陸士楨

(中國青年政治學(xué)院教授)

均等的、專業(yè)化的、充分的福利服務(wù)是未成年人社會保護的重要保障，在兒童社會福利體系中處于較高層次，它的建構(gòu)，涉及社會福利理論以及兒童觀，更涉及社會建設(shè)與管理。近年來，多起侵害未成年人權(quán)益的事件，震驚全社會，也引起了社會各界對于兒童保護、兒童福利以及社會意識、社會管理等問題的多重思考，其中兒童福利服務(wù)是個重要命題。

2012 年11 月16 日，貴州省畢節(jié)市5 名男孩被發(fā)現(xiàn)死于七星關(guān)區(qū)街頭垃圾箱內(nèi)。當(dāng)?shù)鼐秸{(diào)查后表示，5 名男孩因在垃圾箱內(nèi)生火取暖導(dǎo)致一氧化碳中毒而死亡。而據(jù)目擊者稱，5 名流浪兒童，最大的大概十三歲，最小的約七歲。此事引起社會極大關(guān)注，也引發(fā)了我國兒童福利體系特別是兒童福利服務(wù)社會責(zé)任劃分的爭議。事后，畢節(jié)市主管民政工作的副市長和民政局局長受到了行政處罰。政府在全市范圍內(nèi)排查城鄉(xiāng)留守兒童，對留守兒童建檔管理，并逐步落實相關(guān)救助措施，對離家出走、四處流浪的未成年人要確保能找到，及時進行重點幫扶救助。問題似乎解決了。但人們也在責(zé)問，究竟誰應(yīng)該對這5 個孩子的悲劇負(fù)責(zé)?如果包括學(xué)校在內(nèi)的教育部門對管轄區(qū)域的未成年人接受義務(wù)教育真正負(fù)起責(zé)任，如果民政部門對每一個處于困境中的孩子的救助真正落實，如果基層社區(qū)讓每一個困難家庭和孩子真正擺脫了困境，如果負(fù)責(zé)社會管理的部門對每一個可能需要幫助的人都能知曉，都有作為，這樣的悲劇還會發(fā)生嗎?而如果上述系統(tǒng)的兒童服務(wù)機制不能真正形成，誰能保證類似的悲劇不會重現(xiàn)呢?

兒童福利服務(wù)并沒有一個清晰的定義。一般意義上，兒童福利服務(wù)是政府和社會為滿足兒童的需求、促進兒童身心發(fā)展而提供的制度化的、非現(xiàn)金形式的社會福利資源。它包括:服務(wù)提供主體多元化，主體不僅是政府部門，還包括家庭、民間組織、市場、社區(qū)等;服務(wù)理念先進，應(yīng)該全面覆蓋兒童各層次、各類型、各階段的需要;服務(wù)供給形式專業(yè)性強，以提供有針對性的、專業(yè)化服務(wù)為主;服務(wù)對象及范圍廣，是針對一切兒童的需要提供的滿足身心發(fā)展的服務(wù)。兒童福利服務(wù)對于兒童保護具有特別的意義。以童工救助為例，在很長的時間里，我們把童工問題當(dāng)成工商管理范疇的事，20 世紀(jì)末，九部委綜合治理行動牽頭單位就是國家工商管理局。事實上，被解救的童工生存發(fā)展所面臨的，遠(yuǎn)不是離開生產(chǎn)崗位，隨后的心理輔導(dǎo)、家庭服務(wù)、入學(xué)管理、就業(yè)培訓(xùn)等一系列服務(wù)對于他們的一生具有更為重大的意義。沒有后續(xù)的這些綜合服務(wù)，童工權(quán)益的保障就無法真正落實。

