易 謹(jǐn)

(長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院 文化傳播學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410081 )

近幾年來(lái)，我國(guó)兒童福利事業(yè)取得了很大的進(jìn)步，“營(yíng)養(yǎng)午餐”提上政策日程，免費(fèi)午餐和校車為代表的“普惠型”兒童福利正在實(shí)施。但是，我國(guó)兒童福利建設(shè)依然面臨兩大挑戰(zhàn):缺少專門法律和獨(dú)立的行政系統(tǒng)。北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院王振耀認(rèn)為“兒童福利事業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是立法，兒童福利的立法不能再拖了”。國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2011—2020 年)》和《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012—2015 年)》也指出，要推進(jìn)兒童福利、學(xué)前教育、家庭教育等立法進(jìn)程?？梢哉f(shuō)，制定兒童福利法已成共識(shí)，進(jìn)一步的問(wèn)題是如何制定，本文就兒童福利法律制度的三個(gè)基本問(wèn)題——為誰(shuí)服務(wù)、誰(shuí)來(lái)服務(wù)、提供什么服務(wù)——做一些淺顯的論述。

一、為誰(shuí)服務(wù)——兒童福利對(duì)象的選擇

1．兒童是福利對(duì)象的主體之一

毫無(wú)疑問(wèn)，兒童福利的首要對(duì)象是兒童，但還必須明確三個(gè)問(wèn)題:兒童為何成為福利的對(duì)象?如何界定兒童?各種類型的兒童享受的福利如何區(qū)分?

第一，兒童需要幫助。兒童與成人一樣，有社會(huì)生活的各種問(wèn)題，也有基本需求未能滿足的時(shí)候，故需運(yùn)用各種社會(huì)制度以滿足其福利生活的需求。因此，兒童需要是理解兒童福利制度的關(guān)鍵，兒童福利制度的設(shè)計(jì)旨在滿足兒童的各種需要和解決各種兒童問(wèn)題，提高兒童福利。如果一個(gè)人在兒童時(shí)期缺乏他人關(guān)愛(ài)，缺乏安全感，并且在經(jīng)濟(jì)上一無(wú)所有，這會(huì)對(duì)其整個(gè)人生的精神健康產(chǎn)生消極影響。而兒童期是生理上的無(wú)助期，其需要的滿足必須依靠成年人來(lái)實(shí)現(xiàn)［1］。胎兒期兒童的生存依賴母親的健康，新生期兒童的健康與生存受出生條件和出生環(huán)境的影響，嬰兒期兒童的健康與生存依賴父母與醫(yī)護(hù)人員的照顧，幼兒期兒童的健康特別是心理健康高度依賴監(jiān)護(hù)人尤其是家庭成員和學(xué)校老師、同學(xué)的愛(ài)護(hù)與尊重。青少年對(duì)監(jiān)護(hù)人的依賴減少，自主性增加，但其對(duì)于吸煙、飲酒、性關(guān)系、朋友等的認(rèn)識(shí)需要成年人的引導(dǎo)與監(jiān)督，而且需要成年人為他們營(yíng)造一個(gè)良好的成長(zhǎng)環(huán)境。然而，滿足兒童需要的條件會(huì)發(fā)生變化，不可避免地會(huì)遇到一些困難，有時(shí)父母和家庭憑自身能力無(wú)法解決這些困難，這就需要學(xué)校和系統(tǒng)的宗教制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度的共同作用來(lái)滿足兒童的需要［2］。況且，兒童不僅是家庭的一員，也是社會(huì)的一員、國(guó)家的一員。兒童是國(guó)家未來(lái)的中堅(jiān)力量，是一個(gè)國(guó)家重要的人力資源。兒童是國(guó)家成員中最脆弱最無(wú)助者，理應(yīng)受到國(guó)家的保護(hù)。

