導集體的當務之急》中說：“現(xiàn)在看起來，我的分量太重，對國家和黨不利，有一天就會很危險。國際上好多國家把對華政策放在我是不是病倒了或者死去了上面。我多年來就意識到這個問題。一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾”。這話道理不深，但卻切中要害。它是提高執(zhí)政黨治國理政制度化水平的理論源頭。

制度化的關鍵在一個“化”字?！盎本褪菑氐椎囊馑?，所謂徹頭徹尾。怎樣才是徹底呢？有幾個基本的考量標準。首先是制度健全，沒有漏洞。其次是制度配套，相互銜接。第三是規(guī)范清楚，程序明確。第四是制度管用，剛性執(zhí)行。從歷史和現(xiàn)實可以感知，黨治國理政制度化水平的提高還有很大的空間，制度繁瑣、制度脫節(jié)、制度失靈、制度空轉(zhuǎn)等現(xiàn)象有很多事例可舉。如干部選拔任用制度實踐中存在買官賣官、帶病提拔問題，集體領導制度實踐中一把手作用缺乏規(guī)范，民主監(jiān)督制度實踐中存在形式主義的問題，議事規(guī)則中人為因素多，制度化程度低，等等。中共十七大將制度建設列入黨的建設組成部分，中共十八大以來，習近平從國家治理和從嚴治黨出發(fā)，進一步突出了制度建設的戰(zhàn)略價值，提出制度管人管事管權(quán)，制度面前無特權(quán)、無例外，把權(quán)力關進制度的籠子。在全面深化改革新的歷史條件下，制度建設的主要任務不是制度創(chuàng)設，而是提高制度化水平。就如法制與法治的關系一樣，國家治理現(xiàn)代化不僅要加強制度創(chuàng)設，更要注重提高切實以制度治理國家的水平。

（作者系上海市哲學社會科學聯(lián)合會專職副主席）