改革開放以來，由于政府和社會的高度重視和關(guān)注，我國初步形成了兒童福利服務(wù)的基本架構(gòu)。第一，兒童福利制度日漸完善，為福利服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。一是逐步建構(gòu)兒童福利服務(wù)的法律政策體系。以2012 年為例，一系列兒童權(quán)利受侵害的事件引發(fā)兒童福利制度反思并推動政策進步，促成了幼兒園師資規(guī)范、校車安全、收養(yǎng)制度等領(lǐng)域政府的積極行動和有效回應(yīng)。二是以政府為主體建立健全了兒童福利運行機制，其中福利服務(wù)的社會體系正在逐步形成之中。2010 年，國家建立了孤兒國家保障制度?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》下發(fā)后，指導(dǎo)各地健全孤兒保障制度，細(xì)化孤兒保障政策，落實孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)。2012 年10 月，民政部、財政部下發(fā)《關(guān)于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生活費的通知》，將艾滋病病毒感染兒童納入基本生活保障范圍，決定為感染艾滋病病毒的兒童發(fā)放基本生活津貼。這兩項兒童福利政策的實施得到了政府資金的有效保障。第二，兒童福利服務(wù)范圍不斷擴大，服務(wù)領(lǐng)域不斷增加。我國傳統(tǒng)的、狹義的兒童福利服務(wù)，服務(wù)對象主要是少數(shù)由國家監(jiān)護的兒童。隨著社會的發(fā)展，兒童福利服務(wù)的范圍正在逐步向社會上的全體弱勢兒童擴大，并進一步擴大到所有兒童。第三，兒童福利服務(wù)專業(yè)化程度有效提升。一是兒童福利服務(wù)專業(yè)價值觀的普及，二是兒童福利服務(wù)的專業(yè)技術(shù)的普及與發(fā)展。比如在流浪兒童救助方面，據(jù)統(tǒng)計，自2003 年實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》以來，全國共救助流浪兒童32．5 萬多人次。在河南、云南等地，一些救助站和非政府組織采用“類家庭”的方式，實施親情式救助。目的是對流浪兒童行為與思維方式的改變進行影響和干預(yù)，培養(yǎng)流浪兒童獨立的生活能力，學(xué)會合作、協(xié)作，養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，為今后融入主流社會獨立生活做準(zhǔn)備。第四，民間組織積極介入，兒童福利服務(wù)力量多樣化發(fā)展。近年來，民間組織日益成為救助社會弱勢群體的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，截至2012 年，我國已有1 300 多家民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)，較2011 年相比增加了近50%［1］。其中一些組織專門以兒童為工作對象，做出了積極的貢獻(xiàn)。