第二，兒童的界定。兒童是一個(gè)非常熟悉的概念，但很多人都不能確切指出兒童是指多大年齡的人。社會(huì)普遍認(rèn)為兒童的年齡段為0 -12 歲，因?yàn)檫@個(gè)年齡段的未成年人正處于學(xué)齡前和小學(xué)階段，年齡比較幼小;醫(yī)學(xué)界以0 -14 歲的兒童為兒科的研究對(duì)象;中國(guó)的兒童組織少先隊(duì)的隊(duì)員年齡在14 歲以下，而共青團(tuán)員的入團(tuán)年齡為14 歲以上。但作為一個(gè)法律概念，不同國(guó)家、不同地區(qū)的法律規(guī)定不同。日本《兒童福利法》、韓國(guó)《兒童福利法》、挪威《兒童福利法》、聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》都規(guī)定0 -18 歲者為兒童。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《兒童福利法》第二條規(guī)定本法所稱兒童及少年，指未滿18 歲之人;所稱兒童，指未滿12 歲之人;所稱少年，指12 歲以上未滿18 歲之人。我國(guó)《未成年人保護(hù)法》沒(méi)有采用兒童術(shù)語(yǔ)，而是規(guī)定0 -18 歲者為未成年人。筆者認(rèn)為，我國(guó)已為《兒童權(quán)利公約》成員國(guó)，而且大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定0 -18 歲者為兒童，今后我國(guó)有關(guān)兒童的立法可以統(tǒng)一規(guī)定0 -18 者為兒童。本文筆者所定義兒童亦為0 -18 歲之人。

第三，兒童的類型。兒童福利有廣義和狹義之分，狹義的兒童福利基于兒童問(wèn)題的解決，針對(duì)遭遇各種不利情境的兒童或其家庭提供必要的服務(wù)，其福利對(duì)象是不幸兒童和特殊兒童;廣義的兒童福利基于對(duì)兒童的協(xié)助，運(yùn)用一切可以促進(jìn)兒童發(fā)展的資源協(xié)助兒童健康發(fā)展，其福利對(duì)象是全體兒童。不幸兒童多為成長(zhǎng)環(huán)境條件有問(wèn)題者，既包括由于家庭結(jié)構(gòu)特殊(如單親家庭、重組家庭)或家庭功能不健全(如父母殘障、貧窮、父母外出打工)造成的家庭環(huán)境有問(wèn)題者，又包括由于地區(qū)貧窮、城鄉(xiāng)社會(huì)資源分配差異造成的社會(huì)環(huán)境有問(wèn)題者。特殊兒童大多屬于個(gè)人的生理、心理有問(wèn)題者。如患重病、身體殘障以及心智、精神障礙的兒童?，F(xiàn)階段我國(guó)兒童福利事業(yè)正處于“補(bǔ)缺型”福利向制度型、“普惠型”福利轉(zhuǎn)變的階段，既要解決不幸兒童、特殊兒童的各種問(wèn)題，又要著眼于全體兒童的發(fā)展。所以，我國(guó)兒童福利的對(duì)象應(yīng)為全體兒童，但重點(diǎn)是不幸兒童和特殊兒童。

2．家庭是兒童成長(zhǎng)的基本場(chǎng)所

兒童與家庭為一個(gè)整體的服務(wù)系統(tǒng)。家庭是社會(huì)架構(gòu)中的基本單位，在人們的生活中處于中心地位，良好的家庭是兒童成長(zhǎng)的最佳環(huán)境。多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)原生家庭是兒童人格發(fā)展的最佳場(chǎng)所，家庭環(huán)境對(duì)兒童的發(fā)展起著決定性的作用。如果家庭能理想地滿足兒童的需求，我們就需要在國(guó)家、政府及社區(qū)層面形成一套統(tǒng)一的家庭政策。世界各國(guó)兒童福利制度莫不強(qiáng)調(diào)家庭在兒童發(fā)展上的功能，實(shí)行以家庭為核心的兒童福利措施，增強(qiáng)家庭撫育兒童的能力，加強(qiáng)家庭與提供必需的物質(zhì)資源和精神資源的機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、瑞典和日本等國(guó)的兒童托育服務(wù)已由往昔以托兒所為主的方式，逐漸發(fā)展出“家庭托育”的型態(tài)，例如，英國(guó)由地方政府提供小額補(bǔ)助，鼓勵(lì)私人設(shè)立家庭托育中心;美國(guó)制定證照制度，由合格的保育人員在家庭中照顧兩三歲的幼兒;瑞典1991 年成立“母親俱樂(lè)部”，讓小區(qū)里的母親能夠分享家庭育兒的經(jīng)驗(yàn)。日本對(duì)幼兒托育配合母親上班型態(tài)提供多樣化的服務(wù)。這樣的轉(zhuǎn)變，其理念是強(qiáng)調(diào)家庭是兒童福利的重要對(duì)象。當(dāng)家庭不能承擔(dān)培育兒童的責(zé)任時(shí)，日本以“家庭”為單位進(jìn)行援助，都、道、府、縣都設(shè)有兒童家庭支援中心，通過(guò)訪問(wèn)掌握兒童及其家庭情況，制定援助計(jì)劃。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為家庭提供咨詢輔導(dǎo)服務(wù)、親職教育、家庭生活扶助或醫(yī)療補(bǔ)助等支持及維系家庭功能的相關(guān)福利服務(wù)，以加強(qiáng)家庭功能，增進(jìn)家庭的融洽。韓國(guó)兒童福利政策與家庭政策緊密結(jié)合，將兒童福利納入家庭福利體系之中，先后頒布了《單身母親兒童福利法》(后更名為《單親家庭福利法》)、《健康家庭基本法》、《創(chuàng)造友好家庭社會(huì)環(huán)境促進(jìn)法》［3］。而芬蘭《兒童福利法》更是直接規(guī)定兒童福利條款的適用對(duì)象包括兒童和家庭。

值得注意的是，我國(guó)家庭撫育兒童的功能日益弱化。家庭仍然是為我國(guó)兒童提供社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和情感支持的主要力量，作為社會(huì)福利的一種手段，家庭對(duì)兒童照料、兒童福利和經(jīng)濟(jì)支持的作用舉足輕重。但由于我國(guó)在工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化過(guò)程中家庭結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化，女性更加注重對(duì)自我價(jià)值的追求，致使家庭撫育兒童的功能日益弱化，隱性的、潛在的兒童問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重。據(jù)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008 年我國(guó)0 -17 歲流動(dòng)、留守兒童數(shù)量分別占兒童總數(shù)的9．18%、17．83%。而中國(guó)婦聯(lián)于2010 年5 月發(fā)表的《農(nóng)村留守兒童家庭教育調(diào)查報(bào)告》指出，在中國(guó)五千多萬(wàn)農(nóng)村留守兒童中，有30%以上出現(xiàn)心理問(wèn)題，45%“感到孤單”。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)單親家庭超過(guò)了800 萬(wàn)，單親家庭子女人數(shù)也達(dá)數(shù)百萬(wàn)之多。一項(xiàng)對(duì)中國(guó)22 個(gè)省市青少年心理健康狀況的調(diào)查顯示，中國(guó)有3000 萬(wàn)青少年處于心理亞健康狀態(tài);70%的家長(zhǎng)教育方式不合格，其中30%是過(guò)分保護(hù)，30%是過(guò)分監(jiān)督，還有10%的家長(zhǎng)對(duì)孩子的處罰過(guò)于嚴(yán)厲［4］。這些數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)兒童問(wèn)題實(shí)為家庭問(wèn)題，兒童福利需求實(shí)為家庭需求。為此，筆者認(rèn)為，我國(guó)兒童福利法的對(duì)象應(yīng)包括家庭，應(yīng)制定一系列與兒童福利相關(guān)的家庭政策，為家庭提供親職教育、咨詢與輔導(dǎo)等維系和重整家庭功能的服務(wù)。