應(yīng)該說，我國兒童福利還存在明顯的缺陷，特別是福利服務(wù)方面，從政策法規(guī)到行政執(zhí)行體系，再到綜合專業(yè)服務(wù)機制，都還沒有形成真正嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、科學(xué)的體系，對全體兒童，特別為每一個弱勢兒童提供切實的服務(wù)保障的目標(biāo)還難以真正實現(xiàn)。第一，法律政策體系不健全，兒童福利服務(wù)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。雖然我國出臺了《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》等一系列保護未成年人的法律法規(guī)，但距離完善的法律政策體系仍有較大距離。2005 年3 月發(fā)生在南通市兒童福利院的兩名十三四歲的智障少女被醫(yī)生切除了子宮的案例曾引起社會廣泛關(guān)注。雖然此后相關(guān)責(zé)任人員被以故意傷害罪定罪判刑，但法律上的空白不僅引發(fā)了社會熱議，而且也給兒童服務(wù)的實踐帶來了困惑。第二，進步的兒童觀在全社會尚未得到普及，直接影響了兒童福利服務(wù)的實施。近年來，政府部門頒布的有關(guān)兒童的政策法規(guī)并不少，但事實上，“兒童福利、兒童權(quán)利、兒童參與、兒童優(yōu)先原則和兒童發(fā)展理念尚未被廣泛接受”［2］。從全社會來看，認(rèn)識的局限性主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是對兒童需求的理解局限在生存權(quán)利和生命安全的保護方面;二是認(rèn)為兒童的照顧是家庭的責(zé)任，社會沒有或只有很少的責(zé)任;三是兒童由于自身的依賴性和從屬性，往往受到忽視。如以浙江溫嶺幼師虐童事件為代表的幼兒園等教育機構(gòu)工作人員虐待兒童的事件，截至事件發(fā)生當(dāng)月，僅2012年度，就發(fā)生了8 起幼師虐童事件。教師解聘、停職，事發(fā)幼兒園整頓、停辦等方式的處置，并未緩解社會輿論的強烈譴責(zé)，也未能有效制止此類事件的發(fā)生。第三，兒童福利服務(wù)行政體系尚不完善。將兒童福利服務(wù)傳送至服務(wù)對象手中需要依靠兒童福利制度的運行機制，它涉及兒童福利制度的行政體系的建設(shè)、組織平臺建設(shè)、資金籌措、服務(wù)提供、評估與監(jiān)控、信息系統(tǒng)建設(shè)等諸多方面。目前，我國從中央到地方?jīng)]有專門負(fù)責(zé)兒童福利工作的行政機構(gòu)，只是政府機構(gòu)在內(nèi)部設(shè)立了一些面向兒童的工作部門，從各自的專業(yè)領(lǐng)域負(fù)責(zé)兒童救助保護及相關(guān)兒童福利工作。而且這些工作大都以救助為主，較少涉及服務(wù)層面。第四，多元化的福利服務(wù)供給主體沒有完全建立起來。我國的兒童社會福利工作，政府占主體地位，政府不僅負(fù)責(zé)政策制定，也負(fù)責(zé)具體運行，民間組織和社會力量尚未充分調(diào)動起來。2013 年1 月4 日，河南蘭考縣袁厲害收養(yǎng)的棄嬰和孤兒中，有7 名兒童在火災(zāi)中遇難。悲劇發(fā)生后，國家、地方相關(guān)部門、專家學(xué)者、民間機構(gòu)代表，以及社會愛心人士等對該事件做出了積極的回應(yīng)和評論，社會輿論關(guān)注的焦點都集中于我國目前的收養(yǎng)制度上。政府兒童福利服務(wù)資源不足，對社會力量扶持、管理不到位，民間力量動機、素質(zhì)、能力等要素參差不齊。所有這些問題都直接制約著科學(xué)有效的兒童收養(yǎng)制度的建立。第五，兒童福利服務(wù)專業(yè)化水平低，不能滿足兒童發(fā)展需求。目前我國對兒童的專業(yè)服務(wù)嚴(yán)重不足，以專業(yè)人員比例為例，美國2004 年在冊的56 萬人的社工隊伍中，專門從事兒童家庭和學(xué)校社會工作的人員共有27 萬人，占總數(shù)的48．6%。［3］而我國，2010 年全國有兒童福利院335 個，職工人數(shù)8 908 人，具有社會工作職業(yè)資格的職工占3．93%［4］。在流浪兒童救助保護中心，2010 年我國有145 個流浪兒童救助保護中心，中心的職工人數(shù)有1 335 人，具有社會工作職業(yè)資格的職工占3．60%［5］。專業(yè)人員不足直接造成了兒童福利服務(wù)層次定位低的問題。由于專業(yè)學(xué)校和人員不足，全國仍有24．35 萬適齡殘疾兒童未入學(xué)，其中80%以上在中西部地區(qū)［6］;一些類型的殘疾兒童比如重度智力殘疾兒童、腦癱兒童、自閉癥兒童等，能夠得到專業(yè)服務(wù)的微乎其微。第六，兒童福利服務(wù)發(fā)展不均衡，兒童福利服務(wù)需求無法做到全覆蓋。目前，我國兒童福利服務(wù)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間都存在明顯差異。總的來說，中西部地區(qū)相對于東部地區(qū)，貧困地區(qū)相對于發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村相對于城市，在資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、專業(yè)化服務(wù)、服務(wù)覆蓋率上都存在不小的差距。例如，截至2011 年底，仍有占孤兒總數(shù)86．3%的農(nóng)村孤兒，共計49．5 萬人，迫切需要政府救助與保護［7］。另一方面，兒童發(fā)展問題呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，城市兒童娛樂不足、學(xué)習(xí)壓力過大、親子沖突等問題日漸突出，但能夠提供專業(yè)輔導(dǎo)的力量卻十分有限。