二、誰(shuí)來(lái)服務(wù)——兒童福利供給責(zé)任主體的確定

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，人們的觀念中沒(méi)有兒童，兒童是家庭的私有財(cái)產(chǎn)，兒童撫育之責(zé)概由家庭承擔(dān)，特別是由母親、祖母等女性家庭成員承擔(dān)，父母被社會(huì)文化賦予養(yǎng)育孩子的權(quán)利和責(zé)任［5］。工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化過(guò)程中，社會(huì)轉(zhuǎn)型致使家庭構(gòu)成和家庭行使社會(huì)職能的方式發(fā)生了很大變化，家庭撫育兒童的功能弱化，對(duì)兒童的照顧與福利提供不再只是父母的責(zé)任。筆者認(rèn)為，養(yǎng)育孩子是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，家庭、政府、社會(huì)都應(yīng)履行其相應(yīng)的責(zé)任。

1．家庭日常照顧的主要責(zé)任

基于父母與孩子之間天然的血緣關(guān)系，照顧孩子是父母的本能，也是父母的基本責(zé)任和基本義務(wù)。不管是“家庭責(zé)任為主”的兒童福利政策，還是“政府責(zé)任為主”的兒童福利政策，都認(rèn)為家庭是社會(huì)生活的基本單位，是兒童早期社會(huì)化的主要場(chǎng)所;父母應(yīng)對(duì)兒童傳授知識(shí)，給予情感支持，照顧兒童的基本生活，滿足其生存和發(fā)展的需要①參見(jiàn)武志偉:《家庭和政府責(zé)任的分工》，山東大學(xué)2012 年碩士學(xué)位論文。。政府對(duì)兒童福利承擔(dān)主要責(zé)任，并不否認(rèn)、弱化父母對(duì)兒童的責(zé)任。父母對(duì)兒童的日常照顧負(fù)主要責(zé)任，因?yàn)樗麄兺ǔＬ幵谧钣欣奈恢茫凶顝?qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，最了解自己的孩子，也會(huì)為了孩子的最大利益行事。政府對(duì)兒童福利和家庭生活進(jìn)行干預(yù)的目的主要是保證親子關(guān)系的最優(yōu)化。政府采取有限的干預(yù)措施，以保證家庭照顧功能的充分發(fā)揮，同時(shí)還通過(guò)一些替代性照顧和托育服務(wù)等兒童照顧服務(wù)支持和維系家庭的功能②參見(jiàn)武志偉:《家庭和政府責(zé)任的分工》，山東大學(xué)2012 年碩士學(xué)位論文。。

2．國(guó)家創(chuàng)設(shè)環(huán)境的主導(dǎo)性責(zé)任

從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會(huì)后，家庭、私營(yíng)慈善機(jī)構(gòu)等已無(wú)法提供足夠的兒童福利滿足兒童的各種需求;而且隨著對(duì)人權(quán)認(rèn)識(shí)的不斷深化，人們也逐漸認(rèn)識(shí)到兒童是一個(gè)不同于成年人的、擁有完整權(quán)利的獨(dú)立個(gè)體，人們開(kāi)始重新思考國(guó)家與兒童之間的關(guān)系，認(rèn)為兒童是國(guó)家的一員，而且是最脆弱最無(wú)助者，理應(yīng)受到國(guó)家的保護(hù)。但是，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)什么樣的兒童福利責(zé)任?

“補(bǔ)缺型”兒童福利政策基于父母的養(yǎng)育是能夠且應(yīng)當(dāng)是自主進(jìn)行的假設(shè)，認(rèn)為在兒童福利事業(yè)中撫育兒童主要是父母的責(zé)任，政府只承擔(dān)補(bǔ)充性責(zé)任。當(dāng)父母能夠撫育兒童時(shí)，政府就沒(méi)有必要進(jìn)入這一領(lǐng)域，只有當(dāng)父母撫育兒童出現(xiàn)問(wèn)題或困難時(shí)，政府才介入家庭，將孩子暫時(shí)性(有時(shí)可能是永久性)地帶離家庭，或在一段時(shí)間內(nèi)盡可能地“矯正”父母的錯(cuò)誤，以使得他們能夠在沒(méi)有政府幫助時(shí)重新?lián)狃B(yǎng)孩子。這種只能在父母撫育兒童的功能不能發(fā)揮時(shí)政府才履行其責(zé)任的政策其實(shí)是一種誤導(dǎo)。兒童生活在以家庭為核心的復(fù)雜多變的社會(huì)系統(tǒng)中，父母撫育兒童的失敗不是簡(jiǎn)單的父母的失敗，而是兒童撫育系統(tǒng)的失敗。政府只在家庭撫育兒童失敗的緊急情況下為家庭提供短期的福利服務(wù)，怎么能解決困擾家庭的深層問(wèn)題呢?家庭撫育兒童功能的失調(diào)大多數(shù)可以說(shuō)是一種“慢性疾病”，怎么可以采用快速治療的緊急醫(yī)護(hù)模式呢?筆者認(rèn)為，家庭和國(guó)家之間復(fù)雜的關(guān)系要求政府從一開(kāi)始就全面介入家庭，而且其責(zé)任必須被理解為與家長(zhǎng)照顧自己的孩子的責(zé)任同時(shí)存在。孩子們從父母那里受到的照顧與國(guó)家政策密不可分。例如，婦女平等就業(yè)立法鼓勵(lì)婦女進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，但由于缺乏配套政策，因此影響家庭內(nèi)兒童照顧的有效性，這些法律可能導(dǎo)致離婚的增加，反過(guò)來(lái)又導(dǎo)致家庭撫育兒童能力的減弱;有關(guān)最低工資、工會(huì)權(quán)利、加班等的政策都可能影響父母照顧孩子的能力;父母親工作的穩(wěn)定性和安全性影響家庭，進(jìn)而影響到兒童撫育的質(zhì)量。父母不可能修改這些制度規(guī)則，只有國(guó)家享有修改制度規(guī)則的獨(dú)特能力。所以，國(guó)家對(duì)兒童福利的責(zé)任應(yīng)與父母的責(zé)任同時(shí)存在，并承擔(dān)主導(dǎo)性責(zé)任，制定與兒童福利相關(guān)的政策，設(shè)置兒童福利設(shè)施，培養(yǎng)兒童福利專業(yè)工作人員，提供財(cái)政資源，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，幫助忙于工作的家長(zhǎng)能夠撫養(yǎng)好孩子。

3．社區(qū)積極支持的參與性責(zé)任

孩子與父母不是生活在真空中，而是生活在一個(gè)由家庭、社區(qū)、學(xué)校、其他組織等組成的相互聯(lián)系的社會(huì)大環(huán)境中，家庭之外的其他系統(tǒng)的特點(diǎn)、資源和能獲得的支持也深刻地影響孩子的發(fā)展和父母照顧孩子的能力。相比其他組織，社區(qū)為兒童提供福利服務(wù)更為方便、有利，因?yàn)樯鐓^(qū)是兒童生活的地域社會(huì)，是最貼近兒童的、家庭以外的環(huán)境之一。社區(qū)內(nèi)的兒童問(wèn)題、兒童與家庭的各種需求更易被社區(qū)發(fā)現(xiàn)，兒童熟悉社區(qū)環(huán)境和社區(qū)成員，更樂(lè)于接受社區(qū)提供的福利服務(wù)，而且社區(qū)是政府與社會(huì)的紐帶，容易獲得政府的支持。因此，社區(qū)應(yīng)作為一個(gè)依托主體，為兒童福利提供服務(wù)平臺(tái)，充分發(fā)掘社區(qū)內(nèi)部資源和吸引社會(huì)資源來(lái)參與社區(qū)兒童福利服務(wù)［6］。

三、服務(wù)什么——兒童福利服務(wù)內(nèi)容的確定

人類需要是理解福利制度的關(guān)鍵，是社會(huì)資源分配和福利制度運(yùn)作的價(jià)值基礎(chǔ)［7］。兒童福利法律制度的設(shè)計(jì)、提供哪些兒童福利服務(wù)也應(yīng)以兒童需要的滿足為目的。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利宣言》規(guī)定了九個(gè)方面的兒童需要，涵蓋教育、衛(wèi)生保健、福利、安全保護(hù)四大領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，兒童福利法律制度規(guī)定的兒童福利服務(wù)應(yīng)包括教育性服務(wù)、保健性工作、福利性措施和保護(hù)性處置［8］。

1．教育性服務(wù)