2012 年以來，我國兒童福利政策與兒童福利服務(wù)發(fā)展快速。一是兒童福利津貼向普惠型發(fā)展，中央財政安排孤兒基本生活保障補助資金24．3 億元，惠及全國61．6 萬孤兒，并逐步向事實上無人撫養(yǎng)等困境兒童延伸;二是普惠型的專項補貼制度進一步深化，27 個省市落實啟動學(xué)前教育資助制度，農(nóng)村義務(wù)學(xué)生營養(yǎng)改善計劃完成680 個國家試點地區(qū)的實施工作;三是政府購買服務(wù)推動兒童公益專業(yè)化發(fā)展，2012 年獲得中央財政支持的兒童類服務(wù)項目102 個，項目資金5 700 萬元［8］。但相比我國數(shù)量龐大的兒童群體，這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。需要遵從兒童優(yōu)先、以兒童為本、兒童最大利益、兼顧普及性福利服務(wù)與選擇性福利服務(wù)的原則，建立起對不同的兒童類型實行分類救助、全面保護的完善的兒童社會福利服務(wù)體系。要建立以《兒童福利法》和《兒童發(fā)展綱要》為主體，包括《兒童社會服務(wù)法》在內(nèi)的、全面的、系統(tǒng)的兒童福利法律體系;要建立完善的兒童福利服務(wù)資金保障機制，以加大投入，列入預(yù)算，規(guī)范投入方式，專項管理，專賬核算，專款專用等內(nèi)容相關(guān)法規(guī)作為政府投入的根本保障，同時整合并有效利用民間資本;要建構(gòu)自上而下、運行暢通、多方參與的兒童服務(wù)運行機制，在國務(wù)院主管社會福利的部委里，成立較高級別的兒童發(fā)展局，負(fù)責(zé)兒童福利的發(fā)展構(gòu)架、政策制定、執(zhí)行監(jiān)管、法律倡導(dǎo)及部分直接服務(wù)，各級省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立兒童救助保護服務(wù)部門，履行相應(yīng)的管理和服務(wù)職能，城鄉(xiāng)社區(qū)則建立兒童福利服務(wù)中心，設(shè)立專職的兒童福利服務(wù)社工，從中央到地方形成兒童福利行政體系的一體化;要加快培養(yǎng)兒童社會工作專業(yè)人才，努力建構(gòu)專業(yè)兒童社會工作嵌入兒童福利服務(wù)體系的有效機制，逐漸形成適應(yīng)需求、結(jié)構(gòu)合理、職業(yè)化、專業(yè)化的兒童福利服務(wù)工作隊伍。

中央新一代領(lǐng)導(dǎo)集體提出了“中國夢”的宏偉目標(biāo)，從兒童發(fā)展的視角，建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的兒童福利服務(wù)體系，是“中國夢”的重要組成部分，為此，需要全社會的不懈努力。

［1］《2012 年中國社會工作發(fā)展報告》，載《中國公益時報》，2013 年1 月30 日。

［2］仇雨臨:《中國兒童福利的現(xiàn)狀分析與對策思考》，載《中國青年研究》，2009 年第2 期。

［3］童小軍:《美國社會工作者的主要從業(yè)領(lǐng)域》，載《中國社會實務(wù)》，2008 年第1 期。

［4］［5］中華人民共和國民政部:《中國民政統(tǒng)計年鑒2010》，北京:中國統(tǒng)計出版社2010 年版，第260、260 頁。

［6］《中國發(fā)展報告第十一章:特定人群的社會福利制度》，http://finance． ifeng． com/news/hgjj/20090403/508850． shtml

［7］楊 珂:《中國86．3%的孤兒生活在農(nóng)村，有心理問題或精神壓力》，載《人民日報》，2012 年6 月7 日。

［8］北京師范大學(xué)壹基金公益研究會 聯(lián)合國兒童基金會:《中國兒童福利政策報告》，http://www．docin．com/p-595911553．html