教育與福利密不可分，兩者政策互有交叉，必須同時(shí)推進(jìn)。1986 年頒布《義務(wù)教育法》以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育的投入逐漸增加，管理制度日益完善，已確立了九年免費(fèi)義務(wù)教育制度，可以說(shuō)我國(guó)教育性服務(wù)已完成福利化轉(zhuǎn)型。但從所有兒童的身心健康發(fā)展來(lái)看，流動(dòng)兒童、留守兒童教育性福利服務(wù)政策的制定雖已起步但尚未上升到法律層面，早期教育、特殊教育、課外教育等領(lǐng)域的福利政策闕如。筆者認(rèn)為，流動(dòng)兒童教教育、留守兒童教育、課外教育、早期教育和殘疾兒童教育是當(dāng)前教育性兒童福利服務(wù)的重要項(xiàng)目，其中3 -6 歲兒童的早期教育可以納入學(xué)前教育法，殘疾兒童教育可以由《殘疾人保障法》詳細(xì)規(guī)定，流動(dòng)兒童與留守兒童的正規(guī)教育問(wèn)題可以依據(jù)《義務(wù)教育法》的平等原則解決，0 -3 歲兒童的早期教育與課外教育(重點(diǎn)是流動(dòng)兒童與留守兒童的課外教育)應(yīng)在《兒童福利法》中規(guī)定。

2．保健性工作

健康權(quán)是兒童最基本、最核心的權(quán)利之一，關(guān)系到每一個(gè)兒童的根本福利。兒童保健性服務(wù)是兒童福利的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和先決性組成部分，是兒童生存發(fā)展保護(hù)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和核心內(nèi)容，是兒童身心健康成長(zhǎng)的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國(guó)家提供的兒童保健性服務(wù)包括婦幼衛(wèi)生工作、兒童營(yíng)養(yǎng)的改進(jìn)、特殊兒童健康服務(wù)［9］。

相對(duì)其他兒童福利服務(wù)，我國(guó)在兒童保健性服務(wù)方面尤其是婦幼衛(wèi)生工作方面起步最早、政策最完善、成效最顯著，先后頒布了15 部有關(guān)婦幼衛(wèi)生保健的法律法規(guī)。目前，全國(guó)各地縣以上地方普遍建立了婦幼保健院和愛(ài)嬰醫(yī)院;普遍實(shí)施了婚前檢查和婚前保健制度;建立了孕婦的孕產(chǎn)期和圍產(chǎn)期保健制度和檔案，對(duì)有嚴(yán)重遺傳病和殘疾的兒童進(jìn)行及早治療;實(shí)行了0 -14歲兒童的計(jì)劃免疫措施和辦法，極大地提高了兒童的健康水平。

兒童營(yíng)養(yǎng)的改進(jìn)是我國(guó)當(dāng)前兒童保健工作的重要任務(wù)。雖然衛(wèi)生部編寫的《中國(guó)0 -6 歲兒童營(yíng)養(yǎng)發(fā)展報(bào)告(2012)》顯示，兒童營(yíng)養(yǎng)狀況得到明顯改善，兒童生存質(zhì)量和健康水平得到顯著提高，但是農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題、留守兒童營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題和城市地區(qū)兒童肥胖問(wèn)題都仍然非常突出。7 -18 歲兒童的營(yíng)養(yǎng)狀況還沒(méi)有權(quán)威報(bào)告，但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的早餐、中餐營(yíng)養(yǎng)亟待改善，城市地區(qū)大多學(xué)生在學(xué)校吃的也是垃圾食品，雖有志愿組織發(fā)起了營(yíng)養(yǎng)午餐項(xiàng)目，但覆蓋的地區(qū)范圍極小，并沒(méi)有形成制度。我們可以學(xué)習(xí)印度的經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)所有學(xué)校推行營(yíng)養(yǎng)午餐項(xiàng)目，成熟后直接在兒童福利法典中規(guī)定，成為地方政府必須履行的責(zé)任。

特殊兒童健康服務(wù)是我國(guó)民政部門目前進(jìn)行的主要工作之一。2004 年，民政部印發(fā)《“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”實(shí)施方案》，實(shí)施目標(biāo)是:從2004 年至2006 年的3 年期間，確保為2．8 萬(wàn)名，力爭(zhēng)為3 萬(wàn)名殘疾孤兒有效實(shí)施手術(shù)矯治和康復(fù)。2009 年，中國(guó)殘聯(lián)出臺(tái)《中國(guó)殘聯(lián)貧困智力殘疾兒童搶救性康復(fù)救助項(xiàng)目實(shí)施辦法》，任務(wù)目標(biāo)是:2009 -2011 年，每年資助5 000名貧困智力殘疾兒童進(jìn)行系統(tǒng)的康復(fù)訓(xùn)練并培訓(xùn)家長(zhǎng)。總體而言，這項(xiàng)工作仍處于分散救助、階段性救助層面，絕大多數(shù)殘疾兒童只能依靠家庭或臨時(shí)性社會(huì)救助接受康復(fù)服務(wù)［10］。

3．福利性措施

福利性措施是兒童福利服務(wù)的核心部分，重視兒童福利的國(guó)家都針對(duì)各類兒童提供了各種支持性、補(bǔ)充性、替代性兒童福利服務(wù)。英國(guó)針對(duì)不同類型的兒童提供有針對(duì)性的福利服務(wù):為一般兒童提供兒童津貼、婦幼福利服務(wù)、幼兒托育服務(wù)、學(xué)校社會(huì)服務(wù)等福利服務(wù)。為特殊兒童提供處理情緒困擾問(wèn)題及兒童行為問(wèn)題的兒童輔導(dǎo)工作福利服務(wù)。為殘障兒童提供照顧和健康檢查與特殊教育并重的福利服務(wù)。為不幸兒童提供的福利服務(wù)包括為未婚媽媽及其子女提供免費(fèi)照顧、指派社工員協(xié)助、輔導(dǎo)，為失依兒童提供寄養(yǎng)家庭、兒童之家養(yǎng)護(hù)服務(wù)。日本《兒童福利法》界定了14 種兒童福利設(shè)施:助產(chǎn)設(shè)施、乳兒院、母子生活支援設(shè)施、保育所、兒童保健設(shè)施、兒童養(yǎng)護(hù)設(shè)施、智力障礙兒童設(shè)施、智力障礙兒童日托設(shè)施、盲聾啞兒童設(shè)施、肢體不自由兒童設(shè)施、重癥心身障礙兒童設(shè)施、情緒障礙兒童短期治療設(shè)施、兒童自立支援設(shè)施、兒童家庭支援中心。

我國(guó)現(xiàn)階段提供的福利性措施正由“補(bǔ)缺型”向“普惠型”轉(zhuǎn)型，服務(wù)對(duì)象從福利院內(nèi)的孤殘兒童擴(kuò)大到福利院外散居在親友家的孤兒、服刑人員家中無(wú)人照料的未成年子女、受艾滋病影響的兒童、流浪未成年人以及貧困家庭的殘疾兒童、大病兒童等，服務(wù)的質(zhì)量從一般的照料、養(yǎng)育轉(zhuǎn)型為全面系統(tǒng)的照料、養(yǎng)育，照料的周期從養(yǎng)育為主延長(zhǎng)到其參加就業(yè)為止。轉(zhuǎn)型的成功取決于制度的保障——《兒童福利法》的出臺(tái)與實(shí)施?！秲和＠ā窇?yīng)詳細(xì)規(guī)定兒童福利設(shè)施的類型、設(shè)立條件、財(cái)政支持等。我們可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，在將來(lái)制定的《兒童福利法》中界定智力障礙兒童設(shè)施、智力障礙兒童日托設(shè)施、盲聾啞兒童設(shè)施、肢體不自由兒童設(shè)施、重癥心身障礙兒童設(shè)施、情緒障礙兒童短期治療設(shè)施等兒童福利設(shè)施，要求政府設(shè)立并鼓勵(lì)民間力量設(shè)立該類設(shè)施，為特殊兒童提供分類的、專業(yè)化的兒童康復(fù)服務(wù)。另外，0 -3 歲兒童的托幼服務(wù)是兒童福利的基礎(chǔ)部分，《兒童福利法》應(yīng)明確規(guī)定以市場(chǎng)化托幼服務(wù)為主，政府在投資和監(jiān)管、扶植等方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而具體的托幼辦法與實(shí)施細(xì)則可以由專門的法律規(guī)定。

4．保護(hù)性處置

兒童保護(hù)是兒童福利中一個(gè)特殊的環(huán)節(jié)，是對(duì)受到和可能受到暴力、忽視、遺棄、虐待和其他形式傷害的兒童提供一系列旨在救助、保護(hù)和服務(wù)的措施，使兒童能夠在安全的環(huán)境中成長(zhǎng)，包括社會(huì)救助、法庭命令、法律訴訟、社會(huì)服務(wù)和替代性養(yǎng)護(hù)等措施。

我國(guó)現(xiàn)有涉及兒童保護(hù)的法律有《民法通則》《治安管理處罰法》《刑法》《未成年人保護(hù)法》《人民警察法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《婦女兒童權(quán)益保護(hù)法》等，這些法律的規(guī)定大多是綱領(lǐng)性、原則性的，缺乏可操作性，沒(méi)有建立兒童保護(hù)的強(qiáng)制報(bào)告制度和綜合反應(yīng)機(jī)制，不能有效保護(hù)兒童免受暴力、忽視、遺棄、虐待。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)部門保守估計(jì)，中國(guó)每年大約有十萬(wàn)名兒童被遺棄，其中大多數(shù)是殘疾兒童或女童;據(jù)2007 年和2008 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，我國(guó)民政部門全年救助的城市流浪未成年人達(dá)十五萬(wàn)余人次;我國(guó)青少年的傷害年發(fā)生率高達(dá)50%，即每年每?jī)蓚€(gè)青少年中就有一人遭受一次以上的傷害，全國(guó)每年約有四千萬(wàn)中小學(xué)生遭受到各種意外傷害［11］。可以說(shuō)，我國(guó)還沒(méi)有建立真正意義上的兒童保護(hù)制度。為了有效保護(hù)兒童，我們急需在《兒童福利法》中規(guī)定設(shè)立專門的兒童保護(hù)政府組織，確立包括警察、醫(yī)生、護(hù)士、教師、社會(huì)工作者、兒童福利工作人員、親屬、鄰居等在內(nèi)的強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任制度，設(shè)置報(bào)告、接受立案、調(diào)查、評(píng)估、確認(rèn)、干預(yù)等兒童保護(hù)程序，更重要的是，為遭受和可能遭受暴力、忽視、遺棄、虐待和其他形式傷害的兒童提供預(yù)防、干預(yù)、臨時(shí)性保護(hù)、永久性安置、心理康復(fù)、家庭維護(hù)與家庭重整等兒童保護(hù)服務(wù)。

［1］［2］［7］易 謹(jǐn):《兒童福利立法的理論基礎(chǔ)》，載《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012 年第6 期。

［3］易 謹(jǐn):《韓國(guó)兒童福利法律制度的歷史發(fā)展與特色》，載《青年探索》，2012 年第4 期。

［4］易 謹(jǐn):《關(guān)于高職院校設(shè)置兒童福利專業(yè)的思考》，載《長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012 年第3 期。

［5］程福財(cái):《家庭、國(guó)家與兒童福利供給》，載《青年研究》，2012 年第1 期。

［6］成海軍:《中國(guó)兒童福利制度轉(zhuǎn)型與體系嬗變》，載《社會(huì)福利》(理論版)，2012 年第9 期。

［8］林勝義:《兒童福利行政》，臺(tái)北:五南圖書出版有限公司1989 年版，第99 頁(yè)。

［9］劉繼同:《兒童健康照顧與國(guó)家福利責(zé)任:重構(gòu)中國(guó)現(xiàn)代兒童福利政策框架》，載《中國(guó)青年研究》，2006 年第12 期。

［10］［11］《2010 中國(guó)兒童福利政策報(bào)告》，http://www． docin． com/p-606724949． html